公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革的必要性研究

劉佩璐

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，中國(guó) 北京100070）

0 引言

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的有機(jī)組成部分，具有“支撐”地位。我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式主要分為公辦公營(yíng)和民辦民營(yíng)兩大類(lèi)，政府與市場(chǎng)、社會(huì)在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給中相互割裂沒(méi)有合作。2013 年9 月13 日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2013]35 號(hào)），要求開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制試點(diǎn)，積極鼓勵(lì)民間資本通過(guò)委托管理等方式， 運(yùn)營(yíng)公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，此《意見(jiàn)》深刻反映了實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革是一種必然的歷史趨勢(shì)。本文中，將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化定義為：實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，在不改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，將運(yùn)營(yíng)權(quán)以承包、租賃、委托經(jīng)營(yíng)、等形式轉(zhuǎn)讓給社會(huì)或個(gè)體，以實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)方式的改變。 其目的是改善目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的供需失衡、高投入低產(chǎn)出、兩極分化等各種困境，進(jìn)而提高公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，滿(mǎn)足老年人口日益增長(zhǎng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求。

1 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)狀、問(wèn)題

從投資主體來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為三種，第一種是國(guó)家主辦的，即由國(guó)家投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；第二種是集體興辦的，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村的村民自治組織興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；第三種是社會(huì)力量興辦的，即主要由社會(huì)力量投資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括由國(guó)家主辦和集體興辦的兩種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

截至2012 年底， 全國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)44304 個(gè)， 擁有床位416.5 萬(wàn)張， 每千名老年人擁有養(yǎng)老床位21.5 張， 年末收養(yǎng)老年人293.6 萬(wàn)人，職工人數(shù)達(dá)到33.1 萬(wàn)人[1]。 其中，公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)占比72%，數(shù)量將近達(dá)到31898 個(gè)。

1.1 需求和供給存在錯(cuò)位

從國(guó)際角度來(lái)看，通常情況下，發(fā)展中國(guó)家的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)在老年人口中所占的比例能夠達(dá)到5%， 發(fā)達(dá)國(guó)家能夠達(dá)到6%-7%，而我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占老年人口的比例約為1.6%[2]，即使是大中型城市該比例也僅為3%-4%，與國(guó)際水平相比，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供需之比差距甚遠(yuǎn)。從國(guó)內(nèi)角度來(lái)看，根據(jù)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，老年人口的床位占有率最低要達(dá)到2%。 按照這一標(biāo)準(zhǔn)，2012 年年底，我國(guó)60 周歲及以上人口達(dá)到19390 萬(wàn)人， 占總?cè)丝诒戎?4.3%[3]， 則至少需要床位387.8 萬(wàn)張，而我國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際擁有床位416.5 萬(wàn)張，兩個(gè)數(shù)據(jù)比較看起來(lái)似乎是供略大于求， 背后卻存在需求和供給錯(cuò)位的隱患。這是因?yàn)?，由?guó)家主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)環(huán)境良好，費(fèi)用較低，通常會(huì)成為多數(shù)老年人入住的首選，但由于其容納能力有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足老年人的入住需求，造成了國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”的現(xiàn)象。 而多數(shù)由集體主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于環(huán)境惡劣，硬件設(shè)施較差，服務(wù)不專(zhuān)業(yè)等原因門(mén)庭冷落，難以維持運(yùn)轉(zhuǎn)。從以上分析可以看出，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩極分化的運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀，使得需求和供給存在嚴(yán)重錯(cuò)位，即使在將近百萬(wàn)張床位空閑的情況下，老年人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求仍然無(wú)法得到滿(mǎn)足。

