德國環(huán)境保護(hù)的“生態(tài)民主”

郭秀麗

從20世紀(jì)20年代開始，德國的生態(tài)環(huán)境遭受工業(yè)和戰(zhàn)爭的雙重重創(chuàng)，日益惡化。到70年代，德國的生態(tài)破壞和污染程度已經(jīng)發(fā)展成為一種災(zāi)難了，萊茵河成為一條毒河，河內(nèi)有毒物質(zhì)含量達(dá)到了正常值的200多倍，導(dǎo)致沒有任何生物可以存活?？諝馕廴緡?yán)重，魯爾地區(qū)即使在白天，能見度也極低，甚至連樹木也被染成煤灰色。德國政府不得不采取各種措施進(jìn)行生態(tài)治理。到本世紀(jì)初，德國生態(tài)環(huán)境明顯改善，已經(jīng)成為世界上環(huán)境保護(hù)最好的國家之一。德國生態(tài)治理的成功，得益于政府在制定政策時(shí)，始終注重調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層的力量，充分發(fā)揮“生態(tài)民主”的強(qiáng)大整合力和激勵(lì)作用。

環(huán)境保護(hù)政策始終體現(xiàn)全民參與和共同負(fù)責(zé)的原則

在生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)的過程中，政府、企業(yè)、家庭、公民、社會(huì)團(tuán)體，都要參與合作，發(fā)揮自己的影響力，共同推進(jìn)環(huán)保政策的實(shí)施。首先是政府與企業(yè)合作、企業(yè)與企業(yè)合作。如，在杜伊斯堡，兩家大型藥廠和一家造紙廠合作建造了一家污水處理廠，每家占20%左右的股份，另外30%多的股份由政府占有，政府負(fù)責(zé)污水處理廠的管理和監(jiān)督。如果有別的企業(yè)想新建污水處理廠，政府會(huì)建議他們繳納很少的費(fèi)用，和這三家企業(yè)合用污水處理廠。并且，經(jīng)過這家污水處理廠處理的水會(huì)被這些企業(yè)循環(huán)利用，也可以按照相關(guān)要求以低于地下水的價(jià)格出售給園林和綠化部門。由此，污水處理廠不僅承擔(dān)了公益責(zé)任，而且成了有經(jīng)濟(jì)效益的市場主體。建污水處理廠不僅不是負(fù)擔(dān)，而且能帶來收益，企業(yè)建污水處理廠積極性很高。其次是政府與公民合作。以萊茵河的治理為例：政府讓萊茵河兩岸的居民入股，成立萊茵河治理股份制管理機(jī)構(gòu)，對所關(guān)聯(lián)的河段生態(tài)環(huán)境進(jìn)行日常維護(hù)，居民也能獲得一定的股份收益。因此，居民在生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重吸引下，會(huì)積極主動(dòng)地投入到生態(tài)治理全過程。再次是政府與教育機(jī)構(gòu)合作。政府充分利用教育機(jī)構(gòu)的平臺作用，形成了完善的環(huán)境教育體制。德國的環(huán)境教育內(nèi)容直接寫入有關(guān)中小學(xué)教學(xué)大綱，并注重學(xué)生的生活體驗(yàn)，強(qiáng)化生態(tài)治理的公民責(zé)任和義務(wù)，使公民環(huán)境保護(hù)意識成為一種自覺。德國公民較高的生態(tài)覺悟使他們能夠主動(dòng)積極地參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，環(huán)境保護(hù)變成了一種全民自覺行動(dòng)。德國的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，85%的德國人把環(huán)保問題視為國內(nèi)第二大問題，75%的人希望德國的環(huán)境政策水平繼續(xù)保持在歐盟的領(lǐng)先地位。

環(huán)保行政管理實(shí)行地方自治

德國的環(huán)保行政管理實(shí)行地方自治。德國地方政府的層級包括縣（包括非縣屬市）和鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)），地方政府遵循自治原則，縣、鎮(zhèn)級地方政府要完成大部分的環(huán)境保護(hù)工作。首先，地方政府在制定地方各類發(fā)展規(guī)劃時(shí)，都把環(huán)境因素作為必要考量因素。如，在交通規(guī)劃里，一方面，注重運(yùn)用能夠減少污染的交通工具和交通方式，推廣有軌電車、地鐵、高架鐵路、公共汽車、自行車和步行等出行方式。另一方面，通過合適的道路規(guī)劃和設(shè)計(jì)，如采用人為增高路面、綠化帶占用路面縮減車行道、加寬人行道等方法來降低需要節(jié)流路段的車速和車流量，從而減少汽車污染。其次，地方政府承擔(dān)與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律強(qiáng)制性職責(zé)。要對本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理中的具體事務(wù)進(jìn)行直接管理，包括空氣污染控制、水體污染控制、污水處理和廢物處置等工作。再次，地方政府要與其他地方進(jìn)行橫向聯(lián)合，以解決一鎮(zhèn)一縣解決不了的環(huán)境問題，或通過聯(lián)合來降低環(huán)境保護(hù)工作的成本，提高環(huán)境保護(hù)工作的效率。如，幾個(gè)臨近的鄉(xiāng)往往會(huì)聯(lián)合起來共建一個(gè)垃圾處理廠，共同聘請相關(guān)公司進(jìn)行管理，有效降低地方垃圾處理成本。如果出現(xiàn)了靠地方聯(lián)合解決不了的問題，地方政府要申請州政府提供幫助，但上級政府只起輔助作用，主要工作仍舊要靠地方政府承擔(dān)完成。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定采用多種方式

