當前我國民辦高校產權不明晰及其成因、后果與對策

王元璋

摘 要：本文首先指出當前我國民辦高校普遍存在產權不明晰的現狀，進而闡明了這一現狀造成的多方面的嚴重后果，在深入揭示造成這一現狀的成因之后提出了解決這一現狀的對策。

關鍵詞：民辦高校；產權不明晰；對策

中圖分類號：F121.24 文獻標識碼：A

當前，作為我國教育體制改革中成長壯大起來的民辦高校存在著產權不明晰問題，嚴重地制約著民辦高校的發(fā)展，必須引起高度重視。

一、當前我國民辦高校普遍存在著產權不明晰問題

產權，是法律規(guī)定的投資人通過投資形成的資產所有權、占有權、支配權、處置權和收益分配權的總稱。具體到我國民辦高校來講，民辦高校的投資者一般是指除政府及國有企、事業(yè)單位以外的民間社會力量，即具有較大經濟實力的個人（或個人組合）。從而，民辦高校的產權，也應當是法律規(guī)定的由具有較大經濟實力的個人（或個人組合）通過向高校投資而形成的資產所有權、支配權、處置權和收益分配權的總稱。也就是說，民辦高校的產權，應該是法律規(guī)定的投資人對民辦高校享有的對資產的所有權、對資產的占有權、對資產的實際支配權、對資產的轉讓、抵押、變賣等處置權以及對投資所獲收益的享受權。如果現行的法律不能明確投資人擁有這些權力，或者雖然法律明確了投資人擁有這些權力，但實際上政府及其職能部門不讓投資者擁有這些權力，這在實際上使得民辦高校的投資人的投資行為與產權發(fā)生不同程度的分離，即民辦高校的投資人的投資在程度不同上不能擁有民辦高校的產權。

在產權包括的諸多權力中，資產的所有權是現代產權制度的首要特征，是產權的關鍵所在。我國頒布的《民辦教育促進法》及其實施條例，不僅未能承認民辦高校的投資者將資產投入民辦高校后的所有權，相反，稱它為法人財產權。這里的法人并不是投資人。《民辦教育投資法》關于產權歸屬的這一表述，在事實上剝奪了在民辦高校存續(xù)期內投資人的財產權。該法律只是承認民辦高校的投資人在民辦高校終止時“以出資額為限”可以收回原始出資，這些出資引起的價值增值投資人不能分享，由貨幣貶值而構成的投資損失卻要投資人承擔。

民辦高校投資的收益分配權，是投資人的另一重要權利?！睹褶k教育促進法》允許民辦高校的投資人可以得到“合理的回報”，這一法律規(guī)定承認民辦高校的投資人投資教育取得收益的合法性，但這一“合理的回報”并未與投資民辦高校的資產增值狀況掛鉤，并非投資人基于其投資收益權獲取相應的回報，并非投資人基于擁有的產權的收益內生機制的必然結果，也并非市場法則對投資人投資教育行為有效性的鼓勵。且不說還有許多限制性規(guī)定，《民辦教育促進法》承認的投資人“合理的回報”，與民辦高校的投資人的投資獲得的收益處在完全不對應的狀態(tài)之下。

《民辦教育促進法》還規(guī)定，一旦投資人的投資到民辦高校，民辦高校的產權就變成了“法人財產權”。這里的法人，不是投資人，而是投資人以外的主體，那么，這個主體是誰呢，至今誰也說不清?！睹褶k教育促進法》未進一步說明。這個主體只有可能是社會上的人民大眾，或者是代表人民大眾的政府，果真如此，只能是刮“共產風”，將個人的資產在民辦高校存續(xù)期間變成全民公共財產。同時，究竟由誰代表人民大眾和政府擁有民辦高校的產權呢？時至今日，誰也說不清?？梢哉f，至今民辦高校的產權尚不清晰，產權主體虛置或缺位。

二、民辦高校產權不清晰造成嚴重的后果

投資者必須擁有投入資金形成的產權，投資者投入資金多少不可避免地與所投資金產生的效益相關，這是不以人們意志為轉移的經濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律。不承認這些規(guī)律或者企圖改變這些規(guī)律，必然出問題。

