探索東莞市城中村改造新模式
——以南城區(qū)元嶺村為例

◎ 張利敏 趙書山

探索東莞市城中村改造新模式
——以南城區(qū)元嶺村為例

◎ 張利敏 趙書山

在我國快速城市化進(jìn)程中，城市建成區(qū)規(guī)模逐步向外擴(kuò)張，占用了大量農(nóng)村土地，城中村現(xiàn)象普遍，而且將長期存在。本文以東莞市城中村發(fā)展總體情況為研究背景，選擇一條有代表性、成熟的城中村進(jìn)行調(diào)查研究，總結(jié)分析過去城中村的發(fā)展及改造的情況，以點(diǎn)帶面，進(jìn)而提出東莞市城中村新型改造模式。

城中村 改造模式

改革開放以來，伴隨社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國城市建設(shè)的步伐明顯加快，城市建成區(qū)的用地迅速擴(kuò)展。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市中，昔日的城鄉(xiāng)結(jié)合部逐漸成為城市內(nèi)部地域，城鄉(xiāng)結(jié)合部中的農(nóng)村也被包圍在城市地域之中，就形成了“城中村”。根據(jù)國際文獻(xiàn)檢索，國外雖然有關(guān)于城市邊緣地帶、城市蔓延、都市村莊的研究，尚沒有關(guān)于城中村問題的專門研究；城中村現(xiàn)象是我國城市化發(fā)展過程中的特殊現(xiàn)象，是由于我國長期實(shí)行的人口、土地的城鄉(xiāng)二元制度等各種因素造成的。

關(guān)于城中村，人們給它的定義是各式各樣的。本次研究的“城中村”是指農(nóng)村土地已納入城市總體規(guī)劃范圍的，且農(nóng)業(yè)用地很少或沒有，居民基本上“非農(nóng)化”的村落，這些村落處于城市建筑的包圍之中，居民雖以原村民為主，但卻聚居了數(shù)倍、數(shù)十倍于原村民的外來人口[1]。談到城中村，普遍想到的是城中村帶來負(fù)面影響，如臟、亂、差等，甚至有人把城中村比作城市中的“毒瘤”。其實(shí)，城中村在城市發(fā)展中還承載了一項(xiàng)重要功能，是“目前最為合適的城市低收入人口居住模式”[2]。

國內(nèi)許多學(xué)者曾對城中村做過分析與研究，主要集中在分析城中村形成的原因、發(fā)展的特征、可行的改造模式等。關(guān)于城中村改造是一個(gè)極為復(fù)雜的過程，全國各地情況又有所不同。本文以東莞市南城區(qū)一條有代表性、成熟的城中村——元嶺村為例，通過現(xiàn)場踏勘、與村委會訪談及問卷調(diào)查，總結(jié)分析該條城中村的發(fā)展歷程、改造情況及建設(shè)現(xiàn)狀，在評價(jià)傳統(tǒng)城中村改造模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)而提出東莞市城中村新型改造模式。

一、東莞市城中村現(xiàn)狀

（一）總體情況

東莞市域總面積為2465平方公里，主城區(qū)的用地面積達(dá)到237.6平方公里，建成區(qū)面積為54.1平方公里。依據(jù)《東莞市總體規(guī)劃（2000-2015）》，東莞市“建成區(qū)現(xiàn)狀居住用地共2673.53公頃，占現(xiàn)狀城市建設(shè)用地的49.39%；人均居住用地為40.02平方米/人，遠(yuǎn)高出國家18.0～28.0平方米/人的控制指標(biāo)”。其中，建成區(qū)存在較大面積的農(nóng)村建設(shè)用地，即所謂的“城中村”，是造成居住用地過大的重要原因之一。這些“城中村”內(nèi)的土地開發(fā)強(qiáng)度低，整體建設(shè)環(huán)境差；同時(shí)，由于管理上的不健全，這些地區(qū)也是治安環(huán)境較差的地區(qū)。

（二）空間分布情況

依據(jù)《東莞市域總體規(guī)劃（2005-2020）》，從村鎮(zhèn)建設(shè)用地角度，對東莞市域范圍的城中村進(jìn)行了簡單分析：東莞市的城中村數(shù)量較多，占地規(guī)模約為106平方公里，空間分布上主要集中于主城區(qū)和虎門鎮(zhèn)、常平鎮(zhèn)，其他鎮(zhèn)街零星分布。此外，東莞市城中村空間分布的明顯特點(diǎn)之一是：總體上呈插花式的布局，與城市用地交錯(cuò)布局，嚴(yán)重影響到城市功能的集聚。

