財政監(jiān)督存在的問題分析與思考

●王鐵栓 王治中 謝 闖 劉合定

財政監(jiān)督存在的問題分析與思考

●王鐵栓 王治中 謝 闖 劉合定

近年來，財政監(jiān)督在規(guī)范被查單位的財政財務(wù)行為，維護財經(jīng)秩序中發(fā)揮了重要作用。通過對相關(guān)單位開展檢查，筆者發(fā)現(xiàn)在財政監(jiān)督工作實踐中還存在著許多問題，其中主要表現(xiàn)在：人力物力投入大、財政效果不顯著、對預(yù)算執(zhí)行關(guān)注不夠，基本上沒有涉及預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)，尚未形成健全有效的日常監(jiān)督機制等，這些問題嚴重影響到監(jiān)督效能的充分發(fā)揮。本文擬通過分析財政監(jiān)督實踐中存在問題的原因，從完善政策法規(guī)、明確職能定位、創(chuàng)新監(jiān)督方式、提升監(jiān)督成效等角度入手，對完善財政監(jiān)督工作提出若干建議，以期進一步加強財政監(jiān)督對財政資金安全、財政政策執(zhí)行情況的控制職能。

一、財政監(jiān)督存在的問題分析

（一）政策法規(guī)不完善

當前,我國財政監(jiān)督的法律法規(guī)主要包括 《政府采購法》、《注冊會計師法》、《預(yù)算法》、《財政違法違紀行為處罰處分條例》和《會計法》等。這些法律法規(guī)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期為財政監(jiān)督工作的正常運轉(zhuǎn)以及財政監(jiān)督機制作用的發(fā)揮提供強有力的法律保障。然而在實際工作中,由于立法層次與立法部門的不同,相關(guān)法規(guī)還沒有整體上體現(xiàn)財政監(jiān)督的特殊要求,對財政監(jiān)督實際工作中存在的重要問題不能準確定位，主要表現(xiàn)為三個方面：

1、立法層級較低。與財政監(jiān)督職能有類似之處的審計監(jiān)督，有1995年施行、2006年修訂的《審計法》作為其開展工作的依據(jù)。但至今為止，除了2005年施行的 《財政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令427號），尚未有一部規(guī)范財政監(jiān)督行為的法律，這在客觀上導致了財政監(jiān)督的依據(jù)不足、地位不高。

2、政策依據(jù)不充分?！敦斦`法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令427號）主要規(guī)范違規(guī)問題的處理處罰，對如何定性違規(guī)問題、如何開展監(jiān)督檢查則沒有涉及。財政部雖以指導意見的形式頒布了 《關(guān)于加強地方財政監(jiān)督工作的若干意見》（2008年）、《關(guān)于加強財政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)的若干意見》（2010年）等規(guī)范性文件，但這些意見均屬于探索和完善性建議，對財政監(jiān)督的具體方式程序、階段性要求、規(guī)范性文本、復(fù)核審理制度等則沒有明確規(guī)定，一定程度上影響了財政監(jiān)督的規(guī)范運作。

3、財政監(jiān)督和其他經(jīng)濟監(jiān)督的關(guān)系尚未理順。我國現(xiàn)行的經(jīng)濟監(jiān)督有財政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會審計機構(gòu)監(jiān)督等多種形式，各項監(jiān)督均有所側(cè)重，但也存在交叉重復(fù)、信息不能共享、溝通銜接不到位的問題，客觀上導致多頭檢查、重復(fù)檢查等問題，既增加了被檢查單位的負擔，也增加了財政監(jiān)督人力、財力和時間成本。

