存款保險制度要權(quán)衡哪些問題

孫國偉

21年難產(chǎn)

自1993年國務(wù)院首次提出要建立存款保險基金以來，該制度已醞釀了整整21年之久，但由于種種客觀條件制約和相關(guān)方面的掣肘，至今未能實現(xiàn)。

近幾年來，央行在推進(jìn)存款保險制度上可謂不遺余力。

據(jù)央行行長周小川介紹，早在2007年的全國金融工作會議上，國家就決定要推行存款保險制度，但當(dāng)時正好趕上全球金融危機(jī)，推出存款保險制度計劃擱淺。

2012年初，周小川在接受記者采訪時表示，存款保險制度此前的準(zhǔn)備工作是有效的，需要尋找合適的時機(jī)，擇機(jī)出臺。當(dāng)時，周小川的表態(tài)就引發(fā)了存款保險制度可能在2012年推出的猜測，然而事后證明時機(jī)尚未成熟。

2013年1月份，中國人民銀行金融穩(wěn)定局副局長安啟雷在深圳某論壇上表示，央行已經(jīng)將推出存款保險制度列入2013年三項改革重點內(nèi)容之一。對于存款保險制度設(shè)計，安啟雷透露，將會參考當(dāng)年解決南方證券破產(chǎn)風(fēng)波時的模式，即“利息全免、本金打折、有限收購”。而在2013年5月底發(fā)布的中國央行官網(wǎng)媒體公告稱，已完成年度報告并將持續(xù)金融改革，但沒有具體提及存款保險制度。2013年8月份，周小川發(fā)表署名文章，認(rèn)為存款保險制度推出時機(jī)成熟。

金融一體化程度日益加深，建立存款保險和維護(hù)銀行穩(wěn)定是國內(nèi)和國際兩個維度的重大金融問題。在中國，加快建立存款保險制度，完善國家金融安全網(wǎng)，有效保護(hù)存款人利益，為進(jìn)一步深化改革提供堅實的制度保障，已是各方共識。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立存款保險制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制?！边@一戰(zhàn)略決定為銀行業(yè)的對內(nèi)開放，鑄就金融安全網(wǎng)指明了方向。

近日，央行發(fā)布《2013年第四季度中國貨幣政策執(zhí)行報告》指出，建立存款保險制度的各項準(zhǔn)備工作目前已基本就緒。據(jù)了解，《存款保險條例》也將進(jìn)入決策程序。

中國人民銀行行長周小川就學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會精神發(fā)表署名文章提出，中國存款保險制度要覆蓋所有存款類金融機(jī)構(gòu)。此前，人民銀行副行長劉士余也曾披露，國務(wù)院跨部委課題組一致建議，建立覆蓋所有存款類金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一的存款保險制度，所有吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)，都必須參加存款保險體系。這就意味著，凡是依法設(shè)立的銀行或信用社，無論存款人將資金存放在哪家機(jī)構(gòu)，都能統(tǒng)一得到存款保險的明確制度保障。

建立存款保險制度涉及多方面的成本收益權(quán)衡，本文探討建立存款保險制度時應(yīng)注意和權(quán)衡的重要問題。鑒于各種成本收益重要性有所不同，以及政治經(jīng)濟(jì)制度背景和銀行業(yè)結(jié)構(gòu)的客觀差異，建立存款保險制度，除借鑒國際通行做法外，還應(yīng)兼顧本國國情。

全球發(fā)展大勢

建立存款保險制度已成為中國金融市場亟待解決的問題。該制度最初起源于美國，美國國會于1933年通過《格拉斯—斯蒂格爾法》。截至2013年，全球已有111個國家建立了存款保險制度

所謂“存款保險制度”，是有效保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融穩(wěn)定的一項基礎(chǔ)性制度安排。通俗點講，為防止和應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)倒閉破產(chǎn)等風(fēng)險，銀行繳納保費，參加存款保險。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時，存款保險機(jī)構(gòu)及時向存款人予以賠付，依法參與或者組織對這家銀行的清算。

