我國郵政普遍服務(wù)基金征收問題探討

苑春薈，韓軍濤

（北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100876）

一、研究背景

近年來，郵政普遍服務(wù)補(bǔ)貼問題正成為國內(nèi)外研究的新熱點。2012年底出臺的《郵政普遍服務(wù)基金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱為《辦法》）意見稿，該《辦法》草案規(guī)定在我國境內(nèi)經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)繳納郵政普遍服務(wù)基金，引起了社會學(xué)界和民營快遞業(yè)很大的爭議和廣泛的討論。每件征收0.5元的征收標(biāo)準(zhǔn)是最大異議?？爝f企業(yè)代表紛紛表示如果《辦法》實施，將不得不通過提高運費來彌補(bǔ)失去的利潤。

郵政普遍服務(wù)再次成為人們研究的焦點。劉明光較早提出應(yīng)建立郵政普遍服務(wù)基金。[1]劉靜雅提供了發(fā)展和完善普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制的思路，同時說明了幾種普遍服務(wù)補(bǔ)償基金的主要來源。[2]針對普遍服務(wù)成本核算困難的問題，吳立峰用網(wǎng)絡(luò)分析法構(gòu)建了成本測算模型。[3]一部分學(xué)者如郭宗杰認(rèn)為郵政普遍服務(wù)基金不應(yīng)當(dāng)向快遞業(yè)征收郵政普遍服務(wù)基金，應(yīng)通過競標(biāo)等形式參與郵政普遍服務(wù)的經(jīng)營，并對普遍服務(wù)中的贏利部分與虧損部分進(jìn)行合理區(qū)分。[4]國外學(xué)者Christian基于事前、事后視角談?wù)摿肃]政市場自由化后普遍服務(wù)義務(wù)的成本分?jǐn)倖栴}：圍繞四種不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分析了在政府財政基金（state funding）、共同基金（fund）、服務(wù)或付費（play or pay）模型下各運營商利潤的重新分配。[5]

以上可以看出，國內(nèi)學(xué)者對設(shè)立普遍服務(wù)基金多持肯定態(tài)度，但對其征收方式方法分歧較多。國內(nèi)文獻(xiàn)多以論述觀點為主，對基金征收的論證少有研究，也缺乏必要的模型構(gòu)建。Christian則以一個市場準(zhǔn)入和覆蓋率的線性方程式模型為基礎(chǔ)，說明了四種標(biāo)準(zhǔn)在運營商之間競爭均衡和利潤分配上對普遍服務(wù)義務(wù)凈價所代表的不正當(dāng)性的影響。但這種假設(shè)和方法是靜態(tài)的，非博弈的。本文希望能夠通過實際問題結(jié)合相關(guān)理論，從經(jīng)濟(jì)學(xué)博弈論的角度來建立Stackelberg模型分析該《辦法》實施后對現(xiàn)階段我國郵政市場的競爭態(tài)勢的影響，并試圖解答如下問題：普遍服務(wù)基金征收的權(quán)責(zé)一致性問題；該《辦法》實施的可行性問題；快遞企業(yè)繳納比例的確定問題；究竟采用什么樣的補(bǔ)償方式既能使郵政企業(yè)提供更好的普遍服務(wù)，又能減輕快遞企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)速遞市場健康發(fā)展的問題等。

二、現(xiàn)狀與理論分析

（一）郵政普遍服務(wù)范圍與現(xiàn)狀

郵政是比較特殊的產(chǎn)品，包括信件等普遍服務(wù)業(yè)務(wù)本身集公益性、專營性、壟斷性及可競爭性于一體。由于各國政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平不同，郵政在各國的地位、作用、經(jīng)濟(jì)價值也有所差別，反映在對郵政普遍服務(wù)范圍的界定上也不盡相同。就我國而言，隨著新《郵政法》的出臺，普遍服務(wù)的范圍更加明確化、清晰化。郵政法第十四條規(guī)定了郵政企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍：包括郵件寄遞；郵政匯兌、郵政儲蓄；郵票發(fā)行以及票品制作、銷售；國內(nèi)報刊、圖書等出版物發(fā)行；國家規(guī)定的其他業(yè)務(wù)。第十五條明確規(guī)定：“郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)對信件、單件重量不超過五千克的印刷品、單件重量不超過十千克的包裹的寄遞以及郵政匯兌提供郵政普遍服務(wù)。”