（二）財政監(jiān)督自身存在局限性

1、財政監(jiān)督手段落后。行政事業(yè)單位的財務(wù)工作隨著金財工程、金稅工程等信息化工程的推行使電子化水平大大提高。然而，財政監(jiān)督卻依然停留在查賬本、翻憑證的原始階段，電子化數(shù)字化的水平很低。在財政系統(tǒng)內(nèi)部，財政OA系統(tǒng)并未向財政監(jiān)督機構(gòu)開放查詢端口，無法及時了解財政資金的收支情況；在檢查軟件方面，尚未研發(fā)并推廣適合財政監(jiān)督的專用軟件，不利于提升監(jiān)督工作效率；在信息化建設(shè)方面，未實現(xiàn)財政監(jiān)督法規(guī)庫、案例庫、預(yù)算單位信息庫的實時更新和查詢，不利于財政監(jiān)督的規(guī)范統(tǒng)一。

2、財政監(jiān)督缺乏強制性。財政部門作為綜合性經(jīng)濟管理部門，主要職能是為政府發(fā)展提供資金支持，并通過發(fā)揮杠桿作用，引導社會經(jīng)濟發(fā)展，所以其第一要義是服務(wù)政府、服務(wù)部門、服務(wù)民生，這就決定了財政監(jiān)督更多是規(guī)范資金的管理、督促財政政策的落實，本質(zhì)上決定財政監(jiān)督在實施過程中缺乏強制性，無法以強制力迫使檢查對象提供原始資料、接受檢查結(jié)論。以實地走訪為例，原本是落實資金到位、檢查項目實施情況的一個重要手段，但實際上其形式意義遠大于實質(zhì)意義。從受訪對象看，一般是受益者，即使不是也往往難以找到當事人，難以確保受訪對象的全面客觀；從走訪程序看，農(nóng)村在家的對象多為老人和婦女，文化水平和理解能力偏低，并且懾于村干部的權(quán)威，擔心遭遇迫害或報復(fù)，難以保障走訪結(jié)果的真實性；從證據(jù)效力看，對那些與基層政府及村委會存在不同意見的村民言論，難以進行落實，無法形成有力的檢查結(jié)論。

3、財政監(jiān)督深度不夠。近年來的專項檢查均以資金、賬簿為主線，缺乏資金與項目、賬簿與賬簿、單位與單位之間的比較分析，不利于深入被查單位（項目）的業(yè)務(wù)核心，也就難以確保財政監(jiān)督的深度。以財政專項資金檢查為例，其主要側(cè)重資金的配套落實和管理使用情況，查看資金是否及時配套、是否按規(guī)定進行核算、是否依照程序進行撥付，一般不延伸到資金的下游，即商品或勞務(wù)供應(yīng)商。這就無法完整反映資金的全貌、無法實際查看財政資金針對特定項目的開支情況、無法清楚了解供應(yīng)商與政府部門之間的業(yè)務(wù)往來，客觀上就難以發(fā)現(xiàn)財政資金使用中的違規(guī)違紀問題。如農(nóng)村義務(wù)教育學校資金涉及校舍改造和教學裝備，前者由縣教育部門組織實施、財政部門直接向供貨商付款；后者由省轄市或省管縣具體實施，資金也由財政部門直接支付到供應(yīng)商。不延伸至供貨單位的后果，便是無法形成完整的資金鏈，無法從相互印證的環(huán)節(jié)來發(fā)現(xiàn)可能存在的問題。

（三）財政監(jiān)督組織形式不科學

1、程序規(guī)定不合理。現(xiàn)行的監(jiān)督程序包含發(fā)放通知書、查賬、走訪、編寫底稿、編發(fā)征求意見函、上交檢查報告等環(huán)節(jié)，且其中檢查通知書和意見函發(fā)放環(huán)節(jié)不僅需要被檢查單位簽收，且需在注明簽收人職務(wù)的前提下簽署“已查驗執(zhí)法證原件”；工作底稿所附的附件不僅需符合客觀性真實性，且要求被查單位在每一頁上都簽字確認。這種繁瑣、刻板的檢查程序占到整個檢查時間的50%，客觀上加重了財政監(jiān)督的程序負擔。

