集體行動(dòng)的村莊有組織建設(shè)模式探討
——以花都區(qū)畢村為例

◎ 馮財(cái)堅(jiān) 王世福

集體行動(dòng)的村莊有組織建設(shè)模式探討
——以花都區(qū)畢村為例

◎ 馮財(cái)堅(jiān) 王世福

農(nóng)用地被征收，村莊建設(shè)用地開發(fā)權(quán)被壓制，征用制度的缺陷以及村莊引導(dǎo)政策的缺失，往往容易導(dǎo)致城市邊緣的村莊無序及低效開發(fā)，從而形成環(huán)境惡劣、效益低下的城邊村或城中村，導(dǎo)致集體土地與土地開發(fā)權(quán)的矛盾日益明顯。本文以廣州東風(fēng)日產(chǎn)邊上的畢村為例，在保留村民宅基地的前提下，通過宅基地置換、多余用地集中建設(shè)以及增益公共還原等政策，探討村莊的有組織建設(shè)模式并以此推動(dòng)村集體行動(dòng)，形成良好的村莊形態(tài)，以及高效的集體資產(chǎn)建設(shè)。

土地開發(fā)權(quán) 開發(fā)效益 無組織建設(shè) 有組織建設(shè)

一、土地產(chǎn)權(quán)與開發(fā)收益

（一）土地產(chǎn)權(quán)

我國《物權(quán)法》規(guī)定：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！钡峭恋刈鳛樘厥馍唐?，具有稀缺性、不可還原性和外部性的特點(diǎn)，與其他資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)也有不同之處：①土地的使用和開發(fā)受到國家政策和土地規(guī)劃的限制，需遵循國家土地管理系列法律和相關(guān)規(guī)劃的要求；②土地的出租和收益要受國家政策限制；③為公眾利益的前提下，政府可以強(qiáng)制收回土地；④土地具有外部性，開發(fā)和使用受到周邊環(huán)境的影響；⑤業(yè)主出售部分土地地塊受限，政府為避免土地過分細(xì)化會(huì)要求業(yè)主整塊出售土地。綜上，土地由于其特殊性，其產(chǎn)權(quán)受到了相應(yīng)的限制。

（二）土地開發(fā)權(quán)

由于土地的不可移動(dòng)性及對(duì)城市物質(zhì)形態(tài)的承載性，土地產(chǎn)權(quán)有其獨(dú)特的權(quán)屬：土地開發(fā)權(quán)。土地開發(fā)權(quán)是指為滿足發(fā)展的需求，變更農(nóng)用地為建設(shè)用地并在其地上地下修建、敷設(shè)建筑物、管線、構(gòu)筑物的權(quán)利。

我國采用的是土地國有和土地集體所有制。任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地；國家擁有國有土地的所有權(quán)利，而土地市場(chǎng)出讓的只是一定時(shí)期內(nèi)的土地使用權(quán)與開發(fā)權(quán)。集體所有土地歸村集體所有，其使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。集體所有土地通過征收轉(zhuǎn)為國有土地方可進(jìn)行其他土地開發(fā)建設(shè)。總的而言，中國的開發(fā)權(quán)與所有權(quán)部分分離，國家依然掌握幾乎所有土地的開發(fā)權(quán)。

（三）開發(fā)效益

開發(fā)效益即使通過土地開發(fā)使原有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化成其他用地從而獲取的收益。通過杜能·阿朗索的區(qū)位理論能簡(jiǎn)單說明開發(fā)權(quán)的收益：在一個(gè)單中心的城市、勻質(zhì)的土地上，因交通成本離城市（市場(chǎng)）中心越遠(yuǎn)而越高，區(qū)位地租/地價(jià)離城市（市場(chǎng)）中心越遠(yuǎn)而越低。由于不同用途的土地能承受的租金有差別，付租能力高的自然會(huì)占據(jù)區(qū)位好的位置，而付租能力差的自然退到離城市中心區(qū)遠(yuǎn)的位置。

