唐代財(cái)政監(jiān)督制度及其啟示

●梁長(zhǎng)來(lái)

唐代財(cái)政監(jiān)督制度及其啟示

●梁長(zhǎng)來(lái)

唐代財(cái)政收支制度實(shí)行“以入制出”原則，重視預(yù)算制度。“每一歲一造計(jì)賬，三年一造戶籍”，這種制度使得唐中央政府能夠?qū)ω?cái)政收入有大致的估計(jì)（即財(cái)政收入預(yù)算），然后根據(jù)預(yù)算收入安排財(cái)政支出，在此基礎(chǔ)上形成全年的財(cái)政預(yù)算。唐代預(yù)算制度比較復(fù)雜，每年都要制定預(yù)算，而且縣級(jí)預(yù)算要報(bào)州級(jí)政府，州級(jí)政府匯總制中央政府層面。這么繁重的預(yù)算工作量，使得唐之前各代實(shí)行的由丞相或御史兼理財(cái)政監(jiān)督及批復(fù)工作，成為不可能。所以，正是在這樣的背景下，唐代統(tǒng)治者非常重視財(cái)政監(jiān)督工作。

一、唐代財(cái)政監(jiān)督職官體系設(shè)計(jì)

（一）中央政府層面財(cái)政監(jiān)督職官體系

1、比部。唐代的財(cái)政監(jiān)督工作，主要是通過(guò)審計(jì)（即勾檢制度）實(shí)現(xiàn)的。在中央政府層面的職官體系中，設(shè)有比部，負(fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)業(yè)務(wù) （當(dāng)時(shí)稱為勾覆）。“掌勾諸司百僚俸料、公廨、贓贖、調(diào)斂、徒役、課程、逋懸數(shù)物,周知內(nèi)外之經(jīng)費(fèi)而總勾之”(《舊唐書(shū)》卷四,《職官二》),比部郎中,員外郎對(duì)中央各部門(mén)和地方的財(cái)務(wù)收支及建設(shè)工程進(jìn)行審計(jì),無(wú)論內(nèi)外、軍政、上下,在州、縣二級(jí)司法部門(mén)也設(shè)有審理勾覆的官員。比部的設(shè)置，其實(shí)最早可以追溯到魏晉時(shí)期，但彼時(shí)的比部屬于法檢部門(mén)，歸屬執(zhí)法工作。而在唐太宗時(shí)期，比部成為專職負(fù)責(zé)審計(jì)業(yè)務(wù)以及財(cái)政監(jiān)督的職能部門(mén)了。

但是，讓人刮目相看的是，唐代的比部，并不歸屬負(fù)責(zé)財(cái)政工作的戶部統(tǒng)轄，而是歸屬于刑部統(tǒng)轄。這種職官體系設(shè)計(jì)，保證了比部能夠獨(dú)立行使審計(jì)與財(cái)政監(jiān)督職能，不受戶部掣肘。這種制度設(shè)計(jì)，按照現(xiàn)在的行政體系來(lái)講，相當(dāng)于在司法體系中成立一個(gè)專職負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)業(yè)務(wù)的職能部門(mén)，對(duì)全國(guó)財(cái)政工作進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，其權(quán)威性可窺一斑。

2、御史。唐代的御史也是中央政府層面財(cái)政監(jiān)督體系中不可或缺的一個(gè)組成部分。御史臺(tái)下屬三院:臺(tái)院，屬官為侍御史;殿院，屬官為殿中侍御史;察院，屬官為監(jiān)察御史。侍御史與殿中侍御史監(jiān)察朝官;監(jiān)察御史則兼有監(jiān)察州、縣官的任務(wù)?！缎绿茣?shū)·百官三》中明確記載，監(jiān)察御史的職責(zé)中有一項(xiàng)是 “察戶口流散,籍賬隱沒(méi),賦稅不均;察農(nóng)桑不勤,倉(cāng)庫(kù)減耗”。監(jiān)察御史的財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，類似現(xiàn)行中央財(cái)政監(jiān)督部門(mén)外派各地的財(cái)政監(jiān)督專員。

在唐代，對(duì)財(cái)政工作中的違法行為，一般先由比部勾覆實(shí)，然后由御史臺(tái)彈劾上奏。也就是說(shuō)，比部只有負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)督權(quán)，沒(méi)有處罰權(quán)。若財(cái)政工作中出現(xiàn)違法行為，比部負(fù)責(zé)落實(shí)檢查證據(jù)，御史負(fù)責(zé)向皇帝奏報(bào)，再由皇帝決定交由刑部處罰。

