國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避策略研究

惠樹鵬，李春梅

（蘭州理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730050）

一、問題的提出

國(guó)務(wù)院關(guān)于《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》中明確指出，“在中西部條件較好的地方設(shè)立承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，充分發(fā)揮其典型示范和輻射帶動(dòng)作用。”截止2013年4月，國(guó)家發(fā)改委在中西部地區(qū)批復(fù)建立了八個(gè)國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)①8個(gè)國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)分別是安徽皖江城市帶、廣西桂東、重慶沿江、湖南湘南、湖北荊州、寧夏銀川、黃河金三角和蘭白經(jīng)濟(jì)區(qū)。（見表1）。

通過建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，可以探索產(chǎn)業(yè)承接的新機(jī)制、新模式和新途徑，為中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移率先示范。但示范區(qū)是一新生事物，其建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，主體涉及國(guó)家、省、市等行政單元，其建設(shè)目標(biāo)既涉及國(guó)家戰(zhàn)略又涉及地方發(fā)展戰(zhàn)略。因此示范區(qū)建設(shè)具有復(fù)雜性、利益矛盾的交織性和多元目標(biāo)的沖突性，存在很多不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，深入審視示范區(qū)建設(shè)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)并盡力規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)對(duì)示范區(qū)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、示范區(qū)建設(shè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)及根源分析

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入風(fēng)險(xiǎn)

承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)于優(yōu)化示范區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和投資結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，示范區(qū)面臨環(huán)境約束、比較優(yōu)勢(shì)陷阱、路徑依賴和人口涌入等多重風(fēng)險(xiǎn)。

1.環(huán)境外部性風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)有八個(gè)國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)設(shè)立的實(shí)施方案中都明確要求嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，防止高投入、高污染和高能耗的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)的路子。但由于種種因素的驅(qū)動(dòng)，示范區(qū)政府可能違背上述要求，承接“三高”產(chǎn)業(yè)，這不但會(huì)遭遇國(guó)家嚴(yán)厲的宏觀調(diào)控，從而引發(fā)投資大幅波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，而且還要付出巨大的資源環(huán)境代價(jià)，使示范區(qū)生態(tài)環(huán)境難以承載。一是環(huán)境外部性內(nèi)在化成本的梯度差異。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主體是企業(yè)，轉(zhuǎn)移企業(yè)的區(qū)位布局是以成本為指向的。這些成本除了直接生產(chǎn)、物流等成本外，因環(huán)境外部性內(nèi)在化而由企業(yè)承擔(dān)的那部分成本是很重要的一部分。按照謝麗霜[1]等學(xué)者的研究成果，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度環(huán)境外部性內(nèi)在化成本是有差異的，低梯度地區(qū)具有重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)的傾向，環(huán)保需求后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，且由于技術(shù)、管理和認(rèn)知等局限性，對(duì)污染防治不力，企業(yè)指支出的防污治污成本要比高梯度地區(qū)低。因此低梯度地區(qū)環(huán)境外部性內(nèi)在化成本要低于高梯度地區(qū)。這種梯度差異是“三高”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要?jiǎng)恿Α６乾F(xiàn)有的政府官員考核體制和工業(yè)強(qiáng)省、強(qiáng)市和強(qiáng)縣的產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略使得地方政府為了政績(jī)可能違背原則，盲目招商，承接“三高”產(chǎn)業(yè)。三是現(xiàn)有的示范區(qū)雖然都明確了產(chǎn)業(yè)承接發(fā)展的空間布局，但仍有相當(dāng)一部分空間屬于產(chǎn)業(yè)真空，亟待產(chǎn)業(yè)填充以增加企業(yè)人氣，完成示范區(qū)規(guī)劃時(shí)設(shè)定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。為此，示范區(qū)內(nèi)的一些政府為了承接一些大項(xiàng)目，常常采取“大開綠燈、全力支持、特事特辦、急事急辦”的原則，全程服務(wù)，讓一些“三高”企業(yè)順利進(jìn)入。[2]