隨著城市的發(fā)展，人口增加、基礎(chǔ)設(shè)施完善、交通成本降低，往往導(dǎo)致城市建成區(qū)的蔓延、城市規(guī)模以及城市建設(shè)用地增大。原本作為城市邊緣區(qū)的村莊由于區(qū)位的改善，地租有了相應(yīng)的提高，比耕地付租能力更高的城市其他用地就會(huì)進(jìn)行擴(kuò)張，占據(jù)原有的城市邊緣區(qū)，城市的邊界也隨之外移。在新、舊兩條城市邊界間的耕地逐漸被開發(fā)成城市建設(shè)用地，這也就是我們所說的城市蔓延。在這個(gè)區(qū)間，預(yù)期最佳用途的區(qū)位地租/地價(jià)與耕地地租/地價(jià)的差價(jià)就是耕地的開發(fā)收益。

二、集體土地與開發(fā)權(quán)的矛盾

（一）被壓抑的土地開發(fā)權(quán)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一般要求下，開發(fā)收益的收益主體有兩個(gè)，一為主要收益主體，土地所有人——村集體；二為投資基礎(chǔ)設(shè)施，為土地增值做出重要付出的主體——政府。但事實(shí)并非如此，集體土地的開發(fā)權(quán)和開發(fā)收益被現(xiàn)行的《土地管理法》嚴(yán)重剝奪。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，即集體土地的開發(fā)只能用于低效益的農(nóng)業(yè)經(jīng)營、公共建設(shè)和自住住宅，不能進(jìn)行市場(chǎng)開發(fā)、不能享受開發(fā)收益、不能享受區(qū)位地租，村集體土地要進(jìn)行市場(chǎng)開發(fā)的方式只有一種——國家征用土地。

國家基于公眾利益而征用集體土地世界各地均存在，本無可厚非。但是現(xiàn)今我國實(shí)行的制度規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，也就是說，集體土地“漲價(jià)歸公”，村民不能享受集體土地的開發(fā)收益，所有收益歸國家所有。有研究表明，在征地過程中，補(bǔ)償價(jià)格、出讓價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格的比例為1：10：50①。因此，在土地區(qū)位地租增值的情況下，原來擁有土地所有權(quán)村集體并沒有因?yàn)樗麄兊耐恋乇婚_發(fā)而獲得開發(fā)收益。

（二）現(xiàn)行土地征用政策的不足

在現(xiàn)行的土地征收政策中，缺乏對(duì)村集體建設(shè)用地和宅基地明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及界定，但明確規(guī)定耕地補(bǔ)償測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，即為以前三年耕地的平均產(chǎn)值的6-10倍，征地補(bǔ)償較低。因此政府在征用集體土地的時(shí)候，為了減少征收成本、降低征收阻力及矛盾，多采用繞開村莊建設(shè)用地只征用非建設(shè)用地的方式來滿足城市快速發(fā)展對(duì)土地資源的需求。這也是為什么城中村的邊界不完整的主要原因。

另外，由于村莊的管理多屬于村委的自管理，多代表的是村民的利益，具有小農(nóng)性以及排他性，與上層政府以及社會(huì)公眾利益常有沖突，因此政府在征收完耕地后少有對(duì)村莊進(jìn)行指引與發(fā)展建議。這樣的征用政策背后，往往導(dǎo)致很多問題：

1.失地農(nóng)民生計(jì)問題。由于傳統(tǒng)農(nóng)民又缺乏投資理財(cái)能力且技能單一，大多村民突然喪失賴以生存的土地，難以融入新的環(huán)境，用完征地補(bǔ)償后，村民的生計(jì)成了重要的問題。