首先，民辦高校投資人不能擁有作為投資結果形成民辦高校的產權，將嚴重挫傷投資人的投資積極性。民辦高校要生存，要發(fā)展，要辦出特色，辦出水平，需要巨大的資金支持，限于財力，國家不可能承擔，只能進一步鼓勵民間投資，而民間投資人投資于民辦高校，不能擁有產權，除了真誠的奉獻行為，作為投資者，是不會愿意投資的，所以，這一點就使得民辦高校面臨生存和發(fā)展的最大危機。

其次，投資人不能擁有作為投資結果形成的產權，使產權主體嚴重缺位。誰也不可能承擔民辦高校的經營風險。如果說，前些年高校大眾化教育給民辦高校帶來很大的發(fā)展機遇的話，那么，當今高校生源逐年迅速下降，使高校（特別是民辦高校）面臨極為嚴峻的生存挑戰(zhàn)。在民辦高校產權主體缺位的情況下，究竟誰對民辦高校的生存風險負責？究竟誰對民辦高校的破產后果“埋單”？究竟誰對投入民辦高校的資產的保值和增值承擔負責？政府及其教育行政主管部門因未能投資不可能承擔責任，民辦高校的投資人是投資者卻沒有擁有民辦高校的資產所有權，資產支配權，資產處置權和收益分配權，也不可能承擔責任。

最后，投資人的投資不能擁有投資形成的產權，不能對民辦高校的資產事實上占有、支配和處置，但有可能對投資結果付出血本無歸的代價。投資不等于捐贈，捐贈是自愿貢獻出資金的所有權，負責任的捐贈者只過問受贈者是否落實即可。一般投資人對民辦高校進行的是投資，但法人財產權的提出剝奪其產權，民間投資者沒有民辦高校的產權，就不可能對民辦高校的資產占有、支配和處置。民辦高?！胺ㄈ恕敝黧w缺位，民辦高校的管理（含資產管理）全憑聘任的校領導負責，他們對民辦高校的資產并不能承擔保值、增值的責任，一旦民辦高校破產，投資人的投資就打了水漂。即使投資若干年后，民間投資者收回原投資額，此時的投資額因貨幣貶值也會使投資者蒙受巨大損失。

三、民辦高校產權不清晰的成因

民辦高校投資人不能擁有投資形成的產權，另外虛置了一個不因其投資而擁有產權的“法人”，這種產權不明晰的狀況，歸根到底是我國現行的《民辦教育促進法》將民辦高校定性為“公益事業(yè)”。

所謂“公益事業(yè)”，是不以贏利為目的的事業(yè)，通俗地講，是投資不求回報的事業(yè)，是投資人為了公共利益的一種資助。

首先，如果民辦高校是“公益事業(yè)”，投資就不應講求回報，但在同一部《民辦教育促進法》中，一方面講民辦高校是“公益事業(yè)”，同時也規(guī)定運行投資人獲得“合理的回報”，二者顯然互相矛盾。

其次，投資人的投入民辦高校的資金，《民辦教育促進法》承認可以獲得“合理的回報”，既然投入的資金有回報而不是無償捐助和無利息借支，就應該承認民間投資者注入資金的行為的投資性質，但投資人的投資的結果不能形成屬于自己的產權，允許“合理的回報”與投資者不能擁有產權二者之間不能自圓其說。

最后，既然《民辦教育促進法》認定民辦高校是“公益事業(yè)”，投資人注入資金后，這個“公益事業(yè)”辦得好壞與投資人無關，與缺位的“法人”有關。那么，這個“公益事業(yè)”辦得好壞，不應由注入資金的人負責。民辦高校繼承期間剝奪他們的產權，正是不讓他們負責。一旦民辦高校破產，所能處理的只是學校的“剩余財產”。如果這個剩余財產還充足的話，出資人可收回“出資額”；如果這個剩余財產蕩然無存，出資人的出資是血本無歸。依照民辦高校這“公益事業(yè)”的定性，出資人不對民辦高校辦學負責，但事實上投資人不能不對民辦高校的發(fā)展負責，這又是一個自相矛盾的制度設計。