根據(jù)中國郵政集團(tuán)最新發(fā)布的2011年年報顯示：中國郵政的普遍服務(wù)范圍廣泛，包括信件、印刷品、包裹、匯票等。中國郵政所承擔(dān)的普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與他國相比，負(fù)有特別的責(zé)任——“通政”，即保證黨和國家政令暢通的服務(wù)功能，因此普遍服務(wù)范圍涵蓋了國家機(jī)要通信、邊防通信、義務(wù)兵通信、黨報黨刊的發(fā)行和遞送等，這些業(yè)務(wù)被稱為“政策性業(yè)務(wù)”。

表1 2007—2011年中國郵政提供普遍服務(wù)近況

表1是我國郵政普遍服務(wù)近幾年的基本現(xiàn)狀，多項業(yè)務(wù)總量保持基本不變而成本居高不下。其作為社會公共事業(yè)，不僅需要合理的政策安排作為法律與制度保障，而且需要有強(qiáng)大的資金支持作為物質(zhì)保障。因此，需要有切實可行的支持機(jī)制來保障和推進(jìn)郵政普遍服務(wù)，以對普遍服務(wù)的成本進(jìn)行合理的補(bǔ)償。

（二）郵政普遍服務(wù)基金向快遞業(yè)征收合理性探討

表2 郵政普遍服務(wù)補(bǔ)償方案對比

在現(xiàn)有的成熟補(bǔ)償方案中，有財政補(bǔ)貼、交叉補(bǔ)貼、普遍服務(wù)基金等幾種方案，表2對各個方案進(jìn)行簡要比較。盡管有多種模式可供選擇，但從郵政改革的趨勢來看，在經(jīng)過多年的探索之后，以普遍服務(wù)基金為核心的郵政普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)被越來越多的國家所認(rèn)可。

從現(xiàn)實情況來看，普遍服務(wù)基金來源大致分為三類：一是政府財政撥款，因為普遍服務(wù)虧損中有相當(dāng)一部分屬于政策性虧損，政策性業(yè)務(wù)如機(jī)關(guān)公文傳遞、義務(wù)兵通信、黨報黨刊發(fā)行等，本身應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)成本的業(yè)務(wù)；另如盲人讀物等，其作為郵政普遍服務(wù)的構(gòu)成本身具有一定的公益性，應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)相關(guān)費用。二是從郵政行業(yè)的其它非普遍服務(wù)業(yè)務(wù)中提取，比如郵儲業(yè)務(wù)。三是從同質(zhì)企業(yè)的收益中抽取。同質(zhì)行業(yè)是指其它從事競爭性業(yè)務(wù)如快遞、物流、運輸代理等企業(yè)。[6]是因其服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對象和范圍僅限于高收益、高利潤的業(yè)務(wù)，而把行業(yè)所應(yīng)擔(dān)負(fù)的社會功能留給了郵政行業(yè)，這一行為稱之為“撇奶油”。從這一角度出發(fā)看，該《征收辦法》擬向快遞企業(yè)收取一定的費用有一定的合理性。