二、常見的幾種城中村改造模式比較分析

目前，有關(guān)城中村改造模式的分析和研究，大部分是從參與城中村改造的主體出發(fā)，大致可以分為以下幾種類型：政府主導(dǎo)型改造模式、開發(fā)商主導(dǎo)型改造模式、村集體主導(dǎo)型改造模式，以及開發(fā)商、村集體和政府合作的改造模式。

上述幾種改造模式的共同優(yōu)點(diǎn)：針對城中村普遍存在的臟、亂、差等問題，改造目標(biāo)是改善人居環(huán)境和城市景觀；改造后，許多城中村面貌煥然一新，城市環(huán)境景觀得到明顯改善，村民住上了環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代城市生活小區(qū)。

但是，上述幾種改造模式也存在一些不足之處：

1.這些改造模式更多地停留在物質(zhì)形態(tài)層面上的改造，并沒能使村民在社會、文化、價(jià)值觀念上實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變。今后，城中村改造的內(nèi)涵不僅僅是改造物質(zhì)景觀，還應(yīng)包括管理機(jī)制、集體經(jīng)濟(jì)改造，提供更多的就業(yè)機(jī)會和社會福利，實(shí)現(xiàn)村民生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變，并最終在文化上、行為方式上、價(jià)值觀念上將村民塑造成為真正的城市居民。

2.這些改造模式存在一個(gè)共同的問題，即忽略了城中村的租房者，沒有考慮到改造后如何解決這些低收入人群的居住問題。這些類型的改造模式，改造之后必然將這些低收入者排斥到城市的邊緣，最終導(dǎo)致社會階層在居住空間的分異就更加加劇。

3.這些改造模式較注重經(jīng)濟(jì)效益，重點(diǎn)是解決村民的拆遷、安置和補(bǔ)償，籌措改造資金等問題，往往會忽視了社會效益和環(huán)境效益，沒有考慮到城中村歷史文脈的延續(xù)與保護(hù)。

三、東莞市城中村改造的新型模式

雖然城中村有著許多共同的特征，但是每個(gè)村莊的具體情況大有不同。因此，對于城中村的改造，應(yīng)結(jié)合東莞市內(nèi)的村莊建設(shè)發(fā)展的實(shí)際情況，分類指導(dǎo)，采取“一村一策”的辦法適時(shí)進(jìn)行改造。

（一）城中村分類情況

根據(jù)東莞市發(fā)展的實(shí)際情況，可以將東莞市的“城中村”分為三種類型，分類結(jié)果如下：

第一類：“成熟型”的城中村，即位于東莞市建成區(qū)范圍內(nèi)的村莊，包括東莞主城區(qū)（主要包括莞城區(qū)、南城區(qū)、東城區(qū)、萬江區(qū)和寮步鎮(zhèn)的部分地區(qū)）、虎門鎮(zhèn)區(qū)、常平鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的村莊，如主山村、簪花嶺村、元美村等。

第二類：“發(fā)展型”的城中村，即位于東莞城市建成區(qū)邊緣，在城市總體規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊。主要包括：石龍、塘廈、長安、厚街、樟木頭鎮(zhèn)區(qū)，以及廣深高速鐵路，輕軌R2、R3線，S256等重要交通基礎(chǔ)設(shè)施沿線的村莊。

第三類：“潛在型”的城中村，位于城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，由于城市發(fā)展的需要，目前正在征地待建的地方，存在著大量的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)戶，有可能成為新的城中村現(xiàn)象的農(nóng)村居民點(diǎn)[3]，如麻涌東太村、麻四、大步村等。

第一類城中村問題十分嚴(yán)重，急需改造，但改造難度較大。第二類和第三類城中村內(nèi)部還有發(fā)展用地，建設(shè)也正在逐步展開，急需進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)，如果規(guī)劃控制不好，會形成新的城中村。

圖1 元嶺村區(qū)位圖

圖2 元嶺村用地范圍示意圖

（二）案例分析——以南城區(qū)元嶺村為例

本文選取東莞市南城區(qū)一條有典型代表意義的城中村為例，探索城中村改造的新模式。

1.元嶺村的基本概況

元嶺村位于勝和社區(qū)北部，鄰近東莞市政府，屬于典型的“成熟型”的城中村，是東莞市南城區(qū)勝和社區(qū)下轄的17個(gè)村民小組之一。具體用地范圍：北至體育橫路，南至體育路，西至體育館，南至南北海港酒店。