表1 八個(gè)國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

2.比較優(yōu)勢(shì)陷阱。土地、水、礦產(chǎn)資源和勞動(dòng)力的低成本歷來都被看成中西部地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，許多地區(qū)以此為依據(jù)承接勞動(dòng)密集型和資源依賴型產(chǎn)業(yè)。但隨著技術(shù)不斷進(jìn)步和勞動(dòng)密集型產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的逐漸飽和，中西部地區(qū)勞動(dòng)力的低成本優(yōu)勢(shì)正在逐漸喪失；況且，資源的稀缺性是經(jīng)濟(jì)學(xué)第一原則，因?yàn)橘Y源的稀缺性，所以人類的經(jīng)濟(jì)及一切活動(dòng)需要面臨選擇問題。與東部地區(qū)相比，中、西部地區(qū)雖然具有一定的資源優(yōu)勢(shì)，但中、西部很多資源是不可再生和耗竭性的，且隨著長(zhǎng)期的過渡開采和利用，導(dǎo)致一些資源急劇減少，已不再具有比較優(yōu)勢(shì)。而且隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展暴露在全球競(jìng)爭(zhēng)之下，雖然全球化也為某些地方性產(chǎn)業(yè)留下了市場(chǎng)縫隙，但總體而言，僅僅服務(wù)于地方市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)的生存余地越來越小。無論在原材料來源和生產(chǎn)成本、還是在生產(chǎn)技術(shù)和市場(chǎng)服務(wù)上，大部分產(chǎn)業(yè)都必須在全球范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)。這對(duì)區(qū)域原有的資源優(yōu)勢(shì)優(yōu)勢(shì)是一個(gè)再選擇和再塑造的過程。經(jīng)濟(jì)全球化的今天，許多具有資源優(yōu)勢(shì)的地區(qū)非但沒有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，反而成了落后地區(qū)。因而，示范區(qū)過度承接資源依賴型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，會(huì)有落入比較優(yōu)勢(shì)陷阱的風(fēng)險(xiǎn)。

3.路徑依賴風(fēng)險(xiǎn)。路徑依賴是指人們一旦選擇了某個(gè)體制，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期以及既得利益約束等因素的存在，會(huì)導(dǎo)致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強(qiáng)化，最終鎖定。[3]經(jīng)過三十多年的發(fā)展，現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)大都進(jìn)入工業(yè)化中期（皖江經(jīng)濟(jì)帶、廣西桂東、重慶沿江、湘南地區(qū)和蘭白經(jīng)濟(jì)區(qū)5個(gè)承接產(chǎn)業(yè)示范區(qū)工業(yè)化率都達(dá)到40%以上，已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期階段；黃河金三角地區(qū)各市多數(shù)處于工業(yè)化中期階段，湖北荊州示范區(qū)、寧夏銀川示范區(qū)正處于工業(yè)化初期向中期邁進(jìn)階段。），部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如鋼鐵、電解鋁等已經(jīng)達(dá)到飽和狀態(tài)，產(chǎn)能過剩現(xiàn)象十分突出，同時(shí)國(guó)家面臨的資源環(huán)境壓力和政治壓力（節(jié)能減排），使得這些產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了受限制的行列，而這些產(chǎn)業(yè)是中西部地區(qū)相對(duì)具有優(yōu)勢(shì)的部門，優(yōu)勢(shì)部門的不可持續(xù)性是這些地區(qū)面臨的最大的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。摒棄這些高風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)部門，這些地區(qū)的發(fā)展將失去支撐。為了增長(zhǎng)目標(biāo)和政績(jī)，這些地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)又不得不發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)的延伸，繼續(xù)依靠規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益消除其外部性，由此卻積累了更大的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。這是這些地區(qū)發(fā)展的兩難尷尬，是一種很強(qiáng)的路徑依賴。而且?guī)讉€(gè)示范區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐表明，無論是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出方還是承接方，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中都會(huì)考慮產(chǎn)業(yè)的協(xié)作配套。轉(zhuǎn)出方會(huì)在具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的區(qū)位布局以降低成本；承接方會(huì)沿著本地的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈承接，使轉(zhuǎn)入企業(yè)能夠盡快扎根當(dāng)?shù)亍?/p>

4.人口涌入的風(fēng)險(xiǎn)。伴隨著示范區(qū)建設(shè)而引發(fā)的就業(yè)需求，示范區(qū)的人口會(huì)快速增加，一是隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)入的人口；二是示范區(qū)外出務(wù)工人員回潮；三是一些謀求發(fā)展的人被吸引進(jìn)入示范區(qū)。人口增加會(huì)引致示范區(qū)人口在短期內(nèi)迅速增加，但人口增加并沒有相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)配套，使示范區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施難以承載，如土地、就學(xué)及住房緊張、交通擁擠等問題，引發(fā)社會(huì)矛盾，進(jìn)而影響示范區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）示范區(qū)各主體的競(jìng)爭(zhēng)博弈風(fēng)險(xiǎn)