（三）理論分析并抽象建模

具體到當(dāng)前我國郵政市場競爭形態(tài)來講，郵政企業(yè)除專營業(yè)務(wù)如信函、明信片以及政策機(jī)要類外，其他普遍服務(wù)業(yè)務(wù)如包裹、報紙報刊訂閱、匯兌等均與其他市場主體存在競爭?？爝f企業(yè)與郵政企業(yè)業(yè)務(wù)交叉范圍較廣，存在著“非對稱競爭”態(tài)勢。這種“非對稱”不僅僅表現(xiàn)在雙方業(yè)務(wù)范圍上；在地域上也往往有所不同，郵政企業(yè)常常指責(zé)快遞公司“撇奶油”行為，在高盈利地區(qū)與之展開業(yè)務(wù)競爭，而在偏遠(yuǎn)地區(qū)卻不提供基本服務(wù)?！掇k法》條例在這一背景下嘗試著根據(jù)快遞公司的業(yè)務(wù)量按照一定比例來繳納一定數(shù)額的補(bǔ)償基金。顯然，郵政企業(yè)在市場中擁有較強(qiáng)的話語權(quán)和談判權(quán)，它與快遞公司的地位是不對等的。兩者之間的決策次序也不盡相同?？爝f企業(yè)經(jīng)營靈活，業(yè)務(wù)產(chǎn)品能夠適應(yīng)市場，是市場的有力競爭者。郵政與快遞的競爭可以運用經(jīng)濟(jì)博弈論的方法來闡述。因此本文試圖基于Stackelberg模型來思考郵政與快遞企業(yè)的“非對稱競爭”。

（四）模型描述與假設(shè)

簡化分析，假設(shè)市場上存在一個主導(dǎo)運營商A和一個競爭者B，主導(dǎo)運營商承擔(dān)郵政普遍服務(wù)義務(wù)。隨著郵政體制改革，政策管制、市場的發(fā)展，郵政主導(dǎo)運營商和競爭者在多個業(yè)務(wù)領(lǐng)域競爭。但限于專營范圍等，郵政運營商和快遞競爭企業(yè)之間形成了符合Stackelberg模型競爭關(guān)系：郵政主導(dǎo)運營商在市場中處于較優(yōu)勢地位，有較強(qiáng)的話語權(quán)和控制力，在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域依然處于壟斷地位，但承擔(dān)著國家范圍內(nèi)的普遍服務(wù)義務(wù)；而競爭型企業(yè)B選擇在力所能及并認(rèn)為有利可圖的地域內(nèi)與主導(dǎo)運營商開展充分的競爭。這種競爭往往能夠提高行業(yè)效率，提升消費者福利。甚至競爭的結(jié)果能夠使得競爭者突破原有的業(yè)務(wù)邊界，如專營范圍的縮小。但這種“撇奶油”行為對于郵政普遍服務(wù)義務(wù)的承擔(dān)者來說是并不公平。那么競爭者如果按照業(yè)務(wù)量繳納一定比例的收益是否可行呢？

依據(jù)研究需要并結(jié)合實際情況，進(jìn)行下面的模型假設(shè)：（1）模型的競爭只考慮主導(dǎo)運營商和競爭型企業(yè)之間相互關(guān)聯(lián)的競爭領(lǐng)域業(yè)務(wù)，并不考慮郵政專營范圍業(yè)務(wù)及收益情況；（2）假設(shè)λ表示競爭型企業(yè)對主導(dǎo)運營商“撇奶油”占業(yè)務(wù)量的比例，且λ∈（0，1）；主導(dǎo)運營商和競爭型企業(yè)各自的邊際成本分別為c1，c2；（3）假設(shè)郵政主導(dǎo)運營商的業(yè)務(wù)量為b1，競爭型企業(yè)的業(yè)務(wù)量為b2，I為快遞企業(yè)在新興市場（如網(wǎng)購等市場）單獨運營的業(yè)務(wù)量；b1、b2滿足關(guān)系式b2=I+λb1；并假定δ是競爭型企業(yè)按業(yè)務(wù)量繳納的金額系數(shù)；（4）假設(shè)p=dm（b1+b2），其中p為市場價格，d為市場基準(zhǔn)需求量，m為需求彈性系數(shù)。這里主導(dǎo)運營商和競爭型運營商進(jìn)行的是數(shù)量競爭而非價格，兩者之間的利潤函數(shù)通過市場價格與各自的成本比較出來。本模型試圖通過業(yè)務(wù)量和利潤的變化來反映運營商之間的競爭博弈。