村內(nèi)現(xiàn)有戶籍人口400多人，其中股民335人，外來人口約2000-3000人；沒有醫(yī)療文化體育設(shè)施。元嶺村現(xiàn)實(shí)行股份制，通過物業(yè)出租收入，每年進(jìn)行一次分紅。村民收入主要來源由就業(yè)工資、出租屋的租金和集體分紅三部分組成。每個(gè)股民每年分紅約1萬元，在東莞市內(nèi)屬于二級，位于前列。

圖3 元嶺村農(nóng)民公寓

圖4 元嶺村村民自建房

依據(jù)建設(shè)情況，可將元嶺村分為新村和舊村兩部分。新村即為元嶺村的農(nóng)民公寓，第一期，是8層，沒有電梯；第二期，15層，有電梯。舊村即為村民自建房，自建房大部分3層，建筑質(zhì)量較好，少數(shù)建筑質(zhì)量較差。目前，元嶺村村民基本都已經(jīng)住進(jìn)了農(nóng)民公寓，原自建房用于出租。因?yàn)樵獛X村區(qū)位交通條件優(yōu)越，舊村內(nèi)自建住宅基本完全出租。

由于元嶺村特殊的區(qū)位條件，村內(nèi)沒有單獨(dú)設(shè)置教育、醫(yī)療、文化娛樂等設(shè)施，基本上都是城市配套。村內(nèi)集體物業(yè)類型基本上是商業(yè)，如篁勝酒店。

2.元嶺村發(fā)展歷程

1992年之前，元嶺村還是原始的自然村落，村民主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。隨著東莞城市化發(fā)展的需要，東莞體育館的建設(shè)，東莞市城市空間逐步向南拓展，使得南城區(qū)成為東莞新城市中心區(qū)。在城市化過程中，元嶺村形成了特殊的區(qū)位條件，南鄰東莞城市新中心區(qū)的中心，屬于東莞規(guī)劃的中央商務(wù)區(qū)范圍內(nèi)。目前，元嶺村已經(jīng)發(fā)展成為了一條“成熟型”的城中村。

隨著2003年東莞對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了股份合作制的改革，元嶺村建立了勝和元嶺股份合作經(jīng)濟(jì)社，將股權(quán)平均分到各人，使村民成為股東，成為集體資產(chǎn)所有者。優(yōu)點(diǎn)是用明確的股東共同占制代替原來模糊的集體所有制；在利益分配上，以按股分紅、按資分配代替原來的平均分配，村民的明主權(quán)利得到充分保障[4]。

元嶺村的發(fā)展建設(shè)過程中，如涉及拆遷補(bǔ)償問題，是有村集體與開發(fā)商進(jìn)行協(xié)商的，屬于自下而上的改造發(fā)展方式，通常是村集體和開發(fā)商采取合作的改造開發(fā)模式，即開發(fā)商負(fù)責(zé)項(xiàng)目出資、土地的拆遷和建設(shè)，村集體提供土地。這種合作改造的模式，依據(jù)開發(fā)商和村集體的談判、協(xié)商結(jié)果的不同，具體可分為兩種類型：

第一種改造模式：是村集體提供土地，開發(fā)商出資完成土地的拆遷、建設(shè)，建設(shè)完成后，兩者各分得一半物業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，土地所有權(quán)仍歸屬村集體。用地功能發(fā)生變化：改造前是村民自建住宅，改造后是寫字樓、酒店或商鋪。

第二種改造模式：是一半土地轉(zhuǎn)為國有，土地使用權(quán)歸開發(fā)商所有，開發(fā)商自行進(jìn)行開發(fā)；另一半土地所有權(quán)歸屬為村集體，由開發(fā)商負(fù)責(zé)出資建設(shè)，建設(shè)完成后物業(yè)交付村集體經(jīng)營。用地功能發(fā)生變化：改造前是村民自建住宅，改造后是寫字樓、酒店或商鋪。

這兩種改造模式均是以開發(fā)商出資進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)項(xiàng)目考慮的重點(diǎn)是產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，建成之后的物業(yè)是酒店、寫字樓等，屬于商業(yè)性質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)類型，如元嶺村內(nèi)的健升大廈、麗逸酒店、篁勝酒店及周圍的商鋪等。

