對違憲審查程序的當(dāng)前認(rèn)知和改善建議

談淑娟

摘要：違憲審查程序?qū)`憲審查的實(shí)際運(yùn)行有著重要的作用。而我國的違憲審查難以真正啟動(dòng)，有諸多因素。本文主要通過分析違憲案件，進(jìn)而揭示違憲審查程序上的缺陷，在這前提下，提出完善違憲審查程序的建議。

關(guān)鍵詞：違憲審查；程序；制裁

違憲審查，是指享有違憲審查權(quán)的國家機(jī)關(guān)通過法定程序，以特定方式審查和裁決某項(xiàng)立法或某種行為是否合憲的制度。①近年來，研究違憲審查制度中的程序問題的人越來越多，但都是立足于違憲審查的宏觀構(gòu)建上，能真正意義上在微觀層面上的程序設(shè)計(jì)卻是鳳毛麟角。據(jù)此，本文擬從違憲案件的分析提出違憲審查程序上的缺陷，進(jìn)而提出自己的粗淺建議。

一、問題的提出

三公民于2003年向全國人大常務(wù)委員會提交了一份“關(guān)于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”。此事件直接導(dǎo)致實(shí)施了21年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止。此案處理結(jié)果雖令人滿意，但不容我們忽視的是，三公民雖嚴(yán)格根據(jù)《立法法》的規(guī)定行使的違憲審查建議權(quán)，卻沒有得到相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的正式答復(fù)。此案表明違憲審查程序之重要。沒有程序，難以保障公民權(quán)利的行使；沒有程序，也難以約束有權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力的運(yùn)行。事實(shí)上，違憲審查的程序在違憲審查機(jī)制中占有舉足輕重的地位，它直接決定了違憲審查制度運(yùn)行的效果，深刻影響著違憲審查制度在實(shí)務(wù)中的作用。②

二、違憲審查程序之缺陷

（一）啟動(dòng)程序不合理。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，啟動(dòng)范圍設(shè)置不合理。對于全國人大及其常委會制定的法律是否屬于違憲審查的范圍問題法律未予明確規(guī)定，這顯然不夠科學(xué)。第二，啟動(dòng)主體在行為效力上不盡合理。在違憲審查程序的啟動(dòng)主體上，對于兩類不同的啟動(dòng)主體分別以“要求審查權(quán)”和 “建議審查權(quán)”區(qū)別對待?？梢?，我國《立法法》在啟動(dòng)違憲審查程序的行為效力上給予了這兩類主體區(qū)別對待。③

（二）具體運(yùn)轉(zhuǎn)欠科學(xué)。主要表現(xiàn)在：第一，保障程序欠缺。公民的“建議審查權(quán)”沒有得到切實(shí)的程序保障，建議權(quán)形同虛設(shè)，難以發(fā)揮真正的作用。第二，救濟(jì)程序缺乏。首先，公民作為違憲審查的啟動(dòng)主體之一，違憲審查程序中并沒有規(guī)定有權(quán)機(jī)關(guān)必須予以答復(fù)，那公民這種“審查建議權(quán)”無異于形同虛設(shè)。其次，法律沒有設(shè)定有權(quán)機(jī)關(guān)需要在規(guī)定的某個(gè)期限內(nèi)作出回應(yīng)。最后，如果有權(quán)機(jī)關(guān)沒有作出一定的回應(yīng)，那么法律應(yīng)該賦予權(quán)利主體予以另外的權(quán)利予以救濟(jì)。第三，具體程序操作不夠明確。有些程序，比如違憲審查制度中的步驟、時(shí)限、方式等都沒有作出具體的規(guī)定，使其不具可操作性。

（三）制裁機(jī)制缺失。在違憲審查制度中并沒有規(guī)定相關(guān)機(jī)關(guān)不作為或者是違法作為需要要承當(dāng)?shù)呢?zé)任。在未來的發(fā)展中，違憲審查制度應(yīng)該設(shè)置相關(guān)的有權(quán)機(jī)關(guān)在違法時(shí)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三、違憲審查程序完善之建議

在實(shí)踐中，即使發(fā)生了違憲爭議，也會因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的程序致使這些爭議不了了之，而完善違憲審查的程序是實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督制度的保證。所以，違憲審查程序必須予以完善。

