健全國有企業(yè)公司治理的對策探討

王春東

摘 要：國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中存在所有者越位或缺位、缺乏責(zé)任機制、忽視利益相關(guān)者利益等問題。要健全國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)，必須完善出資人制度，規(guī)范控股行為，重視利益相關(guān)者參與公司治理，建立具有監(jiān)管動機的外部監(jiān)管機構(gòu)和良好的制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；公司治理；機制

中圖分類號：F270 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0021-03

一、現(xiàn)代公司治理的內(nèi)涵概述

公司治理結(jié)構(gòu)是公司制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)中的重要問題。進一步健全適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求的公司法人治理結(jié)構(gòu)，對深化國有企業(yè)改革，促進企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，增強企業(yè)競爭力具有重要意義。

從廣義上來解釋公司治理的內(nèi)涵包括四個方面：第一，公司治理的本質(zhì)是一種關(guān)系合同，即以契約的方式，規(guī)范公司各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，治理他們之間的交易，以此來實現(xiàn)節(jié)約交易成本的比較優(yōu)勢。第二，公司治理的功能是配置權(quán)、責(zé)、利，其中特別是對剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置。第三，公司治理的起因是產(chǎn)權(quán)分離，因為有了產(chǎn)權(quán)分離，才有了投資者和經(jīng)營者的關(guān)系，也才有了權(quán)利的分配和沖突，進而才有了協(xié)調(diào)他們之間關(guān)系的公司治理機制。第四，公司治理的形式多種多樣，如按照投資者行使權(quán)利的不同而有外部治理和內(nèi)部治理。

二、目前，中國國有企業(yè)在公司治理結(jié)構(gòu)和機制方面存在的主要問題

中共十六大以來，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，實際上已成為中國國有企業(yè)改革的主旋律。經(jīng)過十幾年的實踐，國有企業(yè)在建立有效的公司治理方面也取得了不少成就，包括建立國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)、實行多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)、增強董事會獨立性、建立管理者激勵約束機制等措施?？梢钥隙ǖ卣f，這些措施的推行，在一定程度上改善了公司治理結(jié)構(gòu)，也為進一步的改革打下了一定的基礎(chǔ)，積累了一定的經(jīng)驗。但是，國有企業(yè)建立有效公司治理結(jié)構(gòu)的任務(wù)還遠未完成。

公司治理所要解決的主要問題是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離條件下的代理問題。通過建立一套既分權(quán)又能相互制衡的制度來降低代理成本和代理風(fēng)險，防止經(jīng)營者對所有者的利益的背離，從而達到保護所有者的目的。它主要由公司股東大會、董事會、監(jiān)事會等公司機構(gòu)構(gòu)成。這一制度或稱治理結(jié)構(gòu)建立的基礎(chǔ)是公司的權(quán)力配置，即無論是所有者還是經(jīng)營者都以其法律賦予的權(quán)力承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。股東以其投入公司的財產(chǎn)對公司擁有終極所有權(quán)并承擔(dān)有限責(zé)任，因此，在法律意義上公司是股東的，對公司擁有無可爭議的剩余索取權(quán)。經(jīng)營者則作為代理人擁有公司的法人財產(chǎn)權(quán)而非所有權(quán)，但他直接控制著公司和公司的剩余。由于法人財產(chǎn)權(quán)和終極所有權(quán)的不一致性，而導(dǎo)致經(jīng)營者和所有者在公司的利益不一致。從目前情況看，由于國有企業(yè)公司制改革的復(fù)雜性和艱巨性，國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中還存在著許多問題，如治理結(jié)構(gòu)不健全，治理機制扭曲，治理水平不高等，這嚴重損害了國有企業(yè)公司治理績效，使國有企業(yè)改革難以收到預(yù)期成效。目前，國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)和機制存在的問題，突出地表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）所有權(quán)“虛置”

20世紀70年代末期開始的國有企業(yè)改革，其主流思想是將企業(yè)改革等同于“強化經(jīng)營權(quán)、淡化所有權(quán)”。雖然經(jīng)過改革，但所有權(quán)虛置問題依然沒有解決。

黨的十六大明確提出，由國資委代表國家行使出資人權(quán)力。2003年初，管資產(chǎn)、管人、管事相統(tǒng)一的國資委成立，從制度上改變了原來國有資產(chǎn)所有權(quán)分散在不同的部門、“五龍治水”、責(zé)任不明確的局面。然而，從國資委成立幾年來的情況來看，盡管在一定程度上解決了國有企業(yè)“所有者缺位”的情況，但是，國資委尚未成為一個“明智的、負責(zé)任的和積極進取的所有者”角色。