3.對元嶺村改造的探討

目前，元嶺村舊村建設(shè)情況已與周邊環(huán)境嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，土地的經(jīng)濟(jì)效益也未得到充分發(fā)揮。而且，村民已經(jīng)居住在農(nóng)民公寓里，舊村自建房主要是用于出租屋，改造舊村的條件基本已經(jīng)成熟。但是，通過與元嶺村委會和部分村民訪談得知，村民對于改造舊村最為擔(dān)心的問題有：①改造后，斷了持續(xù)性的出租屋收入；②土地流失了，轉(zhuǎn)為了國有；③拆遷補(bǔ)償?shù)墓?、合理性問題。

針對上述村民擔(dān)心的問題和以往城中村改造模式存在的不足之處，如果考慮元嶺村的再改造，我們認(rèn)為應(yīng)通過改變其物質(zhì)空間模式，將其進(jìn)行住宅開發(fā)，即改造為服務(wù)于低收入者的“廉租屋”。這類改造模式，與前面所述兩種改造模式重要不同之處在于，改造后用地功能未發(fā)生變化，使得城中村改造后的仍然是容納低收入者的重要載體。

這種改造模式的要點(diǎn)，是構(gòu)建“村集體—政府—開發(fā)商”三者之間的利益均衡機(jī)制，具體要求如下：①政府不出資，作為改造過程中的管理者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者；②改造資金由村集體、開發(fā)商共同出資，出資比例由兩者談判、協(xié)商決定。③土地不進(jìn)行流轉(zhuǎn)，新建住房的產(chǎn)權(quán)歸村民所有，村民和開發(fā)商通過協(xié)商按一定比例經(jīng)營。

這種改造模式的優(yōu)點(diǎn)：首先，免除上面所述村民和村集體改造擔(dān)憂的問題，保障了村民及集體物業(yè)收益來源；其次，解決了城市中心區(qū)部分低收入者的居住問題，弱化了城市居住空間分異；最后，改善了城中村的面貌，與周邊環(huán)境更加協(xié)調(diào)。綜上所述，這種改造模式可以總結(jié)為：實(shí)現(xiàn)了綜合效益最大化，即達(dá)到了經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的最優(yōu)配置。

四、結(jié)論與討論

本文通過對東莞市南城區(qū)元嶺村進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，與村委會進(jìn)行深度訪談，了解到東莞市城中村發(fā)展、改造的一些共同特征和存在的一些重要問題。在對以往以政府為主導(dǎo)、開發(fā)商為主導(dǎo)等城中村傳統(tǒng)改造模式進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上，指出這些開發(fā)模式的不足之處，結(jié)合東莞市城中村發(fā)展的實(shí)際情況，提出了將城中村改造為服務(wù)于低收入人群的廉租屋的新型改造模式。最后，總結(jié)了這種新型改造模式的優(yōu)點(diǎn)，為東莞市城中村改造指明了一條新思路。

[1]劉衛(wèi)國.廣州城中村問題及改造對策研究.蘭州大學(xué)MPA學(xué)位論文,2007,10.

[2]魏立華,閻小培.“城中村”存續(xù)前提的轉(zhuǎn)型.城市規(guī)劃,2003(7)：11.

[3]藍(lán)宇藴,藍(lán)燕霞.關(guān)于政府主導(dǎo)城中村改造的探析——以廣州城中村改造為例[J].城市觀察,2010,(5),111.

[4]周潤書,曹時(shí)禮.東莞市“城中村”集體資產(chǎn)管理研究——以南城區(qū)勝和大郎村為例.[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2012(03).48.

Exploring the New Transformation Model of Urban-villages in Dongguan：A Case Study of Yuanling Village at Nancheng District

Zhang Limin,Zhao Shushan

Urban village is a common and long-standing existence in the process of rapid urbanization in China.The transformation of urban villages is a hard and complex task.It involves many different factors,such as economy,society,culture and politics.This paper is based on previous researches,aimed at finding out the problems in the past of the transformation of urban village.It takes the Dongguan as an example,putting forward a new model to solve the problems discussed.

urban-village; model of transformation

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.05.011

張利敏，東莞理工學(xué)院城市學(xué)院講師，工程師，主要從事城市發(fā)展及規(guī)劃研究。趙書山，東莞理工學(xué)院城市學(xué)院副教授，主要從事區(qū)域公共管理、地方政府學(xué)、城市規(guī)劃與改造研究。

（責(zé)任編輯：盧小文）

東莞市文化精品專項(xiàng)資金哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（編號20121018）。