存款保險制度有著十分悠久的歷史，1829年，美國紐約州開始建立存款保險機(jī)構(gòu)，形成世界上最早的存款保險體系。1933年，美國聯(lián)邦政府建立的存款保險方案，目的是對銀行危機(jī)做出必要和及時的政策反應(yīng)，避免再次出現(xiàn)大蕭條時期的銀行擠兌危機(jī)，基本理念是銀行危機(jī)是恐慌性的，建立存款保險可以恢復(fù)人們對銀行的信心。根據(jù)1933年的《銀行法案》，美國政府成立了聯(lián)邦存款保險公司（FDIC），首要目標(biāo)是在銀行破產(chǎn)時為儲戶提供保險償付。

上世紀(jì)60年代，有9個國家建立了存款保險制度。上世紀(jì)80年代開始，存款保險制度進(jìn)入高速發(fā)展期，其他發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家紛紛效仿，逐步建立起顯性存款保險制度以替代政府隱性擔(dān)保。截至2013年，全球已經(jīng)有111個國家建立了存款保險制度。其中，30個屬于高收入國家，17個屬于中高收入國家，30個屬于中低收入國家。目前，絕大多數(shù)金融穩(wěn)定理事會成員國（地區(qū)）都建立了統(tǒng)一的存款保險制度。金融穩(wěn)定理事會2012年初發(fā)布評估報告稱，金融穩(wěn)定理事會的24個成員國（地區(qū)）中，只有南非、沙特阿拉伯和中國還沒有建立存款保險制度。

按照中國銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，截至2010年底，中國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，包括政策性銀行及國家開發(fā)銀行3家，大型商業(yè)銀行5家，股份制商業(yè)銀行12家，城市商業(yè)銀行147家，農(nóng)村商業(yè)銀行85家，農(nóng)村合作銀行223家，農(nóng)村信用社2646家，郵政儲蓄銀行1家，外資法人銀行機(jī)構(gòu)37家，另已開業(yè)的村鎮(zhèn)銀行349家。幾類機(jī)構(gòu)加總起來，2010年底，中國銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量在3500家左右。中國銀行業(yè)的數(shù)量雖不算少，但集中度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國，絕大部分的銀行資產(chǎn)掌握在少數(shù)幾家全國性銀行手中。

當(dāng)然，簡單地從存款保險制度在美國及其他一些國家的成功運用，就推論中國有必要建立這種制度，多少會顯得有些缺乏說服力。作為一種制度安排，存款保險機(jī)制的有效性嚴(yán)格地依賴于其所處的更大的制度環(huán)境，而且，存款保險本身也可能產(chǎn)生一些新的風(fēng)險和問題。因此，在具體實施之前，還有必要對存款保險制度所涉及的一些基礎(chǔ)性問題做些簡單的探討。

防范道德風(fēng)險

道德風(fēng)險問題是存款保險制度所有的一個根本缺陷。一方面，存款保險制度的存在使存款者風(fēng)險意識下降；另一方面，商業(yè)銀行的風(fēng)險約束機(jī)制會弱化，就可能過度投機(jī)。目前，理論界對此也無良策

對不同性質(zhì)的銀行擠兌的認(rèn)識是設(shè)計存款保險制度的重要前提。根據(jù)經(jīng)典銀行理論，銀行的基本功能是流動性創(chuàng)造和期限轉(zhuǎn)換，從而為家庭和企業(yè)提供流動性保障和風(fēng)險分擔(dān)。銀行履行這一職能、提高經(jīng)濟(jì)效率時，易于使自身受到擠兌的威脅，整個銀行體系存在效率性與脆弱性之間的取舍。銀行擠兌的發(fā)生可能源于兩種截然不同的機(jī)制：其一，源于太陽黑子之類的純粹恐慌性擠兌，具有預(yù)期自我實現(xiàn)性質(zhì)，是儲戶之間由于協(xié)調(diào)失敗而導(dǎo)致的多重均衡現(xiàn)象，擠兌結(jié)果是銀行被迫清算長期資產(chǎn)和破產(chǎn)倒閉；其二，源于經(jīng)濟(jì)條件惡化和資產(chǎn)價格下跌的基本面擠兌。