適度、理性的競(jìng)爭(zhēng)有利于資源配置合理化，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但現(xiàn)有的八個(gè)示范區(qū)范圍都包括了不同的市縣，這些市縣雖地處同一區(qū)域，處于工業(yè)化發(fā)展的相同階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，比較優(yōu)勢(shì)較為相似，政策條件相同，但由于長(zhǎng)期的政府管理模式，這些行政單元條塊分割，各自為政，各自具有明確的利益目標(biāo)，尚未形成一體化發(fā)展的格局。在承接產(chǎn)業(yè)時(shí)，這些市縣之間的競(jìng)爭(zhēng)不可避免。各市縣的競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)為囚徒困境博弈，各市縣的最佳選擇并非示范區(qū)的最佳選擇，他們?yōu)榱烁髯缘睦鏁?huì)損害示范區(qū)的整體利益。為了能承接到產(chǎn)業(yè)，他們可能會(huì)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入時(shí)，競(jìng)相以零稅收，財(cái)政補(bǔ)貼等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段作為吸引轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的條件，甚至降低門檻承接“三高產(chǎn)業(yè)”。這不僅損害了某一縣市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且會(huì)導(dǎo)致示范區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，無法建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，從而影響整個(gè)示范區(qū)建設(shè)的大局。

（三）政府主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主體，轉(zhuǎn)出企業(yè)按照市場(chǎng)機(jī)制和低成本的原則確定區(qū)位布局，且現(xiàn)有國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)都無一例外的強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)導(dǎo)向。但示范區(qū)建設(shè)過程中從規(guī)劃編制實(shí)施到政策支撐體系的出臺(tái)，政府無疑起到了主導(dǎo)作用。但這種政府推動(dòng)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)：一是高交易成本風(fēng)險(xiǎn)，這是由于政府不是全能的，無法獲取瞬息萬變的各種市場(chǎng)信息，面對(duì)無數(shù)市場(chǎng)主體，不能實(shí)施有效的激勵(lì)和約束，引致交易成本巨大；二是中央與地方政府博弈風(fēng)險(xiǎn)，中央政府與地方政府有各自的利益目標(biāo)，當(dāng)二者利益目標(biāo)一致時(shí)，地方政府產(chǎn)業(yè)政策才會(huì)體現(xiàn)中央政府的政策意圖，反之，地方政府會(huì)變通中央政策，甚至歪曲中央政策意圖。示范區(qū)建設(shè)中，中央政府的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略、通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)全國(guó)生產(chǎn)力重新布局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧等；地方政府目標(biāo)是示范區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的完成。這種目標(biāo)的不一致會(huì)導(dǎo)致中央政府與地方政府的博弈風(fēng)險(xiǎn)。第三，政府推動(dòng)容易滋生腐敗。[4]在示范區(qū)建設(shè)中，市場(chǎng)導(dǎo)向是常態(tài)，政府推動(dòng)是動(dòng)態(tài)的。示范區(qū)建設(shè)之初，由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接的緊迫性需要政府快速推動(dòng)，政府職能主導(dǎo)示范區(qū)建設(shè)，隨著示范區(qū)規(guī)劃的實(shí)施和支撐體系的完善，政府推動(dòng)的職能應(yīng)逐步弱化，承擔(dān)服務(wù)者角色。

（四）國(guó)家戰(zhàn)略弱化的風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)體現(xiàn)的是國(guó)家宏觀層面的戰(zhàn)略，必須明確其建設(shè)目標(biāo)、功能定位和示范內(nèi)容?，F(xiàn)有的國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)實(shí)施方案中都體現(xiàn)了這些內(nèi)容（見表2），但這些體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖的定位和示范任務(wù)實(shí)施難度大、實(shí)現(xiàn)周期長(zhǎng)，不易量化，很容易被地方政府忽視。而且在示范區(qū)建設(shè)和考核中，往往重建設(shè)目標(biāo)而輕戰(zhàn)略定位和示范任務(wù)，在建設(shè)目標(biāo)中，重定量目標(biāo)而輕定性目標(biāo)，由此導(dǎo)致國(guó)家戰(zhàn)略被弱化。

