基于政策文本視角的中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策研究

袁見(jiàn)++安玉興

摘 要：伴隨著世界各國(guó)對(duì)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)扶持政策的競(jìng)相出臺(tái)，中國(guó)政府也已經(jīng)從戰(zhàn)略層面發(fā)布了眾多太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策，以此促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)更好的發(fā)展。通過(guò)整理2002—2012年間中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策，并對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策作進(jìn)一步梳理與分析，得出了其生產(chǎn)政策過(guò)多，研發(fā)政策不足與政策內(nèi)容單一的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：光伏產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策；政策評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F260 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）07-0049-02

引言

作為新能源之一的太陽(yáng)能，其與傳統(tǒng)能源相比較具有四大優(yōu)勢(shì)：儲(chǔ)量巨大、應(yīng)用便利、供應(yīng)持久、清潔無(wú)害。在當(dāng)前應(yīng)對(duì)氣候變暖的低碳發(fā)展思路下，太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)作為未來(lái)提供能源供應(yīng)的重要產(chǎn)業(yè)，對(duì)國(guó)家能源安全與應(yīng)用具有重要的戰(zhàn)略意義。

根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)狀況與光伏企業(yè)發(fā)展過(guò)程中所遇到的難題來(lái)看，如果光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不依靠產(chǎn)業(yè)政策的支持而單單只依靠市場(chǎng)行為，太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì)受到技術(shù)與資金等多方面不利因素的影響而無(wú)法逾越產(chǎn)業(yè)初期的發(fā)展困局。所以，太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期階段，需要政府部門通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策來(lái)支持太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，完善光伏產(chǎn)業(yè)鏈，并且引導(dǎo)社會(huì)資本的進(jìn)入，通過(guò)光伏產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大與技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)的光伏發(fā)電成本下降來(lái)推動(dòng)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

一、文獻(xiàn)綜述

目前，國(guó)外專家學(xué)者關(guān)于太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究已經(jīng)較為深入，通過(guò)筆者對(duì)外文文獻(xiàn)的收集與整理，總結(jié)出國(guó)外專家學(xué)者對(duì)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究大致集中于兩方面：一方面是對(duì)某些國(guó)家或地區(qū)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展研究，另一方面是分析各國(guó)家頒布與實(shí)施的光伏產(chǎn)業(yè)政策及對(duì)光伏政策體系的解讀。例如，Candelas等學(xué)者（2010）試圖找出英國(guó)的太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策對(duì)太陽(yáng)能光伏發(fā)電成本、光伏技術(shù)與光伏市場(chǎng)發(fā)展的作用與影響，并且在分析過(guò)程中闡述了當(dāng)前英國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策的不足之處。Luigi（2010）在研究東歐各個(gè)國(guó)家的光伏產(chǎn)業(yè)政策時(shí)強(qiáng)調(diào)，在某些條件下，太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策不能有效支持太陽(yáng)能光伏市場(chǎng)的健康發(fā)展。相對(duì)于國(guó)外學(xué)者的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究主要集中于國(guó)內(nèi)制定的光伏產(chǎn)業(yè)政策的完善。例如，田俊梅（2005）在其文中強(qiáng)調(diào)了鼓勵(lì)性的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要作用。劉益君（2010）選擇了美國(guó)、日本、西班牙、德國(guó)等太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家與中國(guó)的太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行比較研究，并且提出了關(guān)于中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策方面的建議。楊璞（2012）通過(guò)對(duì)中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策的分析，并借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總結(jié)出適合中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議。

通過(guò)對(duì)以上文獻(xiàn)的梳理與總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者對(duì)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策的研究大多采用的是定性分析的研究方法，并提出各自對(duì)完善光伏產(chǎn)業(yè)政策的意見(jiàn)與建議。但是，文獻(xiàn)中對(duì)近些年來(lái)光伏產(chǎn)業(yè)政策梳理的較少，隨著時(shí)間的推移與政策的不斷頒布，收集與分析近些年來(lái)的中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策將是本文的研究重點(diǎn)。