3、其他兼有勾檢職責(zé)的職官。唐代中央政府層面，除了比部、御史等職官外，還有其他一些職官兼有勾檢職責(zé)，如九寺(九寺，是指太常寺、光祿寺、衛(wèi)尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鴻臚寺、司農(nóng)寺、太府寺)、五監(jiān)(五監(jiān)，是指國(guó)子監(jiān)、少府監(jiān)、將作監(jiān)、軍器監(jiān)、都水監(jiān))等。從九寺、五監(jiān)的職責(zé)來(lái)看，這些職官衙門(mén)都擔(dān)負(fù)有財(cái)政支出或收入的職責(zé)，所以這些職官也兼有勾檢職責(zé)。

總體上而言，唐代比部是專職的財(cái)政監(jiān)督及審計(jì)職官。

（二）地方政府層面財(cái)政監(jiān)督職官體系

比部沒(méi)有明確的下屬機(jī)構(gòu)，這不意味著唐代地方政府沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督職官。三府（京兆、河南、太原）的專職勾官稱為司錄事參軍，各州的勾官，稱為錄事參軍；各縣的勾官，稱為主簿錄事?！短屏洹飞嫌涊d，這些參軍、錄事的職責(zé)是“掌??；省署抄目。受事發(fā)辰；糾正非違，勾檢稽失”。勾檢稽失雖然是針對(duì)整個(gè)行政事務(wù)的，但財(cái)政收支的勾檢稽失是其中的重要一項(xiàng)任務(wù)。

唐代的監(jiān)察御史以及政府委派巡查使，不定期對(duì)地方政府財(cái)政收支情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，也構(gòu)成了縱向的中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政監(jiān)督體系。

圖1 唐代負(fù)有財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的職官體系

唐代中央政府的比部、地方政府的錄事參軍以及主簿錄事，再加上兼有勾檢職能的其他職官，唐代建立了一支龐大的專兼職審計(jì)及財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍。這支隊(duì)伍分布在中央及各級(jí)地方政府，各司其職，執(zhí)行著財(cái)政監(jiān)督中的不同業(yè)務(wù)，保證了唐代財(cái)政收支制度相對(duì)平穩(wěn)執(zhí)行。

二、唐代財(cái)政監(jiān)督執(zhí)行程序

唐代勾檢制度分為自勾和逐級(jí)勾。自勾是由本機(jī)關(guān)勾官按月審計(jì)本單位的財(cái)務(wù)賬簿，可以理解為財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)每月的自檢、審核，并寫(xiě)出總結(jié)報(bào)告。逐級(jí)勾，是指按照行政級(jí)別，由低到高送審，即每年年終，各州縣自檢完畢后，逐級(jí)向上級(jí)送審，最終要由比部勾檢諸州軍府財(cái)務(wù)賬簿。也就是說(shuō)，縣的財(cái)務(wù)賬簿要送到州去勾檢，州的財(cái)務(wù)賬簿則要送到比部去勾檢。勾檢中若查出問(wèn)題，出問(wèn)題的各級(jí)政府還要負(fù)責(zé)解決問(wèn)題。所以說(shuō)，勾檢只是一種財(cái)政監(jiān)督的手段，最終要保證國(guó)家財(cái)政收支制度順利執(zhí)行。

比部和各級(jí)勾官的勾檢，都是針對(duì)財(cái)務(wù)賬簿進(jìn)行審查?！拔陌讣瘸?，勾司行朱訖，皆書(shū)其上端，紀(jì)年月日，納諸庫(kù)。”意思是所，比部在審核送審的財(cái)務(wù)賬簿時(shí)，如果沒(méi)有問(wèn)題的，就在賬簿上端用紅筆加注，表示通過(guò)審核了。當(dāng)然，如果沒(méi)有通過(guò)審核，比部還要發(fā)回送審機(jī)構(gòu)，由送審的機(jī)構(gòu)重新補(bǔ)充材料或者根據(jù)查出的問(wèn)題進(jìn)行解決?？梢哉f(shuō)，逐級(jí)勾的程序是：下級(jí)向上級(jí)送審財(cái)務(wù)賬簿，若審核通過(guò)，上級(jí)紅筆加注入庫(kù)；若沒(méi)有通過(guò)審核，上級(jí)將財(cái)務(wù)賬簿發(fā)回送審機(jī)構(gòu)，限期補(bǔ)充材料或者糾錯(cuò)，然后由下級(jí)再次向上級(jí)送審財(cái)務(wù)賬簿。