（五）合作發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移從表面上看是產(chǎn)業(yè)布局的空間變化，實(shí)質(zhì)上是區(qū)域分工與合作的擴(kuò)展和深化。國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)示范的主要內(nèi)容之一就是合作發(fā)展示范。合作是發(fā)展的手段，發(fā)展是合作的目的。而目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)承接的產(chǎn)業(yè)主要是勞動(dòng)密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)，而且處于價(jià)值鏈的低端。在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條中，高利潤(rùn)的研發(fā)和銷售在外，低利潤(rùn)的加工環(huán)節(jié)和加工污染留給示范區(qū)。就整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條而言，兩頭在外；就示范區(qū)本身而言，成為一個(gè)加工“車間”。產(chǎn)業(yè)分工和利潤(rùn)分布呈微笑曲線。這種產(chǎn)業(yè)分工格局有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的培育發(fā)展，但卻使示范區(qū)處于極端風(fēng)險(xiǎn)之中，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力低下，在區(qū)域分工與合作中失去了話語權(quán)，利益得不到保障，發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步惡化，陷入有合作難發(fā)展的尷尬境地。

表2 國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)的國(guó)家戰(zhàn)略和示范內(nèi)容①廣西桂東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)和寧夏銀川承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)雖然沒有明確表述國(guó)家戰(zhàn)略和示范內(nèi)容，但都表達(dá)了先試先行、率先示范等內(nèi)容。

（六）強(qiáng)區(qū)與富民風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，通過承接先發(fā)地區(qū)的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)是后發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的有效途徑。在現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)中，都有跨越發(fā)展的增長(zhǎng)極或新的增長(zhǎng)極的功能定位。由于以增長(zhǎng)為目標(biāo)的政績(jī)考核觀和增長(zhǎng)極的戰(zhàn)略定位，示范區(qū)政府會(huì)忽視一些基本原則，依賴本地資源優(yōu)勢(shì)承接資源依賴型和資本密集型產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)除具有高污染、高能耗、原材料初級(jí)加工等特點(diǎn)外，與人民收入的增長(zhǎng)和老百姓生活水平的提高關(guān)聯(lián)度很低，即強(qiáng)區(qū)效應(yīng)顯著而富民效應(yīng)不足，與示范區(qū)全面建成小康的目標(biāo)相悖。

（七）金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

示范區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程，其建設(shè)需要大量的資金推動(dòng)。而示范區(qū)地處中西部地區(qū)，資金缺乏，相應(yīng)的融資機(jī)構(gòu)和融資制度并不健全。對(duì)于投資規(guī)模大、市場(chǎng)變化快的項(xiàng)目存在諸多的不確定性，如資金能否及時(shí)到位、項(xiàng)目實(shí)施后能否產(chǎn)生預(yù)期的效益等。[5]特別是一些高能耗、高污染、技術(shù)基礎(chǔ)薄弱企業(yè)，達(dá)不到國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的要求將面臨關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，這將會(huì)為商業(yè)銀行和金融市場(chǎng)帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。

（八）低端化發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)

示范區(qū)的發(fā)展不能完全依靠承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來拉動(dòng)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是手段，示范區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展是目標(biāo)。如果一味的依靠承接產(chǎn)業(yè)而忽視示范區(qū)的自我發(fā)展和自主創(chuàng)新，就不能在未來的競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)主動(dòng)，只能永遠(yuǎn)在別人身后受制于人。這不僅會(huì)使示范區(qū)創(chuàng)新意識(shí)弱化，進(jìn)而會(huì)使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端化，跨越式發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)。