1.2 資源分配不均勻，產(chǎn)生福利不公

我國(guó)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)興起于20 世紀(jì)50 年代后期， 收養(yǎng)對(duì)象從“三無(wú)”、“五保”、“低?！崩先宿D(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉鐣?huì)的老年人，其旨在保障公民的養(yǎng)老權(quán),尤其是保障那些既缺乏照顧資源又缺乏繳費(fèi)能力的弱勢(shì)老人的養(yǎng)老權(quán)。 然而眼下，一些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盲目上馬，變相圈地，借著建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施的幌子，搞商業(yè)開(kāi)發(fā)，使其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，布局不合理，經(jīng)營(yíng)賓館化，打招呼、找關(guān)系“插隊(duì)”入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，成為行業(yè)內(nèi)部心照不宣的“潛規(guī)則”、“特權(quán)”以及收入較高的老人輕松入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而許多普通老年人卻被拒之門(mén)外。毫無(wú)疑問(wèn)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐步出現(xiàn)的高端化、特權(quán)化傾向，造成了養(yǎng)老資源分配不公，社會(huì)福利服務(wù)對(duì)象錯(cuò)位，原本承擔(dān)“托底”作用的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，正在自主經(jīng)營(yíng)中，出現(xiàn)了功能錯(cuò)位的畸形現(xiàn)象。

1.3 缺乏經(jīng)營(yíng)服務(wù)意識(shí)

長(zhǎng)期以來(lái)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一直由政府包辦，在經(jīng)濟(jì)上、組織上都對(duì)政府有很大的依賴(lài)性，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)理念和服務(wù)意識(shí)嚴(yán)重滯后，其包辦包管、高耗低效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制已嚴(yán)重阻礙了其可持續(xù)發(fā)展。大部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是集體辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)內(nèi)容單一，水平較低，尚沒(méi)有提供健康護(hù)理、康復(fù)、精神慰藉、臨終關(guān)懷等服務(wù)的能力；公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)護(hù)工和管理人才短缺，服務(wù)隊(duì)伍中多是文化程度低的下崗失業(yè)人員、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，他們基本上沒(méi)有養(yǎng)老服務(wù)方面的專(zhuān)業(yè)技能。根據(jù)聯(lián)合國(guó)提供的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，到2015 年我國(guó)60 歲以上老年人口將占總?cè)丝诘?6.7%,在2.16 億老年人中,有將近4000 萬(wàn)的老年人需長(zhǎng)期照料和護(hù)理，若按1∶4 的護(hù)理人員配置,則需1000 萬(wàn)的專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員但目前持證者僅有2 萬(wàn)， 我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員培養(yǎng)不足、人才短缺可見(jiàn)一斑。

2 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的必要性

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的理論依據(jù)：

2.1 公共物品理論

公共物品的定義是由薩繆爾森提出的，他將公共物品定義為：“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”。公共物品具有兩大基本特性，即消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性。 消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性意味著增加額外的消費(fèi)者不會(huì)影響其他消費(fèi)者的消費(fèi)水平，或者說(shuō)增加消費(fèi)者的邊際成本為零。消費(fèi)的非排他性意味著某物品的消費(fèi)要排除其他人是不可能的。然而，現(xiàn)實(shí)生活中的純公共物品并不常見(jiàn)，大部分是準(zhǔn)公共物品，即具有不完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。

目前我國(guó)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求可以分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次是基本生存需求，主要針對(duì)“三無(wú)”、“五?！薄ⅰ暗捅！崩先?；第二個(gè)層次是普遍需求，即社會(huì)的平均需求；第三個(gè)層次是奢侈性需求，即超過(guò)平均水平的需求，以市場(chǎng)價(jià)格收住老年人。從公共物品的理論來(lái)講，基本層次的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)面向社會(huì)弱勢(shì)群體， 旨在保障其生存和發(fā)展權(quán)利，因此應(yīng)是純公共物品，不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，其責(zé)任主體由政府承擔(dān)；普遍層次的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)面向社會(huì)大眾。 越來(lái)越多的老年人選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而在政府建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能力有限的情況下，一定區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)出現(xiàn)擁擠現(xiàn)象。機(jī)構(gòu)內(nèi)每增加一位老年人必然會(huì)影響其他老年人獲得服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，即入住老人在對(duì)機(jī)構(gòu)服務(wù)的消費(fèi)中存在競(jìng)爭(zhēng)性和排他性[4]，因此普遍需求層次的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是準(zhǔn)公共物品，需要市場(chǎng)的介入，來(lái)解決政府“失靈”的現(xiàn)象；奢侈性層次的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主要面向收入較高的老年人，旨為其提供高端服務(wù)，因此主要是由市場(chǎng)提供。