二、中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策統(tǒng)計(jì)分析

（一）政策文本收集

筆者對(duì)新世紀(jì)以來(lái)的中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了收集與匯總，并且對(duì)這些太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策的選擇是按照如下步驟選擇出來(lái)的：首先，筆者通過(guò)前期對(duì)《中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究報(bào)告》、《中國(guó)新能源》與《光伏信息》等太陽(yáng)能光伏方面文獻(xiàn)的閱讀，以及對(duì)Solar zoom光伏太陽(yáng)能網(wǎng)、環(huán)球光伏網(wǎng)、Ofweek太陽(yáng)能光伏網(wǎng)與北極星太陽(yáng)能光伏網(wǎng)相關(guān)內(nèi)容的長(zhǎng)期閱讀，建立了一定的太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)知識(shí)積累，憑借此方面的積累來(lái)確定收集光伏產(chǎn)業(yè)政策所用到的關(guān)鍵詞。其次，根據(jù)萬(wàn)方數(shù)據(jù)資源系統(tǒng)的特種文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)收集光伏產(chǎn)業(yè)政策文本。筆者首先應(yīng)用“太陽(yáng)能電池”、“多晶硅”、“光電”、“光伏”、“太陽(yáng)能”等與太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)有直接關(guān)聯(lián)的詞進(jìn)行檢索。但是因?yàn)樘?yáng)能光伏發(fā)電屬于可再生能源與新能源的范疇，大量的可再生能源政策與新能源政策同樣對(duì)太陽(yáng)能光伏的發(fā)展起到了至關(guān)重要的影響。所以筆者又應(yīng)用 “可再生能源”與“新能源”進(jìn)行檢索。在以上工作的基礎(chǔ)上，筆者又通過(guò)訪問(wèn)相關(guān)部委網(wǎng)站與政府門戶網(wǎng)站及行業(yè)網(wǎng)站，例如科技部、建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、Solar zoom光伏太陽(yáng)能網(wǎng)、環(huán)球光伏網(wǎng)、OF week太陽(yáng)能光伏網(wǎng)與北極星太陽(yáng)能光伏網(wǎng)等網(wǎng)站對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策的收集進(jìn)行補(bǔ)充檢索。再次，通過(guò)以上步驟檢索出的光伏產(chǎn)業(yè)的政策文本大致有幾百條之多，為保證光伏產(chǎn)業(yè)的政策文本選取具有代表性，筆者參照以下四條原則對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的政策文本進(jìn)行了遴選：第一條，采用中央級(jí)光伏產(chǎn)業(yè)的政策文本，也就是發(fā)布政策文本的單位是國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大等機(jī)構(gòu)；第二條，采用與太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)的政策文本，政策文本中應(yīng)明確指出光伏應(yīng)用的可再生能源與新能源或者包括光伏產(chǎn)業(yè)鏈中的相關(guān)組成要素，大部分泛指可再生能源與新能源的政策文本不進(jìn)行采納，當(dāng)然，在探討詳細(xì)問(wèn)題的時(shí)候，本文也涉及到部分地方光伏產(chǎn)業(yè)政策，但并未對(duì)其進(jìn)行大規(guī)模收集；第三條，政策文本的類型主要采用通知公告、意見(jiàn)辦法、規(guī)劃、法律法規(guī)等直接體現(xiàn)政府部門對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)態(tài)度的政策文本，該類政策文本中不計(jì)入批復(fù)與復(fù)函；第四條，選取的政策文本發(fā)文時(shí)間截至 2012 年 1 月 1 日之前。

在對(duì)所收集的光伏產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行一定整理的基礎(chǔ)上，本文最終整理了有關(guān)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策文本的樣本共61份。

（二）政策文本統(tǒng)計(jì)

從光伏產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)布時(shí)間角度來(lái)看，從2007年開(kāi)始，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的頒布開(kāi)始逐漸增多，并且每年都保持較高的頒布數(shù)量。

從中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策文本頒發(fā)部門的角度來(lái)看，在61份關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)的政策文本中涉及到了14個(gè)部門。其中，發(fā)布政策文本數(shù)量較多的部門分別是建設(shè)部、發(fā)展改革委員會(huì)與財(cái)政部。這說(shuō)明中國(guó)政府很重視太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)從國(guó)家戰(zhàn)略的角度來(lái)制定太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與遠(yuǎn)景規(guī)劃，并且給予太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)以足夠的財(cái)政扶持。endprint

從中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的作用環(huán)節(jié)來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)61份光伏產(chǎn)業(yè)政策主要覆蓋了中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)、生產(chǎn)、投資與研發(fā)四階段。經(jīng)過(guò)進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)可知，應(yīng)用在中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)階段的產(chǎn)業(yè)政策占34.43%，投資占29.51%，消費(fèi)占27.86%，研發(fā)占8.2%。這一結(jié)果說(shuō)明，目前中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策大都圍繞中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、消費(fèi)與投資環(huán)節(jié)而進(jìn)行，其目的是促進(jìn)中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、對(duì)中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)價(jià)

（一）生產(chǎn)政策過(guò)多

現(xiàn)有太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策造成光伏產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不均衡。已有的光伏產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)起到的激勵(lì)作用較大，致使該環(huán)節(jié)發(fā)展速度很快。這一結(jié)果導(dǎo)致中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)制造環(huán)節(jié)產(chǎn)能巨大，消費(fèi)則需求不足，大部分光伏產(chǎn)品需要依賴國(guó)際市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行消化。近些年來(lái)，部分中國(guó)光伏企業(yè)為了追求短期內(nèi)的利潤(rùn)開(kāi)始盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，在光伏產(chǎn)品出口受阻的情況下，形成了光伏產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過(guò)剩。

（二）研發(fā)政策不足

中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策中的技術(shù)研發(fā)政策未能有效促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)朝向更高領(lǐng)域的發(fā)展。在眾多的太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策中，政府部門對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)階段實(shí)施的政策較為稀缺，只有少量政策條款針對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)階段實(shí)施。當(dāng)前，中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)大體處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端環(huán)節(jié)，中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)要想得到進(jìn)一步發(fā)展或者說(shuō)能有質(zhì)的突破，必須要加大光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)政策的頒布與實(shí)施。

（三）政策內(nèi)容單一

中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成。當(dāng)前中國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)政策以補(bǔ)貼類政策為主，憑借光伏投資項(xiàng)目予以落實(shí)，但是由于項(xiàng)目初期投資補(bǔ)貼沒(méi)有考慮到項(xiàng)目維護(hù)與監(jiān)管等問(wèn)題，使光伏產(chǎn)業(yè)政策缺乏長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。因此，長(zhǎng)期、明確、穩(wěn)定的光伏產(chǎn)業(yè)政策將會(huì)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

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