2.村莊成為規(guī)劃管理盲區(qū)。由于征地后缺乏相應(yīng)的政策引導(dǎo)、村集體的自管理水平有限，往往導(dǎo)致村內(nèi)配套設(shè)施及管理措施跟不上，村民改建、擴(kuò)建、搶建等違法建設(shè)現(xiàn)象頻繁，屢禁不止，引發(fā)基礎(chǔ)公共設(shè)施匱乏、衛(wèi)生環(huán)境差等問題，也大大增加了日后再進(jìn)行村莊改造的難度和成本。

3.村莊成為孤島。村莊外圍耕地均被征收后，村建設(shè)用地就成為了城市中異質(zhì)的孤島，城、村依然處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的總體體系下。缺少積極互利的互動(dòng)關(guān)系，村莊容易形成城市中真正的孤島。

4.建設(shè)用地不完整。我國的村莊多是長(zhǎng)期自然發(fā)展而成，受地形和環(huán)境影響大，因此村莊的邊界多為不規(guī)則的曲線。但是征地過程卻又是基本按照村莊邊界征收，因此往往導(dǎo)致村莊建設(shè)用地周邊的用地不完整，容易形成以村建設(shè)用地為中心的大地塊，道路系統(tǒng)不完善，可達(dá)性差，因此也阻礙了村莊的發(fā)展。

針對(duì)集體土地與開發(fā)權(quán)的矛盾，曾經(jīng)有爭(zhēng)論提到是否應(yīng)該以土地用途改變后的土地價(jià)格土地的征收價(jià)格，而不應(yīng)該以耕地的倍數(shù)產(chǎn)值作為標(biāo)準(zhǔn)，從而保障被征收農(nóng)民開發(fā)權(quán)。筆者無意于參與這種爭(zhēng)論，筆者認(rèn)為，在征地的過程中，政府投資把耕地的地租提高，然后換取耕地的開發(fā)權(quán)和大部分開發(fā)收益；而農(nóng)民則是喪失了大部分耕地，換取了剩余建設(shè)用地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。過程中雖說有失公平，但如果處理得當(dāng)，也并非難以接受。于村民而言，如何高效利用僅有的土地區(qū)位效益，并使其形成高效的可持續(xù)的機(jī)制，比提高單次的土地征收補(bǔ)償更具意義及可行性。

三、大型工業(yè)開發(fā)效益推動(dòng)的村莊建設(shè)模式

（一）大型工業(yè)建設(shè)與開發(fā)效益

近年來，建設(shè)專業(yè)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的方式所帶來的弊端日益突出，因此集聚性工業(yè)園區(qū)成為如今帶動(dòng)城市化的主要方式。大型工業(yè)園區(qū)的入駐，必然提高周邊地區(qū)開發(fā)的利益增值，而增值主要由于以下幾個(gè)方面的影響：①為建設(shè)工業(yè)園區(qū)而進(jìn)行的公共及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括道路、市政、公共服務(wù)設(shè)施等的完善；②城鎮(zhèn)隨著工業(yè)區(qū)的建設(shè)所導(dǎo)致的拓展，進(jìn)而影響周邊土地區(qū)位條件③大型工業(yè)園區(qū)帶來大量的外來人口，導(dǎo)致周邊地區(qū)人口的大量增加以及人口結(jié)構(gòu)的變化。

圖1 大型工業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)的開發(fā)效益

大型工業(yè)園區(qū)由于其規(guī)模效應(yīng)，必將形成具有功能相對(duì)完整的片區(qū)，在城市總體結(jié)構(gòu)總往往會(huì)形成“副心”或者“核”的作用，所以其推動(dòng)的城市競(jìng)租曲線的變化與城市自發(fā)展所顯示的競(jìng)租曲線上升有所不同，不只帶動(dòng)的整體地租的提升，而且在工業(yè)園區(qū)周邊使曲線具有突變性（圖1），城市邊界外移更多，農(nóng)地的開發(fā)效益也更大。

