森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制度建設(shè)分析

陳東騰，張 華，謝曉東，鄧曉玲

（湛江市鼎盛規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，廣東 湛江 524001）

森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制度建設(shè)分析

陳東騰，張 華，謝曉東，鄧曉玲

（湛江市鼎盛規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，廣東 湛江 524001）

在國(guó)內(nèi)，森林資源非常有限，并非絕大部分都分布在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域。如何才能夠?yàn)樯稚鷳B(tài)效益的提供者給予一定的補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)生態(tài)的公平性，建立出森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就顯得尤為關(guān)鍵，同時(shí)這也是國(guó)內(nèi)外研究的焦點(diǎn)話題之一。結(jié)合國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況，對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀進(jìn)行分析，然后從問(wèn)題出發(fā)，通過(guò)森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制度建設(shè)來(lái)完善存在的問(wèn)題。

森林；生態(tài)；補(bǔ)償機(jī)制

1 森林生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

作為主要的陸地生態(tài)系統(tǒng)之一，森林不僅可以提供林產(chǎn)品，同時(shí)也可以為人類提供重要的服務(wù)。20世紀(jì)的80年代開始，國(guó)內(nèi)的生態(tài)學(xué)者開始對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能進(jìn)行相應(yīng)的研究，其中主要包含了價(jià)值量的評(píng)估、物理量的評(píng)估以及能值量的評(píng)估。同時(shí)，林學(xué)工作者也對(duì)森林資源的核算展開了具體的研究。其核算與研究都是將林木的價(jià)值放在主要的位置上，并且將綠色GDP的核算作為其載體，考慮到森林本身生態(tài)系統(tǒng)所具備的生態(tài)價(jià)值。從20世紀(jì)90年代中期，逐漸開始研究森林生態(tài)補(bǔ)償，其中主要包含了政策方面、理論方面以及操作方面的研究。就研究的范圍來(lái)看，國(guó)內(nèi)在研究森林生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，主要采取了兩類方式，即廣義和狹義兩個(gè)方面，具體如圖1所示：

2 森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制度建設(shè)存在的問(wèn)題

2.1 補(bǔ)償主體范圍狹窄

現(xiàn)行森林生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償主體僅局限于兩級(jí)政府和顯性受益人(林木使用人)，而對(duì)于隱性受益人(生態(tài)利益的受益人)以及相應(yīng)污染制造者沒(méi)有支付相應(yīng)費(fèi)用的要求。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象僅局限于部分樹木和其他木本植物

①忽視了自然狀況下的植被分布；②不便于對(duì)森林進(jìn)行整體治理；再次，相同區(qū)系被界定為生態(tài)公益林的樹木種類存在人為差異。

2.3 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定不科學(xué)

在我國(guó)現(xiàn)今施行的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中，只是區(qū)分了國(guó)家重點(diǎn)公益林和地方重點(diǎn)公益林，并且以此為標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金。這種大一統(tǒng)的形式，造成各個(gè)地區(qū)實(shí)際實(shí)施效果的重大差異。再則，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)地方性差異過(guò)大。

3 森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制度建設(shè)的改善措施

3.1 森林生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)

3.1.1 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

如果轉(zhuǎn)換成為財(cái)政學(xué)的語(yǔ)言，森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也可以理解成為生態(tài)效益受地政府委托生態(tài)效益生產(chǎn)地政府從而產(chǎn)生出來(lái)的效應(yīng)，并且還需要向?qū)Ψ街Ц兑欢ǖ馁M(fèi)用。所以，森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上會(huì)涉及調(diào)整政府間的事權(quán)，從而會(huì)影響到財(cái)權(quán)的調(diào)整。從1994年開始的分稅制，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就已經(jīng)成為地方發(fā)展與補(bǔ)償平衡的主要途徑之一，巨額的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金會(huì)提供良好的生態(tài)補(bǔ)償資金基礎(chǔ)，但是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)卻不是森林生態(tài)補(bǔ)償，不屬于十大重要因素之一。所以，為了體現(xiàn)出基本的公共需求，就需要在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中納入公共產(chǎn)品的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.1.2 生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度