圖2 自勾和逐級(jí)勾業(yè)務(wù)流程

三、唐代勾檢制度若干問(wèn)題的進(jìn)一步辨析

（一）唐代勾檢系統(tǒng)是否具有依附性？

唐代雖然勾檢官吏隊(duì)伍龐大，但這些勾檢官吏都依附于決策系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和監(jiān)察系統(tǒng)。李剛認(rèn)為：唐代地方勾官隸屬于地方行政系統(tǒng)，缺乏獨(dú)立性；比部則隸屬于刑部，屬尚書(shū)都省統(tǒng)轄，也依附于中央行政系統(tǒng)；御史本身即是監(jiān)察系統(tǒng)，只是兼有勾檢職責(zé)。

筆者認(rèn)為，在“家天下”的封建制度下，想施行現(xiàn)行的司法獨(dú)立制度，是不可能的。站在封建制度的大背景下看唐代勾檢系統(tǒng)，它具有那個(gè)時(shí)代的進(jìn)步意義。雖然勾檢制度不能對(duì)帝王支出進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，但對(duì)地域廣闊的各級(jí)地方政府財(cái)政收支以及中央政府部門(mén)財(cái)政收支的監(jiān)督作用，還是顯而易見(jiàn)的。決策系統(tǒng)、行政系統(tǒng)以及監(jiān)察系統(tǒng)相互制約，相互合作，共同負(fù)擔(dān)起全國(guó)的財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，在當(dāng)時(shí)是一個(gè)了不起的成就。此外，把比部設(shè)在主管司法工作的刑部之下，使財(cái)政執(zhí)行部門(mén)與財(cái)政監(jiān)督部門(mén)互不干涉，獨(dú)立執(zhí)行各自職責(zé)，保證了監(jiān)督工作的獨(dú)立性和公正性，即使在現(xiàn)代也有一定的借鑒意義。

（二）唐代勾檢官吏的低品秩性？

李剛在其 《唐代勾檢制度研究》中以列表形式，列出唐代可考的一些勾檢官品秩，最高為正四品，為尚書(shū)省左右丞，兼有勾檢職責(zé)；比部郎中為從五品；多數(shù)都是正七品以下，約占70%。李剛認(rèn)為，唐代勾檢官吏之所以品秩較低，有兩個(gè)原因：第一，勾檢制度作為一個(gè)職官體系，高品秩勾檢官所占比重不高，低品秩勾檢官占較大比重，符合職官系統(tǒng)的普遍規(guī)律；第二，唐代勾檢官主要是對(duì)錢(qián)糧的文書(shū)進(jìn)行審核，而這類業(yè)務(wù)所需文化知識(shí)不高，由低級(jí)官吏甚至胥吏擔(dān)任，也是常理。

筆者認(rèn)為，這是在封建制度這一特殊背景下產(chǎn)生的。第一，封建制度重農(nóng)抑商，商業(yè)上復(fù)雜的會(huì)計(jì)制度及審計(jì)技能沒(méi)有太大的生存土壤，造成審計(jì)工作在當(dāng)時(shí)也就是審核財(cái)務(wù)賬簿以及賬實(shí)核對(duì)工作，這是勾檢工作簡(jiǎn)單的深層次原因。第二，封建統(tǒng)治者為緩和階級(jí)矛盾，采取科舉取士制度，打通了下層社會(huì)向上層社會(huì)流轉(zhuǎn)的通道。下層社會(huì)為了考取功名，要付出長(zhǎng)期的努力——“十年寒窗”?？婆e成功后，這些士子就成為了行政系統(tǒng)或決策系統(tǒng)的成員了。從人才來(lái)源上看，科舉取士制度將高文化層次的人送入高品秩的行政系統(tǒng)以及決策系統(tǒng)，而淘汰了低文化層次的人，作為勾檢官吏的主要來(lái)源。

（三）唐代勾檢制度審計(jì)權(quán)與司法權(quán)的模糊性？

王慧杰、劉宇凡認(rèn)為，唐代比部除了財(cái)政審計(jì)權(quán)外，還有一定的司法權(quán)。例如：唐貞元八年，令比部郎中崔元翰勾覆涼州府案，“元翰曲附延齡，劾治府史。府史到者，雖無(wú)過(guò)犯，皆笞決以立威?！?/p>