（二）以東風(fēng)日產(chǎn)邊上的畢村為例

2003年，政府以較大幅度的招商優(yōu)惠政策吸引東風(fēng)日產(chǎn)乘用車公司作為龍頭企業(yè)入駐廣州花都汽車產(chǎn)業(yè)基地；到2010年，東風(fēng)日產(chǎn)乘用車公司的銷達(dá)已達(dá)50萬輛。同時(shí)，花都汽車產(chǎn)業(yè)基地實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值破千億，汽車產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員達(dá)到數(shù)萬人。

花都汽車產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)，瓦解了原有的城邊村自然形態(tài)，帶動(dòng)周邊基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)的建設(shè)。東風(fēng)日產(chǎn)周邊現(xiàn)已建成風(fēng)神公社、保利城、保利城二期以及萬科天景花園等數(shù)個(gè)樓盤，其均價(jià)7000元/平方米以上，單位面積租金約16.5元/平方米。在整個(gè)土地開發(fā)的過程中，政府——企業(yè)——村集體三方的行動(dòng)及收益框架如圖2所示：政府、企業(yè)、社會(huì)、村民均從中獲取一定的土地收益，但村民的收益更多是從主動(dòng)開發(fā)的違法建設(shè)獲取。

圖2 行動(dòng)及利益框架（來源：自繪）

本文研究選取離東風(fēng)日產(chǎn)工廠最近的，且基本已經(jīng)被工業(yè)所包圍的畢村作為研究對(duì)象，其區(qū)位如圖3所示。

畢村位于東風(fēng)日產(chǎn)工廠僅有一路之隔，東風(fēng)日產(chǎn)研發(fā)中心東北邊并與其相鄰，現(xiàn)有村居住用地約60公頃，戶籍人口8700人，人均居住用地近70平方米，均有2-3塊宅基地。畢村居住用地基本集中于整個(gè)大地塊中央，邊界曲折不完整，村莊外圍沿城市道路基本都已經(jīng)建成工廠。由于村建設(shè)用地顯指狀，因此“指縫”中尚有保留耕地。

圖3 畢村區(qū)位（來源：自繪）

（三）無組織建設(shè)模式

村無組織模式即是村民在無組織的狀態(tài)下，為追求自身宅基地的區(qū)位效益而進(jìn)行的住房建設(shè)并獨(dú)自進(jìn)行出租與管理的模式，是追求利益最大化的而進(jìn)行的單獨(dú)行動(dòng)。由于村民均為自發(fā)建設(shè)，在利益最大化的驅(qū)使下，新建設(shè)的住房都會(huì)追求面積及單間數(shù)量最大化，忽視了其外部性，因此容易形成握手樓、狹窄通道等現(xiàn)象，逐步形成城中村的雛形。

在東風(fēng)日產(chǎn)及周邊工廠帶來的大量的外來人口的沖擊下，畢村外圍已經(jīng)出現(xiàn)較多的改建、擴(kuò)建等現(xiàn)象。受交通、環(huán)境及設(shè)施限制，村民及租客均偏向在有簡(jiǎn)單規(guī)劃的新村進(jìn)行居住，舊村受狹窄的道路及過密的建筑密度限制，即少有本村人居住，也難以出租，最終只會(huì)慢慢破敗，造成極大的土地資源浪費(fèi)。

通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村民新建住房基本均為一兩層自住，其余出租的現(xiàn)象，新建房屋約2/3面積用于出租，出租率平均處于85%，單位面積的租金約為10元（算上出租單間的公攤面積）。通過現(xiàn)場(chǎng)走訪及衛(wèi)星圖估算的方式，估算出畢村新建房屋的總占地面積約為25.27公頃，以1.5的現(xiàn)狀容積率計(jì)算，用于出租建筑面積約21.48萬平方米，年出租總收入為2577.54萬元。簡(jiǎn)而言之，畢村60公頃的村居住建設(shè)只有42%的土地被有限利用，并從中創(chuàng)造出每年獲取不足3萬左右的土地增值效益。