既然把民辦高校定性為“公益事業(yè)”，就應該由政府拿出納稅人的錢來辦，或者由民間捐資來辦。而《民辦教育促進法》的制度設計，一方面將民辦高校定性為“公益事業(yè)”，同時又把出資人的出資不是定性為“捐資”，而在事實上定性為可以獲得“合理的回報”并可在民辦高校終止時收回“出資額”的投資。因而，上述一系列矛盾就不可避免。

民辦高校其所以被定性為“公益事業(yè)”，蓋出自于制度設計者對民辦高校的發(fā)展心存多種疑慮：一是躭心投資者投資民辦高校的目的是追逐盈利，害怕他們在辦學過程中可能會在一切方面盡量減少成本，而不顧教學質量，不管學生成人成才。其實，這種顧慮是多余的。當前的中國高校之間由于高校生源逐漸銳減而引發(fā)的競爭已愈來愈激烈，任何一個高校特別是民辦高校，如果不加大投入，不致力于提高教學質量，不管學生成人成才，就必然會淘汰出局。在這種情況下，他就會以最大限度獲取豐厚利潤的目的而始，以破產倒閉而終；二是躭心萬一民辦高校的投資者抽逃資金，把學校辦垮，其善后很麻煩，不可避免地由政府及其教育主管部門蔸起來。其實，這種顧慮也是不必要的。這種顧慮其所以產生，出自于一種因噎廢食的思維定勢。只要加強負責任的監(jiān)管，對民辦高校的辦學過程進行有效監(jiān)控和危機預警。投資者從民辦高校抽逃資金是可以做到有效防范和平穩(wěn)善后的。即使是作為“公益性質”的民辦高校，誰也不能保證它不倒閉。倒閉后，因產權虛置誰也不會對倒閉后果負責，這時政府及其教育主體部門真的要將倒閉惡果兜起來。

四、民辦高校產權不清晰的對策

相當長的一段時期中，我國在事實上承認注入民辦高校的資金是投資，允許投資者獲得“合理的回報”，但同時又認定民辦高校是“公益事業(yè)”，虛設了一個所謂“法人財產權”取代投資者應該擁有的產權。這不僅在理論上是站不住腳的，在實踐上也是嚴重制約民辦高校發(fā)展的。因而絕不能繼續(xù)了。

清晰民辦高校的產權，只能有如下兩種對策：

一是按民辦高校是“公益事業(yè)”的定位，不承認投入民辦高校的社會資金是投資，投入者的資金投入后放棄在民辦高校續(xù)存期間的所有權、實際占有權、支配權、處置權。如果不圖回報，這就是把投資行為變成事實上的一種“捐贈”；如果承認投入者的資金原始出資額為限，在民辦高校終止時還本付息，這就是把投資行為變成事實上的一種借貸。此時的民辦高校產權明晰了，但明晰后的產權不屬于民辦高校，不屬于投資人，這樣的學校，名曰是民辦高校，實際上連民辦的影子也不存在了。換句話說，通過捐贈或借入民間資金而辦的公益高校，在事實上已不是民有資金創(chuàng)辦，不是民辦高校，而與公辦高校屬于同一類型了。于是，作為我國深化教育體制改革的產物的民辦高校便不復存在。這種倒退性的產權明晰結果，只能是葬送教育體制改革，只能回歸計劃經濟體制下的公辦高校一統天下。在改革不可逆轉的今天，這一對策是不可行的。

二是按經濟規(guī)律與社會發(fā)展規(guī)律的要求，承認民間投資者注入高校的資金是一種投資行為，從而承認投資者投入民辦高校資金形成的產權歸投資者所有，具體來講，投資人擁有民辦高校資產的所有權、資產的占有權、資產的處置權以及投資的所獲的收益按其投資的多少獲取的收益權。沒有進行投資的個人和社會組織不擁有其產權，這樣產權也就很明晰了。在此基礎上建立起的現代產權制度，投資人對自己投入的資金負完全責任，對所創(chuàng)辦的民辦高校的生存與發(fā)展、盈利與虧損、興旺與倒閉負完全責任，從而使民間投資者愿意在民辦高校投資，愿意為在高校的投資承擔風險，這種前進性的產權明晰的結果，不僅可以存續(xù)教育體制改革的成果，而且可以保證民辦高校按照既定的方向健康發(fā)展。