1.國資委被定位為正部級政府機構(gòu)，本身就不是一個完全意義上的所有者。國資委不能像真正的市場投資者那樣，單純地以盈利為目的。國資委不僅要管資產(chǎn)，還要管人和管事，成為國有企業(yè)強大的“婆家”。同時，政府目標(biāo)的多重化必然導(dǎo)致政府承諾的不可信，而且國有資本出資人的多重目標(biāo)通過公司治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜體制影響公司經(jīng)營行為，對于國有及國有控股企業(yè)的市場績效有明顯的負面影響。

2.國資委既行使了國有企業(yè)股東會職權(quán)，又部分行使了董事會職權(quán)，國資委實際上成為了眾多國有企業(yè)的“超級股東會”。以確定國有企業(yè)董事會來說，目前由國資委管理的國有企業(yè)為113個，如果平均每個企業(yè)的董事會為9名成員，國資委要為此選擇的董事就達1 000余人。不僅如此，國資委還在為所管轄企業(yè)配備經(jīng)理人員，僅僅是這些董事、經(jīng)理的選擇、任免、考核、績效評價就已經(jīng)是巨大的任務(wù)了，更何況，這只是國資委工作職權(quán)的一部分。國資委職權(quán)過大、工作范圍過寬，勢必剝奪或侵犯非國有股東的權(quán)利。同時，國資委職權(quán)的混亂，勢必導(dǎo)致國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的紊亂。

（二）國有股“一股獨大”，對中小股東利益保護不足

國有股份制企業(yè)普遍存在國有股東占據(jù)主導(dǎo)地位的狀況。雖然也有部分非國有股東，但他們并沒有發(fā)揮應(yīng)有的制衡作用。

（三）內(nèi)部人控制問題比較嚴重

中國國有企業(yè)公司治理改革的基本思路，是在保持國有制不變的前提下，通過一定的企業(yè)組織形式使企業(yè)經(jīng)理人員擁有大小不同的經(jīng)營決策權(quán)，并促使企業(yè)參與市場競爭。在這個思路指導(dǎo)下，形成了有別于市場經(jīng)濟環(huán)境下“內(nèi)部人控制”的“行政干預(yù)下的內(nèi)部人控制”。

“內(nèi)部人控制”即公司內(nèi)部的管理層控制董事會，進而控制公司的情況。在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，由于股權(quán)分散，股東有可能失去控制權(quán)，企業(yè)被內(nèi)部人（即管理者）所控制。

從理論上講，改制后的公司中只要存在國家股，那么國家就是公司的股東。國家所有，其實質(zhì)就是全民所有。但是在實際的經(jīng)濟運行中，由什么機構(gòu)或人員來代表國家（全民）履行作為出資人的股東職責(zé)、享有所有者權(quán)益、實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的統(tǒng)一，至今仍然不十分明確，因而造成了事實上的所有者缺位。這就給企業(yè)的經(jīng)營者為牟取個人私利或本企業(yè)職工的小集團利益以可乘之機，從而產(chǎn)生了“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。其突出的表現(xiàn)在于過分的職務(wù)消費、信息披露不規(guī)范、短期行為、過度投資和耗費資產(chǎn)、轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)、置小股東利益于不顧、不分紅或少分紅、大量拖欠債務(wù)等等。endprint

在企業(yè)“內(nèi)部人控制”的同時，由于長期的政企不分，政府主管部門和官員用直接或間接的權(quán)力，“影響或控制企業(yè)”。這就是所謂的行政“外部人控制”。行政“外部人控制”，實際上是在產(chǎn)權(quán)非人格化情況下，行使委托人權(quán)力的人以放棄對代理人的制度控制，換取以非制度控制權(quán)來控制代理人的不當(dāng)行為。這種行為是計劃經(jīng)濟條件下傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型在公司外部治理結(jié)構(gòu)上的延伸。其主要表現(xiàn)為：國有資產(chǎn)所有權(quán)代表身份模糊、產(chǎn)權(quán)界定不清和多重代理、國有資產(chǎn)管理體制不順、國有企業(yè)法人代表產(chǎn)生不規(guī)范、公司控制權(quán)的配置規(guī)則不健全、政府委派官員去企業(yè)擔(dān)任董事、董事長和經(jīng)理等等。這實際上是國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的“委托人問題”，它與國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中存在嚴重的“代理人問題”一起，形成國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)中特殊的“行政干預(yù)下的內(nèi)部人控制”現(xiàn)象，極大地降低了國有企業(yè)公司治理的績效。