那么根據(jù)上述Stackelberg模型的假設(shè)和分析：

郵政主導(dǎo)運營商企業(yè)和競爭型企業(yè)的利潤函數(shù)分別如下：

π1=（1-λ）b1（p-c1）+δb2

π2=b2（p-c2）-δb2

競爭型企業(yè)根據(jù)主導(dǎo)型運營商的業(yè)務(wù)量來選擇自己的業(yè)務(wù)量b2，主導(dǎo)運營商也同樣會評估競爭對手的業(yè)務(wù)量。

三、模型的求解與討論

（一）求解

現(xiàn)在利用逆向求解法，在第一階段，對于競爭型運營商來說，觀察到主導(dǎo)型運營商的業(yè)務(wù)量b1，最大化郵政的利潤分流比例λ：

根據(jù)上式，對λ求一階導(dǎo)數(shù)得：

在第二階段，主導(dǎo)運營商預(yù)測到競爭型企業(yè)將根據(jù)業(yè)務(wù)量b1選擇競爭策略情況，那么郵政主導(dǎo)運營商出于自身利益最大化考慮，爭取其最優(yōu)業(yè)務(wù)量b1：

maxπ1=（1-λ）b1（p-c1）+δb2

b1=,同時帶入λ，解得：

那么，該模型的Nash均衡解為：

（二）討論

1.業(yè)務(wù)量。由于b*1＞0，b*2>0，2d+c2-3c1-m I＞0，d-4c2+3c1+m I-3δ＞0,對于λ來說，λ＞0，則d-4c2+3c1+m I＞0,（d-4c2+3c1+m I）-2（2d+c2-3c1-m I）=-（3d+6c2-9c1-m I）<0

因此，λ<1，此時郵政企業(yè)和快遞企業(yè)在業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域達(dá)到納什均衡，此時，雙方的利潤達(dá)到了最大化，那么其業(yè)務(wù)量比較如下：

說明，達(dá)到均衡時，快遞的業(yè)務(wù)量仍比郵政企業(yè)要低；主導(dǎo)運營商的業(yè)務(wù)量與繳納金系數(shù)δ無關(guān)，而競爭型企業(yè)的業(yè)務(wù)量會隨著繳納金系數(shù)δ的增加也減少。這可以理解為競爭型企業(yè)因為額外成本的增加，失去了部分競爭力。

2.利潤水平。比較兩個運營商之間的利潤大小，可以得到：

在利潤水平方面，兩運營商之間的差距取決于雙方的邊際成本大小等因素。從式子中看較難比較兩者之間的大小。但依然可以看出在偏遠(yuǎn)的中西部地區(qū)，由于競爭型企業(yè)投入成本較大，c1＜c2，那么企業(yè)的利潤水平比郵政主導(dǎo)運營商要低許多，甚至不盈利，此時；在中東部高盈利地區(qū)，則相反，競爭型企業(yè)的邊際成本要小，c1＞c2，競爭型企業(yè)的利潤水平逐步接近甚至超越郵政主導(dǎo)型企業(yè)。這一結(jié)果顯示了當(dāng)前郵政與快遞企業(yè)“非對稱競爭”的現(xiàn)狀。

3.繳納金系數(shù)δ的確定范圍。對于δ的取值，繳納金系數(shù)的確定是目前爭議較大的。繳納比例過高，一方面會阻礙整體行業(yè)效率的提高，削弱主導(dǎo)運營商和競爭型企業(yè)變革創(chuàng)新的積極性；另一方面從市場均衡價格的表達(dá)式中看出市場價格p與δ成正比例關(guān)系，繳納金系數(shù)取值過高會損害消費者福利，額外成本轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。這些都與郵政行業(yè)市場化改革的最終目標(biāo)不符。筆者認(rèn)為衡量取值標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)兼顧公平和效率這個標(biāo)準(zhǔn)：第一，盡可能避免運營商效率的損失，盡可能不影響現(xiàn)有企業(yè)的發(fā)展，保護(hù)承擔(dān)郵政普遍服務(wù)義務(wù)運營商和競爭型企業(yè)發(fā)展的積極性。第二，應(yīng)細(xì)化對不同業(yè)務(wù)的繳費系數(shù)值，對需求彈性相對較低的業(yè)務(wù)收取比需求彈性較高的業(yè)務(wù)更高的收益。并且這個繳納費用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著市場的變革而做出相應(yīng)的變動，以適應(yīng)市場的變化。