從公平的角度而言，由于城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善而引起的土地增值，其增值部分應(yīng)該適當(dāng)回饋政府和社區(qū)，也就是開發(fā)效益的公共還原。但這種主要由村民、村集體自行建設(shè)，自行收租的模式，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施幾乎是零投入，土地增值部分完全歸私人所有。

筆者認(rèn)為，村民的開發(fā)效益均由村民自身建設(shè)投資的，而土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)提升也是以低價(jià)的耕地征收作為代價(jià)，因而可以允許現(xiàn)今收益的狀態(tài)不進(jìn)行開發(fā)效益的公共還原。于是，更為有意義的研究在于，如何以現(xiàn)今收益狀態(tài)為基準(zhǔn)，提出一種村有組織的集體建設(shè)的模式，即不降低村民收益，甚至適當(dāng)提高村民收益的同時(shí)，能進(jìn)行適當(dāng)?shù)男б婀策€原，完善基礎(chǔ)設(shè)施，并能解決現(xiàn)今征收政策帶來的農(nóng)村問題。

（四）有組織建設(shè)模式

1.建設(shè)模式原則：

（1）盡量高效的使用區(qū)位效益。建設(shè)用地的區(qū)位效益失地農(nóng)民所僅有的資本，區(qū)位效益的高效使用是集體用地權(quán)益的可持續(xù)、有組織建設(shè)新模式的前提及物質(zhì)保障。

（2）地塊完整，便于開發(fā)。由于村莊的建成區(qū)一般都隨著發(fā)展而形成，所以邊界必定不會(huì)是整齊方整的，而傳統(tǒng)征收過程在避免村建設(shè)用地的時(shí)候，就會(huì)導(dǎo)致周邊地塊邊界不齊整，不利于開發(fā)。

（3）尊重村民訴求，保留宅基地。作為傳統(tǒng)農(nóng)民，其訴求不只是只有經(jīng)濟(jì)訴求。他們習(xí)慣于村莊各自有宅基地，親密的鄰里關(guān)系，甚至習(xí)慣于家里大門常趟開生活方式。如果剝奪村民的這項(xiàng)權(quán)利，無異于隔斷村民的歷史，并不是人性化的策略。

（4）村、企業(yè)、政府三方互動(dòng)互利。多方互動(dòng)，才能形成和諧良好的共贏的局面?，F(xiàn)狀村莊以孤島的形式存在于工業(yè)區(qū)之中，很大的原因是村管理人員和企業(yè)管理人員的不來往。打破村民及企業(yè)直接的屏障，以政府作為兩者溝通的橋梁，有利于建立多方互動(dòng)互利的發(fā)展模式。

（5）可實(shí)施性高。任何策略如果缺乏可實(shí)時(shí)性，其研究意義也基本流于空談。本文希望提出的模式能作為一種良性的指導(dǎo)作用，指導(dǎo)以后的征地政策，解決現(xiàn)有征地容易形成城中村的困境。

2.有組織建設(shè)模式實(shí)施政策

近年來，在大量外來人口對(duì)住房需求的沖擊下，已經(jīng)開始出現(xiàn)了拆舊建新的情況。這種情形啟發(fā)了更新改造農(nóng)村的新模式：

（1）宅基地置換——騰空舊村，集中建設(shè)

現(xiàn)有拆舊建新的方式只是在原來建設(shè)用地中自我更新，將村莊原有的肌理賦予更高的強(qiáng)度，并未能使改善環(huán)境、交通、村莊邊界不完整等不適應(yīng)現(xiàn)狀發(fā)展的問題。有組織建設(shè)模式提出依托新村重新劃定完整的地塊作為宅基地置換區(qū)，用以逐步置換舊村宅基地，在保障原有村民利益的基礎(chǔ)上騰空舊村，規(guī)整地塊，利于土地的開發(fā)建設(shè)。