2.2 薩瓦斯的民營(yíng)化理論

薩瓦斯作為民營(yíng)化理論的先驅(qū)和倡導(dǎo)者，主要從兩個(gè)角度來(lái)界定民營(yíng)化：“從廣義上看，民營(yíng)化是指更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依靠政府來(lái)滿(mǎn)足公眾的需求；從狹義上看，民營(yíng)化是指一種政策，即引進(jìn)市場(chǎng)激勵(lì)以取代對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)。 這意味著政府取消對(duì)耗費(fèi)國(guó)家資源的不良企業(yè)的支持，從國(guó)企撤資、放松規(guī)制以及鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)提供產(chǎn)品和服務(wù)，通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、憑單等形式把責(zé)任委托給在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中運(yùn)營(yíng)的私人公司和個(gè)人”[5]。

本文中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化就是將運(yùn)營(yíng)權(quán)以承包、租賃、委托經(jīng)營(yíng)、合營(yíng)、參股以及出讓等形式轉(zhuǎn)讓給社會(huì)或個(gè)體，以實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)方式的改變，即“政府保留設(shè)施和資產(chǎn)的所有權(quán)，讓私人企業(yè)去經(jīng)營(yíng)”。在這種方式中，政府是服務(wù)的安排者，私人部門(mén)是服務(wù)的提供者。 相對(duì)來(lái)說(shuō)，政府介入的程度較為適中，既有利于保障養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的公共性質(zhì)，又能利用市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，提高資源利用率。

2.3 福利多元主義

福利多元主義興起于20 世紀(jì)80 年代，通過(guò)對(duì)福利國(guó)家危機(jī)的反思，羅斯提出了福利來(lái)源多元化的主張，認(rèn)為福利是全社會(huì)的產(chǎn)物，其提供主體包括國(guó)家、市場(chǎng)、家庭等，即認(rèn)為社會(huì)福利的供給來(lái)源既不能完全依賴(lài)市場(chǎng)，也不能完全依賴(lài)國(guó)家，市場(chǎng)、國(guó)家和家庭在社會(huì)中提供的福利總和才是社會(huì)總福利。 其具體涵義是指福利的規(guī)則、籌資和提供由不同的部門(mén)共同負(fù)責(zé)、共同完成，而不局限于單一的政府部門(mén)，以避免因?qū)φ@個(gè)單一主體的過(guò)分依賴(lài)而造成社會(huì)福利的漏洞或不足。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)作為社會(huì)福利的重要組成部分，由政府和市場(chǎng)來(lái)提供均存在一定的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。 由政府提供的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在：能保障服務(wù)的公共物品的性質(zhì)；彌補(bǔ)民營(yíng)資本的不足。 其劣勢(shì)表現(xiàn)在：政府壟斷，缺乏競(jìng)爭(zhēng)和成本意識(shí)，低效運(yùn)行，浪費(fèi)嚴(yán)重，難以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置；需要投入大量的人力物力和財(cái)力，因而會(huì)擴(kuò)大政府規(guī)模，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。由市場(chǎng)提供的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在：具有較強(qiáng)的成本控制意識(shí)，促進(jìn)資源的有效利用；服務(wù)質(zhì)量較高，惠及更多的老年人。 其劣勢(shì)表現(xiàn)在：市場(chǎng)提供服務(wù)的價(jià)格可能會(huì)使得部分老年人無(wú)力支付而被拒之門(mén)外；可能會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過(guò)以上分析可知，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給需要政府和市場(chǎng)的共同努力， 即公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)私營(yíng)化存在其必要性，其所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，可以彌補(bǔ)由政府提供養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中所出現(xiàn)的資源浪費(fèi)、效率低下、管理官僚化等問(wèn)題。

［1］中華人民共和國(guó)民政部.2012 年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[OL]. http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtml,2013-6-19.

［2］賈素平.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理與運(yùn)營(yíng)實(shí)務(wù)[M].天津:南開(kāi)大學(xué)出版社,2013,5:345.

［3］中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國(guó)2012 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[OL].2013-2-22.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_114772758.htm.

［4］李云鳳.公辦民營(yíng)式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式研究：以北京市H 老年公寓為例[D].中國(guó)青年政治學(xué)院,2013-5-20:31.

［5］E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].周志忍,等,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002,6:4-10.