經(jīng)典存款保險理論基于兩個重要假定：第一，銀行危機(jī)源于純粹的恐慌性擠兌；第二，存款保險可信且無成本。換言之，政府只需要宣布一項存款保險計劃，改變儲戶的預(yù)期，就可以毫無成本地避免出現(xiàn)無效率的擠兌均衡。需要注意的是，如果儲戶認(rèn)為政府提供的存款保險并非最優(yōu)方案，那么存款保險即使在阻止純粹恐慌性擠兌時也會變得無能為力。

值得注意的是，道德風(fēng)險問題也是存款保險制度的一個根本缺陷。一方面，存款保險制度的存在使得存款者風(fēng)險意識下降，特別是在利率市場化實現(xiàn)以后，它們就可能不顧銀行經(jīng)營風(fēng)險，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行；另一方面，商業(yè)銀行的風(fēng)險約束機(jī)制也會弱化，在經(jīng)營活動中就可能為追求高額利潤而過度投機(jī)，而讓政府來承擔(dān)最終的風(fēng)險。在美國過去的經(jīng)歷中，人們已經(jīng)多次看到了道德風(fēng)險的危害。在中國的存款保險制度建設(shè)中，同樣會存在類似的道德風(fēng)險。

為此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家對此提出了以下幾種并不完美的解決方法：第一，保險費率采取風(fēng)險敏感性定價，這一方法在度量銀行資產(chǎn)風(fēng)險時難免會遇到困難。第二，私人機(jī)構(gòu)提供保險，但美國金融危機(jī)表明，由私人保險機(jī)構(gòu)提供保險會遇到嚴(yán)重問題，尤其是在遇到系統(tǒng)性銀行危機(jī)時，私人機(jī)構(gòu)基本上無能為力。第三，在存款保險之外，輔之以合適的監(jiān)管框架，如監(jiān)管性資本要求。但這只能是“緩和”，而不能“消除”道德風(fēng)險。第四，對銀行的短期負(fù)債征收庇古稅，因為在無存款保險時，銀行會大量持有短期的安全性和流動性資產(chǎn)，以實現(xiàn)自我保險，但在有存款保險時，銀行會大量投資缺乏流動性的長期資產(chǎn)，造成金融體系脆弱性上升，征收庇古稅旨在糾正銀行投資決策的私人收益與社會收益的偏離，以此實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率和最優(yōu)配置。

理清五個問題

由于中國銀行業(yè)的特殊性，存款保險制度在中國到底能夠發(fā)揮多大的作用，還需實踐檢驗。在制度設(shè)計時，應(yīng)該對保險對象、保險的額度、以及制度的彈性問題重點關(guān)注

提高銀行體系的穩(wěn)定性是建設(shè)存款保險制度的最終目標(biāo)，如果無助于這個目標(biāo)的實現(xiàn)，存款保險也就失去了其存在的基礎(chǔ)。在設(shè)計具體的方案時，我們應(yīng)該厘清一下問題。

第一，給銀行提供隱性保險還是提供顯性保險？對儲戶存款提供的保險有兩種：存款保險公司提供的顯性保險、銀行提供的隱性保險。兩種保險形式的經(jīng)濟(jì)效率有所差別。提供金額有限的顯性保險可緩和銀行的道德風(fēng)險以及儲戶的理性忽視，提供全額隱性保險缺乏經(jīng)濟(jì)效率并會加劇銀行道德風(fēng)險，強(qiáng)化銀行的冒險動機(jī)，弱化儲戶的監(jiān)督激勵。對歐元區(qū)銀行的研究表明，顯性存款保險帶來更好的市場紀(jì)律和更低的冒險動機(jī)。另外，隱性全額保險相當(dāng)于窮人補(bǔ)貼富人，因為富人擁有更多存款，導(dǎo)致出現(xiàn)逆向再分配效應(yīng)，間接惡化收入分配。