三、示范區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避策略

（一）以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)政績(jī)觀

政績(jī)觀決定著領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政行為軌跡，進(jìn)而影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。如果示范區(qū)各縣市的領(lǐng)導(dǎo)干部具有不良的政績(jī)觀，他們會(huì)一味追求GDP增長(zhǎng)，忽略示范區(qū)資源環(huán)境承載能力和人民生活水平的提高；為了局部利益損害示范區(qū)整體利益；為了在職時(shí)的利益而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這與科學(xué)發(fā)展觀相悖。而示范區(qū)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)大多來自局部和整體、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、強(qiáng)區(qū)與富民等利益沖突。只有以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把不良的政績(jī)觀轉(zhuǎn)變?yōu)槿?、協(xié)調(diào)可持續(xù)的政績(jī)觀，才能引導(dǎo)示范區(qū)建設(shè)由片面追求增長(zhǎng)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展轉(zhuǎn)變；由追求局部發(fā)展向整體協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變；由追求當(dāng)前發(fā)展向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變；由產(chǎn)業(yè)強(qiáng)區(qū)向富民為先和產(chǎn)業(yè)強(qiáng)區(qū)二者結(jié)合轉(zhuǎn)變。

（二）著力推進(jìn)示范區(qū)一體化發(fā)展

示范區(qū)內(nèi)各行政主體之間條塊分割、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等是影響示范區(qū)建設(shè)的重要因素。要強(qiáng)化各區(qū)間大局意識(shí)、協(xié)同意識(shí)，避免互為割據(jù)、惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象的出現(xiàn)。如果把示范區(qū)作為一個(gè)整體建設(shè)，實(shí)施一體化發(fā)展，許多利益沖突將被弱化。一是設(shè)立凌駕于示范區(qū)內(nèi)各行政主體之上的一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決示范區(qū)建設(shè)中的重大問題。如成立以國(guó)家發(fā)改委和示范區(qū)所在省政府牽頭，各地級(jí)市參與的跨區(qū)域合作的行動(dòng)委員會(huì)，統(tǒng)一制定示范區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略；統(tǒng)一推進(jìn)示范區(qū)產(chǎn)業(yè)布局重構(gòu)，實(shí)施差異異化發(fā)展；統(tǒng)一出臺(tái)政策措施和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則并付諸實(shí)施；統(tǒng)一協(xié)調(diào)跨行政區(qū)的環(huán)境保護(hù)、重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動(dòng)和招商引資等問題；統(tǒng)一構(gòu)建一體化的全面的考核指標(biāo)體系，考核體系不僅涉及示范區(qū)所在省域利益，還要體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略；不僅涉及承接地利益，還要有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地的積極參與；不僅涉及示范區(qū)范圍內(nèi)發(fā)展，還要體現(xiàn)輻射區(qū)的發(fā)展。統(tǒng)一協(xié)調(diào)示范區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略和地方戰(zhàn)略，確保二者的高度統(tǒng)一。二是搭建政府間協(xié)作的平臺(tái)。包括經(jīng)濟(jì)政策系統(tǒng)、示范區(qū)政府之間協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)、行政支持系統(tǒng)等。三是鼓勵(lì)成立非政府的跨區(qū)域組織。如跨區(qū)域的專家咨詢小組、行業(yè)協(xié)會(huì)等。

（三）主動(dòng)承接，優(yōu)化提升

特別注重處理好承接與創(chuàng)新之間的關(guān)系，要把承接的質(zhì)量與承接的主動(dòng)性有機(jī)地結(jié)合起來，在承接中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中優(yōu)化發(fā)展。一是嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，注重承接質(zhì)量，限制“三高”產(chǎn)業(yè)和低效益產(chǎn)業(yè)進(jìn)入；二是主動(dòng)承接，示范區(qū)不能被動(dòng)的等待發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，應(yīng)當(dāng)著眼于產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)體系創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新，積極主動(dòng)的參與到發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中來。應(yīng)結(jié)合示范區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，引進(jìn)有利于示范區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的產(chǎn)業(yè)，以現(xiàn)有支柱產(chǎn)業(yè)為依托，吸納發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念、管理方法和高新技術(shù)，推動(dòng)自身產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的步伐。在承接中更加注重自主創(chuàng)新能力的培養(yǎng)與提升，在更高的層次上提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）著力提高政府的管理能力

國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)是新生事物，沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，而且示范區(qū)建設(shè)中存在許多的利益沖突，具有復(fù)雜性和、綜合性和不確定性，充滿風(fēng)險(xiǎn)。這要求政府要具有較高的管理能力，及時(shí)把握國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，統(tǒng)籌各種關(guān)系，兼顧各方利益，適時(shí)決策，適時(shí)調(diào)控。只有提高政府的管理能力，才能預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)、減少和化解風(fēng)險(xiǎn)。

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