森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度主要是為了防治生態(tài)環(huán)境受到破壞，其主要對(duì)象是從事森林生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者是可以產(chǎn)生不良影響的經(jīng)營(yíng)等途徑，將主要內(nèi)容放置在森林生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與整治上，將經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作為其手段，將法律保護(hù)作為其制度予以履行。在20世紀(jì)的50年代，世界各國(guó)相繼出臺(tái)了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，并且在法律上給予了一定的保證[1]?？墒牵瑢?duì)于國(guó)內(nèi)，在這一方面依然處于試點(diǎn)模式的階段，并且也缺少生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收的法律、法規(guī)依據(jù)。所以，國(guó)家需要利用法律手段，通過(guò)法律的形式，將森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的目的、征收對(duì)象、征收主體、標(biāo)準(zhǔn)、使用等情況加以固定，并且在自然資源保護(hù)法當(dāng)中兼容將森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)做好明確的規(guī)定，這樣才能夠取得法律效力，為生態(tài)永續(xù)良性發(fā)展。

3.1.3 生態(tài)稅制度

國(guó)家建立征收生態(tài)稅制度，生態(tài)稅又稱之為環(huán)境稅，主要是對(duì)生態(tài)環(huán)境的開發(fā)、保護(hù)與利用，對(duì)于資源利用的個(gè)人或者是單位，根據(jù)開發(fā)的實(shí)際程度、保護(hù)程度、破壞程度以及污染等進(jìn)行征收或者是減免的一種稅收[2]。目前，從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，我國(guó)還不存在純粹的生態(tài)稅，也就談不上森林方面，所以，我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)稅實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，做好目前稅制結(jié)構(gòu)的改進(jìn)與優(yōu)化，完善森林生態(tài)稅制。

3.2 森林生態(tài)補(bǔ)償資金管理制度建設(shè)

3.2.1 森林生態(tài)補(bǔ)償資金規(guī)劃管理制度

①堅(jiān)持森林生態(tài)補(bǔ)償資金統(tǒng)一規(guī)劃的制度，做好統(tǒng)一的組織實(shí)施、管理與分配工作。各級(jí)主管部門應(yīng)該針對(duì)本區(qū)域的森林生態(tài)環(huán)境編制出中長(zhǎng)期的規(guī)劃，無(wú)論是預(yù)算之內(nèi)的環(huán)境基本建設(shè)投資，還是其余財(cái)政方面的資金補(bǔ)償，或者是專項(xiàng)的森林生態(tài)補(bǔ)償資金的安排，都需要根據(jù)發(fā)展規(guī)劃以及建設(shè)布局等進(jìn)行統(tǒng)一的安排。

②在森林生態(tài)補(bǔ)償資金申請(qǐng)之前，還需要林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì)資質(zhì)單位制定評(píng)估論證制度。在森林生態(tài)資金申請(qǐng)之前，需要林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì)資質(zhì)單位對(duì)其可行性進(jìn)行研究，并且將可行性研究報(bào)告提交，由森林生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)對(duì)可行性報(bào)告的內(nèi)容、階段性建設(shè)、保護(hù)的方案等進(jìn)行評(píng)價(jià)與審查，對(duì)于擬補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)合理性、必要性、技術(shù)可行性等都需要進(jìn)行綜合的分析論證。通過(guò)了評(píng)估可行的方案，就可以將其納入到年度的森林生態(tài)補(bǔ)償資金的計(jì)劃當(dāng)中去。

③各級(jí)地方主管部門應(yīng)該針對(duì)林業(yè)區(qū)域的實(shí)際情況由林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì)資質(zhì)單位制定出建設(shè)總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及建設(shè)方案，并且以此為基礎(chǔ)，建立森林生態(tài)補(bǔ)償資金信息管理系統(tǒng)，緊緊圍繞建設(shè)發(fā)展與環(huán)境的保護(hù)，建立森林生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)據(jù)庫(kù)，并且加以完善，做好相應(yīng)的信息儲(chǔ)備工作，方便之后的利用。

3.2.2 森林生態(tài)補(bǔ)償資金使用管理制度

森林生態(tài)補(bǔ)償資金的使用管理制度，實(shí)際上就是對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)現(xiàn)金流的控制與監(jiān)督，對(duì)于開支的范圍與執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格控制，從而實(shí)行動(dòng)態(tài)化的監(jiān)控[3]。