2、政策口徑不統(tǒng)一。一方面，業(yè)務(wù)指導不能及時跟進。檢查工作開展前，業(yè)務(wù)處室不能提供完整的資金管理辦法，檢查組只能在檢查中通過互聯(lián)網(wǎng)等方式查找，影響對檢查問題的定性和處理；檢查工作開展中，業(yè)務(wù)處室沒有對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時予以指導，影響檢查效率。另一方面，文本報表格式不統(tǒng)一。雖然印發(fā)的檢查方案報表格式明確了范本，但在檢查過程中甚至外勤工作結(jié)束后往往進行更改，文本格式更是反復(fù)變動，客觀上增加了檢查工作量和檢查的不確定性。

3、時間安排不科學。外勤檢查任務(wù)過于繁重、各項檢查安排過于密集、時間過于緊湊，既不利于檢查的深入展開，全面了解資金管理和項目實施情況，也不利于結(jié)合檢查開展調(diào)研，為完善政策提供意見建議；同時，外勤工作所占比例過大也不利于開展日常性綜合性監(jiān)管工作、不利于切實開展事前事中監(jiān)督，不利于對縣市業(yè)務(wù)開展情況進行指導。以河南省2013年外勤檢查為例，檢查項目涉及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)稅收核查、會計信息質(zhì)量檢查、省直部門報表一致性檢查、高校債務(wù)資金化解情況核查、財政專項資金檢查等5個大項，外勤時間為3月至11月，客觀上使檢查人員長期處于疲憊狀態(tài)，導致查出的問題不深不透、原因分析和政策建議不系統(tǒng)不全面。

（四）專職監(jiān)督機構(gòu)與業(yè)務(wù)處室銜接溝通不到位

1、對財政監(jiān)督存在抵觸情緒。部分業(yè)務(wù)處室片面認為財政監(jiān)督是對其業(yè)務(wù)工作的不信賴，存在著“嘴上歡迎心理煩”的心理，認為財政監(jiān)督就是“挑刺找麻煩”?！柏斦蟊O(jiān)督”的理念要求監(jiān)督業(yè)務(wù)介入到資金運行的全過程，尤其強調(diào)事前事中監(jiān)督，使業(yè)務(wù)處室產(chǎn)生“被奪權(quán)”的錯覺。

2、交流溝通渠道少。一是業(yè)務(wù)培訓存在脫節(jié)現(xiàn)象。業(yè)務(wù)處室組織的培訓不包括監(jiān)督人員，監(jiān)督機構(gòu)組織的培訓也不包括業(yè)務(wù)處室工作人員，二者沒有有效銜接。二是未建立監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用反饋機制。每個項目的財政監(jiān)督均通過處罰告知書、整改通知書、檢查報告的形式下發(fā)被檢查單位并抄送業(yè)務(wù)處室，但業(yè)務(wù)處室對監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用情況、對之后年度預(yù)算和資金分配的影響情況并未向監(jiān)督機構(gòu)反饋，影響監(jiān)督機構(gòu)的積極性。

3、信息交換不暢通?！柏斦O(jiān)督大格局”的思想在日常工作中未得到有效貫徹，業(yè)務(wù)處室尚未與監(jiān)督機構(gòu)建立規(guī)范、暢通的溝通方式和制度，致使監(jiān)督機構(gòu)不能準確掌握各項財政資金的撥付情況及有關(guān)文件和會議精神，導致財政監(jiān)督缺乏開展事中監(jiān)督的媒介和切入點。如日常預(yù)算資金追加、人大對預(yù)算的批準性決議、國庫預(yù)算貫徹執(zhí)行情況以及重大資金運作情況等沒有及時抄送監(jiān)督機構(gòu)。同樣的，業(yè)務(wù)處室也不了解監(jiān)督處的工作內(nèi)容，無論是檢查程序性規(guī)定，還是檢查方案的制訂、檢查的組織實施、檢查結(jié)果的處理處罰，均沒有業(yè)務(wù)處室的參與。