（四）監(jiān)事會監(jiān)督不力

目前，在中國監(jiān)事會和獨立董事同時存在，有關(guān)法規(guī)也沒有明確獨立董事和監(jiān)事會各自的監(jiān)督范圍和責(zé)任，將監(jiān)督職能同時賦予獨立董事和監(jiān)事會，可能會造成相互推諉的現(xiàn)象。加之大多企業(yè)的監(jiān)事會采用年會制，使得實際操作中監(jiān)事的知情權(quán)、查詢權(quán)和監(jiān)督權(quán)受到極大的限制。同時，監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)與黨委會、職代會的監(jiān)督權(quán)限也存在邊界不清的問題。

（五）公司接管市場的形成環(huán)境不理想

控制權(quán)市場有效的一個前提是股票市場的有效性，但由于國有股不能流通，國有上市公司就不會面臨被收購的危險，控制權(quán)市場的作用無法得到體現(xiàn)，所有者也就失去了一個很好的監(jiān)督經(jīng)營者的途徑。

（六）信息披露存在嚴重漏洞

國有企業(yè)信息披露的質(zhì)量還很不理想，中介機構(gòu)的發(fā)展也存在著一定的問題，會計師事務(wù)所的審計質(zhì)量良莠不齊。個別會計師事務(wù)所還存在出賣資格、買章賣章的問題。

（七）經(jīng)理人市場不健全

國有企業(yè)的董事長、總經(jīng)理及副總經(jīng)理，通常都是由國資委直接任命，這與公司制企業(yè)公司治理的規(guī)范要求是不相符的。

（八）經(jīng)營者的激勵機制不足

按照《公司法》的規(guī)定，經(jīng)營者負責(zé)的日常經(jīng)營活動，是能給公司帶來經(jīng)濟效益的核心人才。從中國目前公司治理的現(xiàn)狀來看，經(jīng)營者的激勵和約束機制暴露的問題主要有：首先，激勵形式單一，激勵力度不夠，報酬激勵與企業(yè)績效脫鉤。激勵不足一方面造成國有企業(yè)優(yōu)秀經(jīng)營者的流失，另一方面使在職的經(jīng)營者開始尋求隱性收入，擴大在職消費。同時，經(jīng)營者的年薪與公司經(jīng)營績效處于脫離狀態(tài)，經(jīng)營者的效益與風(fēng)險不對稱使得他們更多注重自己的政治角色，而無從關(guān)心企業(yè)的長遠發(fā)展，經(jīng)營者中普遍存在著短視行為。其次，從約束機制來看，由于中國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，缺乏市場優(yōu)勝劣汰的競爭機制，經(jīng)理層壓力不足，約束機制弱化。

（九）經(jīng)營者考核指標(biāo)體系不健全

對經(jīng)營者的約束需要建立一套完整的指標(biāo)考核體系，目前在實踐中已經(jīng)建立了一套自己的指標(biāo)體系。然而評價過程的客觀性和真實性還缺乏嚴格的監(jiān)督，同時對于激勵措施的關(guān)注比較多一些，而對于業(yè)績不好或者努力程度不夠的經(jīng)營者的懲罰卻相對不足。

三、健全國有企業(yè)公司治理的對策建議

2005年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）正式發(fā)布了《OECD國有企業(yè)公司治理指引》。整個文件共分兩個部分。第一部分為正文，是若干條基本原則，共分六章；第二部分為釋義，是對這些原則較為詳細的解釋與論證。該文件雖然不是一份具有約束力的文件，但它基本上反映了國際上對健全的國有企業(yè)公司治理的一些共識，也集中體現(xiàn)了OECD國家的政府在管理國企方面的成功經(jīng)驗以及對現(xiàn)存挑戰(zhàn)的應(yīng)對之策。 因此，該文件對我們考慮如何健全中國國有企業(yè)公司治理具有重要的參考意義。以它提出的一系列原則為參照系，可以比較容易地看到，進一步改善國有企也公司治理需要朝哪個方向努力，其關(guān)鍵又在哪里。