（一）啟動(dòng)程序的完善。應(yīng)從以下幾方面完善：第一，違憲審查的范圍。應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定凡是屬于憲法的下位法的法律法規(guī)或規(guī)范性文件，都應(yīng)當(dāng)屬于違憲審查的范圍。第二，回復(fù)程序的設(shè)置。《立法法》規(guī)定：“……必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見?！钡绾谓缍ā氨匾獣r(shí)”？筆者認(rèn)為，不管該有權(quán)機(jī)關(guān)是否對此申請或建議進(jìn)行下一階段的審查，也需對該申請人或建議人給予回復(fù)，另外這里的回復(fù)法律需要明確回復(fù)的方式、時(shí)間、內(nèi)容（說明理由）等。第三，監(jiān)督機(jī)制。有權(quán)機(jī)關(guān)主體是否稱職，是否積極作為，是否消極不作為等需要監(jiān)督，以便其正當(dāng)?shù)匦惺蛊錂?quán)力。這個(gè)監(jiān)督主體可以在全國人大常務(wù)委員會里專門設(shè)置一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，而這個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)由公民選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)。

（二）救濟(jì)程序的設(shè)置。救濟(jì)程序的設(shè)置應(yīng)包括以下幾部分：第一，停止侵害，恢復(fù)原狀。對于相關(guān)主體的違憲行為正在侵害國家、集體或者個(gè)人的權(quán)益，造成公民的損害時(shí)，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令相關(guān)主體立即停止侵害，否則承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。第二，進(jìn)行賠償或補(bǔ)償。對于那些不作為的有權(quán)主體，因其原因給國家、集體或者個(gè)人造成經(jīng)濟(jì)損害的，則可責(zé)令其給予受損主體相應(yīng)的補(bǔ)償或賠償。第三，不作為的，責(zé)令其作出相應(yīng)的行政行為。第四，私力救濟(jì)。在行政法領(lǐng)域，如果遇到有權(quán)機(jī)關(guān)無法及時(shí)救助自己，那么權(quán)利主體就可以運(yùn)用此手段以及時(shí)維護(hù)自己的合法正當(dāng)?shù)臋?quán)益。私力救濟(jì)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，難以把握其合法性程度，在救濟(jì)后容易產(chǎn)生新的糾紛。

（三）制裁程序的設(shè)置。第一，對公職人員或稱有權(quán)機(jī)關(guān)罷免。列寧指出，“任何由選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)或代表會議，只有承認(rèn)和實(shí)行選舉人對代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正民主的和確實(shí)代表人民意志的機(jī)關(guān)?！雹芤虼耍瑢τ谀切┎蛔鳛榛蜻`法作為的有權(quán)機(jī)關(guān)，可通過罷免的方式使其承擔(dān)承當(dāng)相應(yīng)責(zé)任。第二，對于構(gòu)成犯罪的公職人員或有權(quán)機(jī)關(guān)予以刑事制裁。有權(quán)機(jī)關(guān)在執(zhí)行程序過程中，觸犯刑法，毫無疑問是需要承擔(dān)刑事責(zé)任的。第三，有些案件涉及民事糾紛的，而因公職人員的拖延等不作為或違法作為等方式，致使當(dāng)事人損失嚴(yán)重的，該公職人員需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第四，對于某些不作為的公職人員，應(yīng)強(qiáng)令其履行職責(zé)或進(jìn)行批評和建議。（作者單位：華南師范大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡定劍：《國家監(jiān)督制度》，中國法制出版社1991年版。

[2]胡錦光：《論公民啟動(dòng)違憲審查程序的原則》，載《法商研究》2003年第5期。

[3]周永坤：《試論人民代表大大會制度下的違憲審查》，載《江蘇社會科學(xué)》2006年第3期。

[4]胡建淼、金承東：《論法規(guī)違憲審查建議權(quán)》，載《法學(xué)家》2005年第2期。

注解

①周葉中主編：《憲法》（第二版），高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2005年版，第412頁。

②龍非：《全國人大及其常委會違憲審查程序研究——由<城市流浪乞討人員收容遣送辦法>被廢止談起》，載《北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。

③參見潘牧天：《論違憲審查程序的啟動(dòng)機(jī)制》，載《北方法學(xué)》2009年第5期。

④《列寧全集》第26卷，第314頁。