按照上述原則，繳納金系數(shù)δ應(yīng)滿足不等式λb1（p-c1）≥δb2，即競爭型企業(yè)“撇占”主導(dǎo)運營商的利潤應(yīng)大于等于上繳金額。此時，0<δ＜

（三）小結(jié)

上述Stackelberg模型的優(yōu)點在于能夠通過參數(shù)λ、δ分別表示了競爭型企業(yè)“撇占”行為以及征收金額來考察運營商之間的博弈過程并驗證征收辦法的可行性。分析可以發(fā)現(xiàn)：利潤重新分配的結(jié)果主要是由該競爭業(yè)務(wù)的市場基準(zhǔn)需求量、主導(dǎo)運營商和競爭型運營商各自的邊際成本和競爭型企業(yè)新興業(yè)務(wù)量、繳納金系數(shù)等共同決定。達(dá)到均衡時，主導(dǎo)運營商業(yè)務(wù)量仍高于競爭型企業(yè)業(yè)務(wù)量；但其利潤的大小在其他條件不變的情況下主要決定于各自的邊際成本。繳納金系數(shù)的確定非常重要，須兼顧公平與效率標(biāo)準(zhǔn)。其取值應(yīng)經(jīng)過一定的測算，控制在一定范圍以內(nèi)，否則會造成市場新的不平等。這一模型較好的描述了郵政競爭市場“非對稱”態(tài)勢，對雙方而言，降低成本，繼續(xù)優(yōu)化業(yè)務(wù)領(lǐng)域、提供行業(yè)業(yè)務(wù)運營效率是保持利潤率，擴(kuò)大業(yè)務(wù)量的根本措施。這一模型較好的說明《辦法》補(bǔ)償基金繳納方案有一定的合理性和可行性。

四、結(jié)論與建議

建立郵政普遍服務(wù)基金雖然是趨勢，但到目前為止并沒有在大多國家得以推行。因此，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要借鑒其他國家的經(jīng)驗來制定和推行合理的政策來促進(jìn)郵政普遍服務(wù)的發(fā)展和實施。

市場化程度高的歐盟成員國雖各有不同，但均建立了一套適合于本國的補(bǔ)償機(jī)制。完全開放市場化的國家和地區(qū)并不使用外部資金來支持普遍服務(wù)。比利時政府規(guī)定支付普遍服務(wù)義務(wù)凈價成本資金僅來源于國家而非其他郵政服務(wù)提供商。意大利向許可證持有者征收其營業(yè)額的3%作為補(bǔ)償金的一部分，2004年這一數(shù)額達(dá)到了10萬歐元。德國郵政法律允許以投標(biāo)的方式產(chǎn)生普遍服務(wù)提供商，但至今為止，德國郵政依舊保持著強(qiáng)勁的壟斷地位。[7]但德國郵政的市場化改革也并不如人意，市場化后，郵局?jǐn)?shù)量由最多時的2.9萬家，2005年減至1.3萬家，目前僅剩約5 000家，而且郵政資費也大幅提高，從而引發(fā)了許多社會問題。在電信普遍服務(wù)基金方面運行較為規(guī)范的美國并為打算建立郵政普遍服務(wù)基金。應(yīng)對國營企業(yè)USPS（美國郵政廳）虧損的辦法主要靠國會撥款稅金以及提高郵資。2004年日本郵政轉(zhuǎn)為獨立核算的經(jīng)濟(jì)實體，內(nèi)部補(bǔ)貼不再實施，但為維持郵遞事業(yè)和方便國民享受服務(wù)，在郵政民營化后的日本郵政控股集團(tuán)公司設(shè)置資金規(guī)模在一萬億日元以上的社會地域貢獻(xiàn)基金用于支持郵政事業(yè)，基金來源于郵政儲蓄銀行及郵政保險公司股權(quán)出售和基金的投資收益。[8]