首先，采用法律的形式制定“普遍條款法”的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代，德國就出臺《廢棄物處理法》。90年代，兩次修訂《基本法》，增加環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。德國聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律多達(dá)幾千部，是擁有世界上最完備、最詳細(xì)的環(huán)境保護(hù)法的國家。在林林總總的法律中，對氣候與能源、空氣與噪音、垃圾處理、土地保護(hù)、水源保護(hù)、自然保護(hù)等都確定了目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。比如，《聯(lián)邦廢氣排放法》對200多種有害氣體制定了排放標(biāo)準(zhǔn)。值得稱道的是，德國是較早意識到科學(xué)技術(shù)“雙刃劍”作用的國家之一。從20世紀(jì)70年代，德國就開始不斷頒布法律法規(guī)，把科學(xué)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)放在環(huán)境立法體系中加以規(guī)范，以使科學(xué)技術(shù)對生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染得到預(yù)防和控制。如，先后頒布了《核能法》《轉(zhuǎn)基因法》《化學(xué)品使用法》《原子能法》等環(huán)保法律。其次，通過制定法規(guī)和管理?xiàng)l例對“普遍條款法”的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體化。法規(guī)仍有法律約束力，且彌補(bǔ)了法律的不確定性缺憾，操作性更強(qiáng)。如，《水資源管理法》對城鎮(zhèn)和企業(yè)的取水、用水以及污水處理和排放作了“普遍條款性”的規(guī)定。各州根據(jù)法律規(guī)定制定了具體的法規(guī)，對取水的數(shù)量、時(shí)間、地點(diǎn)等又作了詳細(xì)規(guī)定。管理?xiàng)l例雖只對相關(guān)的行政部門有約束力，但時(shí)效性和靈活性更強(qiáng)，更能滿足不斷變化和發(fā)展的環(huán)境保護(hù)需求。再次，援引和吸收環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)制定的私人標(biāo)準(zhǔn)。政府在制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由于自身知識和專業(yè)水平有限，不可能及時(shí)有效地在所有領(lǐng)域制定出相應(yīng)的法律法規(guī)，必要時(shí)就采取合適的方式援引和吸收專業(yè)化基礎(chǔ)雄厚的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)制定的私人標(biāo)準(zhǔn)，以彌補(bǔ)相關(guān)的法律法規(guī)空白。

充分發(fā)揮大眾媒體和非政府組織的監(jiān)督作用

德國的大眾媒體對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督作用之大在全世界也是聞名的。大眾媒體對環(huán)保問題的跟蹤和采訪，擁有完全獨(dú)立的權(quán)利，不受政府和其他組織的干擾。盡管政府可以向媒體提供有關(guān)的環(huán)保信息，但是媒體是否采用以及如何采用政府均無權(quán)干涉。媒體雖然要以企業(yè)的廣告投入作為運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的主要來源之一，但是媒體仍舊要刊登對企業(yè)不利的環(huán)保信息，借以獲得大眾的廣泛支持。比如，《西德意志匯報(bào)》對2008年魯爾河發(fā)生的PTF污染事件進(jìn)行了連續(xù)報(bào)道，并對政府、企業(yè)、專家和讀者各方的反應(yīng)進(jìn)行全方位跟蹤報(bào)道，直到相關(guān)責(zé)任人受到處罰。

在德國民間，環(huán)保非政府組織數(shù)量眾多且作用非凡。這些環(huán)保非政府組織具有代表居民意愿的法定權(quán)利，能夠參與政府的環(huán)保政策制定和企業(yè)的環(huán)保規(guī)劃。他們在民間的活動(dòng)也門類眾多，其中最重要的一部分活動(dòng)是通過寫信提建議或抗議的方式提醒和督促政府采取更好的環(huán)境保護(hù)措施。德國的很多環(huán)保法律也正是在這些環(huán)保非政府組織的提醒和監(jiān)督中出臺的，許多政府的公共行為也正是在這些環(huán)保非政府組織的提醒和監(jiān)督中作出調(diào)整。如，德國漢堡市為了適應(yīng)車輛不斷增加的情況，準(zhǔn)備擴(kuò)建公路?？僧?dāng)?shù)亟?jīng)常有環(huán)保組織和個(gè)人上街抗議汽車數(shù)量的增加擠占和污染了他們的生活空間。最后政府改變思路，把公路建得越來越窄，促使人們改變出行方式，更多地采用公共交通和自行車等綠色出行方式。endprint