（一）進一步完善國有資產(chǎn)出資人制度，規(guī)范控股行為

所謂出資人，就是向企業(yè)投入資本的人，即企業(yè)資本的擁有者，也就是股東。任何人的財產(chǎn)（資本）一旦投入企業(yè)，就變成企業(yè)的法人財產(chǎn)，投資者就享有出資人的權(quán)利。這些權(quán)利主要包括資產(chǎn)受益、按照法定程序參與企業(yè)的重大決策和聘請經(jīng)營者、轉(zhuǎn)讓股權(quán)等。在市場經(jīng)濟條件下，國有企業(yè)的資產(chǎn)必須同其他所有制資產(chǎn)一樣，具有明確的出資人代表。同時，國有資產(chǎn)也應(yīng)該具有一般資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)要素：所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。

要完善國有資產(chǎn)出資人制度，必須進一步明確：國資委不是政府的行政機構(gòu)，與所轄企業(yè)的關(guān)系也不是行政隸屬關(guān)系，更不是上下級關(guān)系，而是以國有股權(quán)為紐帶，是股東與企業(yè)法人的關(guān)系，委托與代理的關(guān)系。國資委作為出資人代表，既要做到依法行使股東的權(quán)利，又要保證不越位、越權(quán)，對所轄國有資產(chǎn)享有收益權(quán)、重大決策權(quán)和經(jīng)營者選擇權(quán)。否則，如果還繼續(xù)沿襲隸屬關(guān)系式的行政干預(yù)，“老板加婆婆”的現(xiàn)象就會愈演愈烈，就會將企業(yè)管死，退回到改革的原點。不僅如此，由于國資委比過去政府部門的權(quán)力更大了，問題也可能變得更加復(fù)雜，一旦決策失誤，造成的損失將更加嚴重。應(yīng)當(dāng)適度降低控股股東比例，培育多元持股主體，實施股權(quán)多元化。

完善出資人制度，還必須建立相應(yīng)的責(zé)任機制。國資委每年必須向人大報告國有資產(chǎn)經(jīng)營情況和國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況。各級人大必須設(shè)立專門的審計、監(jiān)督機構(gòu)，對國有資本經(jīng)營績效進行評估、檢查與監(jiān)督。同時，建立責(zé)任追究制度，對由于決策失誤造成國有資本經(jīng)營損失的，要追究當(dāng)事人的責(zé)任。

（二）董事會的健全和完善

董事會作為聯(lián)結(jié)股東與經(jīng)理層的紐帶，是公司治理的核心。高質(zhì)量的董事會有助于加強對公司經(jīng)理層的控制和監(jiān)督，有利于規(guī)范控股股東的行為，維護中小股東的利益。

（三）經(jīng)營者的選擇和激勵

具體包括：董事會和經(jīng)理層的權(quán)利界定，經(jīng)營者的市場選擇，經(jīng)營者的激勵。

（四）重視并推進利益相關(guān)者參與公司治理，規(guī)范信息披露

盡管利益相關(guān)者公司治理理論本身并不完善，利益相關(guān)者參與公司治理的途徑也處于實踐探索中，但利益相關(guān)者治理已日漸成為各國公司治理發(fā)展的一種趨勢。在中國公司治理的實踐中，包括中小股東、債權(quán)人、職工等在內(nèi)的利益相關(guān)者受到侵害的事件時有發(fā)生，因此，探討利益相關(guān)者參與公司治理的機制與可行途徑，已成為中國完善公司治理結(jié)構(gòu)的緊迫任務(wù)。為了保護投資者和其他厲害相關(guān)者的利益，應(yīng)當(dāng)將信息披露置于公司治理的核心地位予以高度關(guān)注，對此，必須強化信息披露制度的建設(shè)。

（五）黨的作用及其與現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的交融

要注意黨務(wù)與企業(yè)經(jīng)營的分開問題，既不能以黨的思想政治工作或企業(yè)精神文明代替經(jīng)營工作，也不能忽視黨的基層組織建設(shè)，而是要圍繞企業(yè)經(jīng)營決策這一中心開展黨的工作，使黨組織的思想政治工作服務(wù)于國有企業(yè)改革與發(fā)展的目標(biāo)。

（六）健全國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的立法與執(zhí)法

在健全立法的過程中，還必須同時健全執(zhí)法。健全執(zhí)法的關(guān)鍵在于加大違法的成本。從公司治理角度，應(yīng)特別要注意集體訴訟制度的建立和完善，這包括加大賠償額，免除訴訟費，提高發(fā)起律師的提成比例等。

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[責(zé)任編輯 吳高君]endprint