從我國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，并參照國外郵政補(bǔ)償普遍服務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗，筆者認(rèn)為：

第一，向民營快遞企業(yè)征收普遍服務(wù)基金并非不可以，并且該方案有一定的可行性?，F(xiàn)有的普遍服務(wù)專營范圍已經(jīng)日趨變窄，僅剩信函、政策類業(yè)務(wù)并且這類業(yè)務(wù)基本屬于虧損普遍服務(wù)業(yè)務(wù)，快遞企業(yè)無法承擔(dān)這一責(zé)任?？爝f企業(yè)在專營范圍外（同城50克，異地100克）的函件、包裹、報紙期刊類均與中國郵政有競爭，競爭形態(tài)上具有“撇奶油”的特征。從現(xiàn)實意義上看，“開放郵政專營是實施基金征收的前提”這一觀點是偽命題?，F(xiàn)階段取消郵政專營，公民的基本通信權(quán)無法得到最基本的保障。

第二，單純從民營、外資快遞企業(yè)征收普遍服務(wù)基金做法不妥當(dāng)，繳納比例的確定也應(yīng)經(jīng)過充分論證。EMS作為國有快遞物流，從市場公平公正競爭的角度來講，應(yīng)與其他民營、外資企業(yè)一道承擔(dān)這一比例的郵政普遍服務(wù)補(bǔ)償。單純從民營快遞企業(yè)征收做法涉嫌不正當(dāng)競爭。

第三，財政補(bǔ)貼不可或缺。對于郵政普遍服務(wù)政策類虧損，如黨刊報刊、機(jī)要通信、義務(wù)兵函件等業(yè)務(wù)可以采取價格補(bǔ)償或財政補(bǔ)貼。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查，政策類別的普遍服務(wù)虧損約占到總虧損的一半，因此這類擔(dān)負(fù)著國家義務(wù)的普遍服務(wù)需要有政府財政來承擔(dān)。

第四，參照西方國家的一些合理性做法，國有股份減持變現(xiàn)來擴(kuò)大補(bǔ)償基金來源途徑。比如日本郵政市場化改革設(shè)立社會地域貢獻(xiàn)基金的做法，將中國儲蓄銀行和郵政速遞物流上市后出售的股份資本拿出一部分補(bǔ)充到郵政普遍服務(wù)基金。這種做法可以為維持郵政網(wǎng)絡(luò)的運行提供穩(wěn)定可靠的資本來源。

第五，科學(xué)規(guī)范的郵政普遍服務(wù)成本核算與監(jiān)審制度建設(shè)刻不容緩，如果沒有透明可靠的成本計算體系，那么郵政普遍服務(wù)基金的建立就會大打折扣。同時探索建立有效的激勵機(jī)制，在保障普遍服務(wù)能力和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，促使郵政企業(yè)降低普遍服務(wù)成本。制定補(bǔ)償基金使用監(jiān)督體系，理順財政部門、郵政行業(yè)主管部門以及郵政企業(yè)的關(guān)系，細(xì)化郵政普遍服務(wù)補(bǔ)貼項目，增強(qiáng)資金的使用透明度。

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[2]劉雅靜.郵政普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制亟待完善[J].中國國力觀察，2009（3）.

[3]吳立峰，楊乃定，楊芳.郵政普遍服務(wù)成本測算研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2009（4）.

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[7]A report prepared for the European Commission.Study on the principles used to calculate the net costs of the postal USO[R].Frontier Economics Ltd，London，January 2013.

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