第二，是對銀行資產(chǎn)保險還是對銀行負(fù)債提供保險？理論上，對銀行資產(chǎn)進(jìn)行保險也可以達(dá)到金融穩(wěn)定目的，但對銀行負(fù)債進(jìn)行保險更有效率。首先，理論上，銀行可購買信用違約互換（CDS）對資產(chǎn)風(fēng)險進(jìn)行保險，或通過資產(chǎn)證券化進(jìn)行風(fēng)險轉(zhuǎn)移。但2008金融危機(jī)暴露的問題是：一方面，CDS賣方（如AIG）也會因冒險行為和資產(chǎn)損失而無力償付；另一方面，銀行為了維護(hù)聲譽(yù)，危機(jī)時會將表外證券化產(chǎn)品表內(nèi)化，損害資產(chǎn)負(fù)債表。其次，銀行可通過持有現(xiàn)金和國債之類高度安全流動的資產(chǎn)實現(xiàn)自我保險，但過多的流動性窖藏會產(chǎn)生負(fù)外部性：一不利于實體經(jīng)濟(jì)；二惡化資產(chǎn)市場流動性，造成自我實現(xiàn)的流動性干涸。

第三，是提供部分保險還是全額保險？根據(jù)眾多學(xué)者的研究結(jié)果，存款保險保護(hù)程度（保險金額與人均存款之比）會影響銀行穩(wěn)定、低額保險優(yōu)于高額保險和全額保險，過高的保護(hù)程度往往會削弱市場紀(jì)律和加劇道德風(fēng)險，保險保護(hù)程度越高，發(fā)生銀行危機(jī)的程度越嚴(yán)重，而且還會削弱銀行監(jiān)管的有效性。因此，合適的保護(hù)程度應(yīng)在銀行穩(wěn)定與道德風(fēng)險和市場紀(jì)律之間、以及銀行體系的穩(wěn)定性和效率性之間尋求適度平衡，避免顧此失彼。同時還應(yīng)考慮本國國情和發(fā)展階段，如民眾知識水平、金融發(fā)展、人均收入、貧富差距、人口結(jié)構(gòu)等影響存款數(shù)量和存款分布的因素。

第四，存款保險制度對儲戶和銀行隱性補(bǔ)貼如何權(quán)衡？存款保險制度的設(shè)立，一方面，儲戶降低了處理信息和監(jiān)控銀行的成本，這相當(dāng)于獲得了存款保險制度的補(bǔ)貼；另一方面刺激銀行的冒險動機(jī)和儲戶的疏忽行為，輕則威脅存款保險基金的償付能力，重則需要政府承擔(dān)保險支出（包括各種與存款保險本質(zhì)相同廣義救助政策），而這些支出最終需要納稅人承擔(dān)，相當(dāng)于對銀行提供了補(bǔ)貼。

第五，存款保險制度應(yīng)不應(yīng)該有彈性？研究表明，制度和監(jiān)管框架越是松弛薄弱，存款保險制度對金融穩(wěn)定的負(fù)面影響越大。因此，若希望存款保險發(fā)揮穩(wěn)定作用，而非惡化金融穩(wěn)定，嚴(yán)格和強(qiáng)化制度和監(jiān)管體系極為重要。就此而言，存款保險制度剛性極為重要，但由于金融體系模式的不斷演變，制度還應(yīng)保持必要的彈性。

從2008美國金融危機(jī)中可以發(fā)現(xiàn)幾個重要現(xiàn)象：第一，銀行融資模式發(fā)生變化，批發(fā)存款（非核心負(fù)債）較之零售存款（核心負(fù)債）的占比日益上升，但批發(fā)存款不受存款保險保護(hù)，導(dǎo)致批發(fā)融資市場上可能發(fā)生銀行擠兌，結(jié)果是政府事后實施廣泛的政策干預(yù)和慷慨的保險償付，很多國家在金融危機(jī)時被迫對批發(fā)存款提供保險并提高存款保險上限正是對此的生動寫照。例如，2008年10月FDIC臨時將存款保險從10萬美元提至25萬美元，隨著《Dodd-Frank法案》的通過，存款保險上限永久提高到25萬美元；英國將對儲蓄賬戶的保護(hù)從3.5萬英鎊提高到5萬英鎊；中國香港地區(qū)在危機(jī)時采取臨時措施，承諾在2010年末之前為儲戶的存款提供全額擔(dān)保，自2011年1月1日起，存款保險從10萬港元正式提高到50萬港元；即使像澳大利亞和新西蘭這些沒有顯性存款保險的國家也承諾提供全額保險；凡此種種，不勝枚舉。第二，基于市場的影子銀行崛起，規(guī)模甚至超過傳統(tǒng)銀行，并在信貸市場上發(fā)揮重要作用，這也給存款保險的金融穩(wěn)定作用帶來挑戰(zhàn)。