另外，在舊村的土地資源尚未需要開發(fā)的時(shí)候，對(duì)于尚可使用的建筑還能進(jìn)行低價(jià)出租，以充分利用資源。宅基地置換的最終目的是通過漸進(jìn)式的置換，形成環(huán)境良好、用地規(guī)整的新農(nóng)村，避免用地不完整以及村莊形成孤島。

（2）多余用地集中建設(shè)

既要保證村民對(duì)宅基地的需求，又要保證土地高效利用，因此新村建設(shè)嚴(yán)格遵循一戶一宅的原則，有償回收多余宅基地。多余宅基地集中成完整地塊，通過村民集資入股、宅基地入股、按股分紅，統(tǒng)一代建、統(tǒng)一分配，集體投資（融資）、村民分紅或者企業(yè)投資、期限內(nèi)無償使用等方式建設(shè)村民集資公寓，直接供給周邊企業(yè)做宿舍使用，或者交由政府作為企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施租給企業(yè)使用，降低企業(yè)的投資成本，使村莊與周邊企業(yè)形成良好的互動(dòng)互利關(guān)系。集體建設(shè)的意義在于即滿足村民需求，又能高效利用多余的用地，同時(shí)使村與企業(yè)的關(guān)系不再相互獨(dú)立，而是互助互利、共贏的局面。

由于多余土地的高效利用，在“現(xiàn)今收益狀態(tài)”的基礎(chǔ)上形成增收，有利于提高村民收入水平和進(jìn)行必要的開發(fā)效益公共還原。該政策需要政府的引導(dǎo)支持以及在企業(yè)與村集體中起到橋梁作用，才能形成村、企業(yè)、政府的三方互動(dòng)、三方互利。如果由政府作為企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施租給企業(yè)使用，還能避免開發(fā)區(qū)“開而不發(fā)”導(dǎo)致的村民集資房難以出租的問題，比自組織建設(shè)模式更具保障性。

（3）增益公共還原

新的管理辦法下的租金收益與比原有村民自組織下的租金收益差應(yīng)有回饋社會(huì)的部分，需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提高自身周邊用地的區(qū)位價(jià)值，從而形成可持續(xù)發(fā)展。

其具體收益計(jì)算如下：

按照《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規(guī)定，平原地區(qū)和城市郊區(qū)的新批準(zhǔn)宅基地須在80平方米以下。以圖4為新村的基本模式，戶均占地為184平方米。按照廣東省2005年全國1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，農(nóng)村戶均人口3.65人，因此畢村8700人則需要43.9公頃作為的新村宅基地使用，剩下的16.1公頃建設(shè)集資房。租金參照周邊樓盤的租金，取85%，可計(jì)算出年出租收益有4606.37萬元，比現(xiàn)狀的村自組織模式高近80%。每年收入增加超過2千萬元。在村集體適當(dāng)留有部分的基礎(chǔ)下，應(yīng)交予政府稅收或進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，以回饋社會(huì)，形成可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

圖4 新村模式（來源：自繪）

圖5 無組織模式空間形態(tài)（來源：自繪）

圖6 有組織模式空間形態(tài)（來源：自繪）

以畢村為例，圖5、圖6分別為無組織

建設(shè)模式與有組織建設(shè)模式的空間形態(tài)布局。圖中可以看出，無組織建設(shè)下，村莊顯得相對(duì)獨(dú)立，城市道路難以通過村建設(shè)用地，而有組織建設(shè)模式下，大地塊變成小地塊，地塊完整，且道路系統(tǒng)完善。

表1 無組織模式與有組織模式的綜合對(duì)比

從村自組織建設(shè)模式以及有組織建設(shè)模式的橫向比較可以看出，無組織建設(shè)模式基本各個(gè)方面均處于獨(dú)立的狀態(tài)，從投資到收益，均是村民自發(fā)行為，獲取的也只是周邊工廠的溢出利益，土地低效開發(fā)、建成環(huán)境惡劣。村與政府、企業(yè)的關(guān)系疏遠(yuǎn)。而政府在該過程中基本屬于村民的對(duì)立面，壓制村民自主建設(shè)和獲取土地效益的行為，也卻對(duì)村莊的建設(shè)進(jìn)行良好的引導(dǎo)。