①針對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償資金支付進(jìn)行“專用賬戶”的管理。森林生態(tài)補(bǔ)償資金是其物質(zhì)的基礎(chǔ)與保障所在，所以，需要實(shí)行?？顚Ｓ?、實(shí)行專戶存儲(chǔ)、單獨(dú)核算，根據(jù)審核沒(méi)有錯(cuò)誤的記賬憑證來(lái)做好登記。專用賬戶資金應(yīng)該做到隨時(shí)提取，用于指定的地方，并且根據(jù)申請(qǐng)人的實(shí)際要求做到經(jīng)常性的補(bǔ)充。

②資金日常管理制度的建立健全。對(duì)于每一項(xiàng)森林生態(tài)補(bǔ)償資金的使用，都需要根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，建立出資金日常管理制度，嚴(yán)格按照林業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì)資質(zhì)單位所做的總體規(guī)劃逐項(xiàng)完成任務(wù)，并且將其不斷地完善，避免資金的使用上出現(xiàn)差異。

3.3 森林生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)制度建設(shè)

3.3.1 發(fā)動(dòng)公眾的自覺參與

考慮到現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境的日益嚴(yán)峻，森林生態(tài)補(bǔ)償也逐漸得到了公眾的關(guān)注?？陀^一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有什么問(wèn)題能夠像生態(tài)問(wèn)題一樣，與每一個(gè)公民都是息息相關(guān)的。所以，在森林生態(tài)補(bǔ)償中，要建立起一種參與機(jī)制，確保公眾參與的主動(dòng)性和積極性。

3.3.2 利益相關(guān)者的利益表達(dá)機(jī)制有待進(jìn)一步完善

在森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制當(dāng)中，公平是最基本的理念，想要真正地將森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的公平性加以實(shí)現(xiàn)，就需要保證每一個(gè)公民都擁有對(duì)于自己利益訴求的表達(dá)權(quán)利。但是，在森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆僧?dāng)中，一方面補(bǔ)償受益者或者是權(quán)利受害方往往都是底層的群眾，他們對(duì)于政治參與意識(shí)普遍缺乏，也不了解森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程，更加不能參與到森林生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商的對(duì)話當(dāng)中去，從而失去了在協(xié)調(diào)生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)中的利益表達(dá)機(jī)會(huì)；另一方面，由于信息的不對(duì)稱，使得其一直都處于弱勢(shì)地位；此外，由于其社會(huì)群體的龐大，并且具備了分散與不確定性的特點(diǎn)，這樣也使得原告存在較大不確定性。在這樣的情況下，在意識(shí)到自身的利益沒(méi)有得到相應(yīng)補(bǔ)償與保護(hù)之后，對(duì)于自身權(quán)益的爭(zhēng)取也只有通過(guò)非法的利益表達(dá)和費(fèi)制度化的利益表達(dá)來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，完善利益表達(dá)機(jī)制，也有利于森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題的解決。

3.3.3 履行國(guó)家法律手段

國(guó)家建立征收生態(tài)稅制度，同時(shí)實(shí)行森林生態(tài)補(bǔ)償資金規(guī)劃管理制度，為生態(tài)永續(xù)良性發(fā)展，奠定基礎(chǔ)，最終達(dá)到對(duì)森林生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效的保護(hù)。

[1] 劉程昱,李晶.森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的新探索:基于邏輯斯蒂方程[J].寶雞文理學(xué)院學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版),2008(4):56-57.

[2] 楊利雅,張立巖.森林生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題及對(duì)策:以遼寧阜新蒙古族自治縣為例[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2010 (4):77-78.

[3] 馮艷芬,王芳,楊木壯.生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究[J].地理與地理信息科學(xué),2009(4):96-97.

［責(zé)任編輯：鹿鳴］

Analysis of the System Construction of Forest Ecological Compensation Mechanism

CHEN Dong-teng,ZHANG Hua,XIE Xiao-dong,DENG Xiao-ling
(ZhanjiangCityDingshengPlanningand Design Co.,LTD.,ZhanjiangGuangdong 524001,China)

Interiorly,forest resource is very limited,not for the most part are in economic less developed areas.How can a certain compensation for forest ecological benefits provider,implementation of ecological fairness,establishing the forest ecological compensation mechanism is particularly critical,and it is also one of the focus of both the domestic and foreign research.This paper combined with domestic actual situation, there is analysis on forest ecological compensation status,and then starting from the problem,through the construction offorest ecological compensation systemtoimprove the existingproblems.

forest;ecological;compensation mechanism

F326.20

A

1673-5919（2014）03-0064-03

2014-05-03

陳東騰(1986-)，男，廣東湛江市人，本科，工程師，從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。