保險費率結(jié)構(gòu)

中國存款保險制度之所以難產(chǎn)，保險費率結(jié)構(gòu)是一個難題。2013年年底，有報道稱，是否應(yīng)該采取統(tǒng)一的保險費率，各行仍存較大爭議，目前尚無最終定論。

不少學(xué)者反對設(shè)立存款保險制度，理由是該制度會弱化銀行審慎動機(jī)，擠兌和破產(chǎn)威脅可以迫使銀行關(guān)注自身聲譽(yù)和長期盈利。然而，若考慮銀行危機(jī)的巨大破壞作用和傳染效應(yīng)，以及其他主體遭受無辜牽連，存款保險的社會收益明顯高于社會成本。因此，爭議雖大，但建立存款保險制度是大勢所趨。

事實上，主流觀點認(rèn)為中國推出存款保險制度的條件已經(jīng)成熟，但對于是否應(yīng)該采取統(tǒng)一的保險費率，各行仍存較大爭議，目前尚無最終定論。一般認(rèn)為存款保險費率差別定價更有效率，但風(fēng)險評估較難。

根據(jù)Merton的洞見，存款保險與銀行資產(chǎn)的看跌期權(quán)有同構(gòu)性，期權(quán)本質(zhì)是價值保險機(jī)制，保費相當(dāng)于期權(quán)費。由于期權(quán)定價模型實際上可給任何公司負(fù)債定價，存款保險作為存款保險公司的負(fù)債，也可用期權(quán)定價原理來定價，經(jīng)轉(zhuǎn)換可得出銀行應(yīng)為保險支付的價格，期權(quán)價值（保費）是資產(chǎn)風(fēng)險和存款期限的函數(shù)。在存款期限和銀行杠桿不變時，銀行資產(chǎn)組合（標(biāo)的資產(chǎn)）的風(fēng)險決定均衡保費水平。然而，評估銀行資產(chǎn)風(fēng)險存在困難，不過，可以參考資本和流動性監(jiān)管的基于風(fēng)險和流動性的加權(quán)方法來實施差異化定價。另外，存款保險定價中還應(yīng)考慮系統(tǒng)風(fēng)險、銀行負(fù)債特征、保護(hù)程度、外幣和銀行間存款等。

從道理上講，中小銀行是存款保險制度的主要參加者，國有大銀行沒有參加該制度的必要。經(jīng)濟(jì)學(xué)家對美國上市銀行的實證研究表明，大銀行的確因此獲得隱性補(bǔ)貼，表現(xiàn)為股票風(fēng)險溢價較低，資本成本較低。但這樣會產(chǎn)生兩個問題：一是公平性問題。保費要求會提高銀行的成本，大銀行如果不參加，可能會導(dǎo)致銀行之間競爭的不公平；二是在沒有國有大銀行參與的情況下，保險基金的數(shù)量會相對有限，其賠付能力也會大打折扣。相關(guān)問題，還需進(jìn)一步的研究和討論。

十八屆三中全會《決定》，明確提出“擴(kuò)大金融業(yè)對內(nèi)對外開放，在加強(qiáng)監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)?！笨梢灶A(yù)見，隨著政策逐步落實，民營中小型銀行會日漸增多。由于民營銀行限定為中小型，經(jīng)營地域和業(yè)務(wù)范圍上也會受到限制，因此應(yīng)避免監(jiān)管上采取歧視性規(guī)則，以使各種所有制銀行平等競爭，共同促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展。目前，中國國有銀行規(guī)模龐大、經(jīng)營地域廣闊、業(yè)務(wù)范圍多樣，可獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和風(fēng)險分散效應(yīng)。因此，中國的存款保險費率應(yīng)該推行差別定價。

當(dāng)然，解決銀行道德風(fēng)險和冒險動機(jī)并不是存款保險制度所能解決，需要其他監(jiān)管和治理制度的逐步完善，避免監(jiān)管漏洞和治理缺陷。由于存款保險的初衷并非解決此類問題，因此既不能盲目將問題歸咎于存款保險，也不能指望存款保險解決這些問題。