村有組織集體建設(shè)模式的優(yōu)勢(shì)卻是很明顯：

（1）高效利用土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)，并進(jìn)行各方互利的增值分配方式。

村有組織建設(shè)模式的年收益比自組織建設(shè)模式的年收益高出近80%，既能提高村民的收益，也能是土地增益進(jìn)行公共還原，完善基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保證社會(huì)公平，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（2）生活環(huán)境質(zhì)量提升，避免出現(xiàn)“城中村”。

傳統(tǒng)“城中村”的建設(shè)多是由于建設(shè)快于規(guī)劃，管理控制不到位導(dǎo)致。有組織建設(shè)模式的新村均在嚴(yán)格的形態(tài)、高度控制之下，開敞空間及基礎(chǔ)設(shè)施受嚴(yán)格控制。而集資房更是按照房地產(chǎn)公寓建設(shè)，必定比現(xiàn)狀臟亂差的環(huán)境優(yōu)美。有組織建設(shè)模式的增值不止在經(jīng)濟(jì)上，也體現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量上。

圖7 有組織模式框架

（3）地塊完整，道路系統(tǒng)完善，避免大地塊出現(xiàn)。

傳統(tǒng)城中村往往只有幾個(gè)小出入口連接城市道路，可達(dá)性差。而通過宅基地的置換和用地整合，避免出現(xiàn)零碎和不完整的地塊。由于新村和集資房都有完整的地塊，避免由于村莊邊界不完整形成的城市道路無法進(jìn)入，從而形成大塊的問題，有利于完善道路系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，提高村莊的整體可達(dá)性和周邊地塊完整性，有利于用地集約和開發(fā)。

（4）“村——政府——企業(yè)”形成互動(dòng)互利的關(guān)系，構(gòu)建共贏體系。

傳統(tǒng)村莊容易被政府置之不理、任其發(fā)展，而村莊與企業(yè)的關(guān)系也只停留在個(gè)別員工在村內(nèi)租房的關(guān)系，并沒有真正意義的合作與互動(dòng)。有組織建設(shè)模式提供了“村——企”合作的可能，使其在政府的協(xié)調(diào)下形成“村——政府——企業(yè)”互動(dòng)互利的關(guān)系。村莊為政府提供稅收以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，為企業(yè)提供生活服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)；政府為村莊提供政策引導(dǎo)以及與企業(yè)的橋梁作用；企業(yè)則為村莊提供資金與市場(chǎng)，為政府提供稅收及城市發(fā)展動(dòng)力。因此，在有組織建設(shè)模式下，“村——政府——企業(yè)”可以形成三方共贏。

圖8 無組織模式三方關(guān)系（來源：自繪）

圖9 有組織模式三方關(guān)系（來源：自繪）

四、結(jié)語：前車之鑒，集體行動(dòng)

有組織建設(shè)模式雖然是新的征地及發(fā)展模式，但并非完全無先例。廣州石牌村就是保留了宅基地外，建設(shè)了百老匯等集體資產(chǎn)，進(jìn)行村民分紅。只是石牌保留的宅基地并沒有經(jīng)過整合，因此村內(nèi)依然是無法擺脫握手樓、道路狹窄、環(huán)境差等問題。而廈門實(shí)行的“金包銀”政策，以工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃建設(shè)配套的“金邊”包裹按照城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的村莊——“銀里”。“金包銀”政策解決了征地難題，也創(chuàng)建了低成本的農(nóng)民工生活區(qū)，但是由于沒有進(jìn)行用地整合以及村企互動(dòng)，粗放的規(guī)劃控制依然會(huì)導(dǎo)致缺乏交通的大地塊、環(huán)境惡劣的握手樓等現(xiàn)象的出現(xiàn)，同時(shí)還會(huì)因?yàn)椤伴_而不發(fā)”導(dǎo)致公寓和店面難以出租。