筆者認(rèn)為，這種理解有誤。這里的崔元翰勾覆涼州府案①，崔之所以敢鞭笞府史，是因?yàn)榇拊彩鞘芑实墼t命去審理此案的，也就是說(shuō)崔獲得了皇帝的司法授權(quán)，所以敢鞭笞府史。因此不能將崔案作為唐代比部擁有司法權(quán)的例證。事實(shí)上，封建社會(huì)是司法權(quán)和行政權(quán)合一的，比部的審計(jì)監(jiān)督權(quán)和司法權(quán)是分離的。本文前已述及，比部只負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政違法行為勾覆實(shí)，由御史臺(tái)彈劾，由大理寺審理以及刑部復(fù)核。

四、唐代財(cái)政監(jiān)督制度的啟示

唐代以勾檢制度為代表的財(cái)政監(jiān)督制度，對(duì)我國(guó)改革和完善現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督制度有較大的啟示和借鑒作用。

（一）財(cái)政監(jiān)督制度要符合社會(huì)背景及社會(huì)需求

有人站在社會(huì)主義制度和現(xiàn)在環(huán)境角度，去批評(píng)唐代勾檢制度是封建社會(huì)的產(chǎn)物。但我認(rèn)為，客觀評(píng)價(jià)任何制度的好壞，都不能脫離其當(dāng)時(shí)的歷史背景。唐代統(tǒng)治者在沒(méi)有否定 “家天下”封建制度的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出了以勾檢制度為代表的復(fù)雜有效的財(cái)政監(jiān)督制度，是彼時(shí)的創(chuàng)新與進(jìn)步，是符合彼時(shí)社會(huì)背景及社會(huì)需求的。

我們現(xiàn)在不能也不會(huì)去照搬唐代的勾檢制度，但我們應(yīng)該學(xué)習(xí)這種制度創(chuàng)新精神。我們要在堅(jiān)持社會(huì)主義制度以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新，改革和健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的全方位、多體系、科學(xué)合理的財(cái)政監(jiān)督制度。

（二）司法部門(mén)對(duì)財(cái)政工作監(jiān)督的力度要加強(qiáng)

唐代比部屬于刑部管轄，而刑部屬于司法部門(mén)體系，可以認(rèn)為唐代的司法部門(mén)對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作擁有主導(dǎo)權(quán)。就我國(guó)現(xiàn)行制度而言，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督是多層次、多主體的監(jiān)督體系。它包括立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督（人大監(jiān)督）、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督（含稅務(wù)監(jiān)督）以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督等。我國(guó)正在積極推行“依法治國(guó)、依法行政”方略，司法對(duì)財(cái)政工作的監(jiān)督是必不可少的。我國(guó)司法對(duì)財(cái)政工作的監(jiān)督體現(xiàn)為對(duì)財(cái)政違法案件的偵查、公訴以及審判等方面，但這種司法監(jiān)督多數(shù)屬于事后監(jiān)督。司法對(duì)財(cái)政監(jiān)督的力度有待加大，可在財(cái)政司法宣傳教育、設(shè)立專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍等方面，提升司法部門(mén)對(duì)財(cái)政工作監(jiān)督的力度和有效性。

（三）健全財(cái)政監(jiān)督立法，推行財(cái)政監(jiān)督工作法制化、制度化

雖然唐代的律法制度多數(shù)體現(xiàn)的是帝王意志，但在職官體系設(shè)計(jì)以及律法中，明確規(guī)定了比部及各級(jí)勾官的職責(zé)，也算是“依律監(jiān)督”了。在我國(guó)當(dāng)代社會(huì)，財(cái)政監(jiān)督制度的改進(jìn)和完善，必須有完備的財(cái)政監(jiān)督立法作為強(qiáng)有力的保障。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督法專門(mén)法律。現(xiàn)有的財(cái)政監(jiān)督方面的法律法規(guī)是分散于其他各法以及行政規(guī)章制度中的，分散且法律權(quán)威度較低。財(cái)政監(jiān)督立法工作需要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。■

鶴壁職業(yè)技術(shù)學(xué)院／中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院)

①《舊唐書(shū)·列傳九十九》記載：裴延齡惡京兆尹李充有能政，專意陷害之，誣奏充結(jié)陸贄，數(shù)厚賂遺金帛。充既貶官，又奏充比者妄破用京兆府錢(qián)谷至多，請(qǐng)令比部勾覆，以比部郎中崔元翰陷充，怨惡贄也。詔許之。元翰曲附延齡，劾治府史。府史到者，雖無(wú)過(guò)犯，皆笞決以立威，時(shí)論喧然。