因此，以村集體作為血緣關(guān)系的基層組織開展有組織的集體行動(dòng)，即有組織建設(shè)模式必然是在當(dāng)前政策環(huán)境中解決村建設(shè)用地出路以及“村——政府——企業(yè)”互動(dòng)互利的有效途徑。但由于有組織建設(shè)涉及的利益主體較多，在實(shí)際操作中需要多方協(xié)調(diào)，因此具有一定的難度。另外有組織建設(shè)的模式涉及到宅基地置換，不適用與已經(jīng)被建成區(qū)包圍的村莊，而適合于正在被城市化過程中的村莊?？傮w而言，村莊建設(shè)的核心是挑戰(zhàn)村集體在城市化進(jìn)程中的集體性行動(dòng)能力。

注釋：

①“有研究表明，在征地過程中，如果成本是100，農(nóng)民得到的補(bǔ)償只有5%－10%。農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價(jià)格大概為出讓價(jià)格的1/10，而農(nóng)地出讓價(jià)格大概又是農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格的1/5，也就是說，補(bǔ)償價(jià)格、出讓價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格的比例為1：10：50”,何子張,2009.

[1]何子張,曹偉.土地發(fā)展權(quán)視角下的土地征用政策分析——兼論廈門“金包銀”政策[J].規(guī)劃師.2009,(11).69-74.

[2]何子張.利益分析視角下在開發(fā)的規(guī)劃調(diào)控機(jī)制研究——從廈門“別墅改建”案例談起[J].城市規(guī)劃.2010,(10).74-77.

[3]朱介鳴.發(fā)展規(guī)劃：重視土地利用的利益關(guān)系[J].城市規(guī)劃學(xué)刊.2011,(1).30-37.

[4]鄭振源.關(guān)于保護(hù)集體土地開發(fā)權(quán)益的建議[OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b6b64980100cgp7.html

[5]劉明明.英美土地開發(fā)權(quán)制度比較研究及借鑒[J].《河北法學(xué)》，2009(09).169-174.

[6]陳瑩.土地征收補(bǔ)償及利益關(guān)系研究——湖北省的實(shí)證研究[D].武漢,華中農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文.2008.

[7]李志明.空間研究6——空間、權(quán)利與反抗：城中村違法建設(shè)的空間政治解析[M].東南大學(xué)出版社.2009.

[8]何子張.空間研究7——城市規(guī)劃中空間利益調(diào)控的政策分析.東南大學(xué)出版社[M].2009.

[9]Wu,F.& Yeh,A.G.O.(1999).Urban SpatialStructuralinaTransitionalEconomy：theCaseofGuangzhou,China[J].JournaloftheAmericanPlanning Association.Vol.65,No.4,377～394.

The Village Organized Construction Mode of Collective Action：Take Bi village in Huadu District for Example

Feng Caijian,Wang Shifu

The agricultural lands in urban-villages are expropriated.The villagers’ development rights of construction lands are suppressed.Deficiencies in the requisition system and lack of policy guidance often lead to disorganized and inefficient development in urban villages,bring harsh environment,inefficient urban villages and conflicts between collective lands and land development rights.Bi village,near the site of Nissan company in Guangzhou,is studied for its practice of retaining lands for the villagers under the premise of homestead-for-homestead replacement,making it possible for new developments on the remaining concentrated space to increase public benefits.Such a model of collective action is observed as a method for good village morphology as well as a way to effective investment for collective assets.

land development rights; development efficiency; disorganized construction; organized construction; Bi village

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.05.012

馮財(cái)堅(jiān)，廣東省建筑設(shè)計(jì)研究院助理城市規(guī)劃師。王世福，華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。

（責(zé)任編輯：盧小文）

國家社科基金重大項(xiàng)目（11&ZD154）。