二、進一步完善財政監(jiān)督工作的建議

（一）建立健全法律制度

1、完善政策制度，提高財政監(jiān)督法律地位。一是提升財政監(jiān)督的法律層級。既可以考慮制定單行的《財政監(jiān)督法》，明確財政監(jiān)督的職能定位、業(yè)務(wù)范圍、具體流程等內(nèi)容；也可以在修訂的《預(yù)算法》中增加并體現(xiàn)財政監(jiān)督的內(nèi)容，強化財政監(jiān)督的法律地位，然后再以行政法規(guī)的形式出臺《財政監(jiān)督實施條例》，從制度層面為財政監(jiān)督的順利開展保駕護航。

2、明確程序，規(guī)范財政監(jiān)督檢查行為。要借鑒審計的立法經(jīng)驗，在出臺改革方向、工作目標、階段性要求等方面指導意見的同時，制定操作性強、可復(fù)制、能考核的規(guī)范性文件，細化財政監(jiān)督工作程序。如，對文書的送達要求、工作底稿編制及簽署規(guī)則、附件裝訂簽署規(guī)范、征求意見函和檢查報告撰寫方式及反饋規(guī)則、復(fù)核審理程序進行明確，規(guī)范監(jiān)督檢查行為。

3、理順財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督的關(guān)系。要協(xié)同審計、稅務(wù)、紀檢等部門建立聯(lián)席會議制度，定期進行協(xié)商溝通，明確各自職能定位、統(tǒng)籌安排工作計劃，減少對被查單位的重復(fù)檢查；要加強信息平臺建設(shè)，推進法規(guī)政策庫和典型案例庫建設(shè)，提高各項經(jīng)濟監(jiān)督的工作效率；要建立違規(guī)違紀問題的移交反饋機制，及時按照事情輕重緩急，或者將檢查項目移交其他部門、或者協(xié)助其他部門調(diào)查取證，提高協(xié)同監(jiān)督的能力和效果。

（二）明確財政監(jiān)督職能定位

1、明確財政監(jiān)督目標方向。緊緊把握財政監(jiān)督寓于財政管理的內(nèi)在特性，著眼財政管理的全過程，服務(wù)財政中心工作、確保財政資金安全、確保財政政策貫徹落實到位。要逐步將監(jiān)督關(guān)口前移，把監(jiān)督的側(cè)重點由過去單純的事后監(jiān)督向事前、事中、事后全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。要努力做到“四個結(jié)合”，即財政監(jiān)督與財政業(yè)務(wù)相結(jié)合、日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合、外部檢查與內(nèi)部檢查相結(jié)合、對省本級和市縣檢查相結(jié)合，實現(xiàn)財政監(jiān)督無死角。要以省直駐省管縣基層單位為突破口，對基層單位的基礎(chǔ)信息（機構(gòu)、人員、資產(chǎn)）和項目申報進行日常審核，逐步推進對省直駐基層單位的綜合監(jiān)管工作。

2、拓寬財政監(jiān)督手段。在財政系統(tǒng)內(nèi)部，要充分依托“金財工程”應(yīng)用支撐平臺，做到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督之間的信息溝通便捷，并賦予監(jiān)督機構(gòu)全面查詢權(quán)限，及時掌握財政資金的分配、撥付、使用方向、結(jié)存等動態(tài)情況。在部門之間，要探索解決“金財”、“金稅”、“金審”等信息工程中監(jiān)督數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)問題，逐步實現(xiàn)財政、稅務(wù)、審計等部門監(jiān)督信息的實時共享，降低監(jiān)督管理成本。要加快財政監(jiān)督檢查軟件的開發(fā)，借鑒審計、稅務(wù)部門的成功經(jīng)驗，結(jié)合內(nèi)部審計、會計信息質(zhì)量和財政專項資金等業(yè)務(wù)特點，開發(fā)運用財政監(jiān)督軟件，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)采取、分析、預(yù)警信息化，解決好計算機輔助檢查與傳統(tǒng)檢查的有機結(jié)合，提高財政監(jiān)督信息化水平。

3、強化財政監(jiān)督責任追究機制。要對明顯違規(guī)違紀事項及時進行移交，切實做到執(zhí)法必嚴，違法必究；要對違規(guī)情節(jié)輕微事項，在全省范圍進行通報，并作為安排財政資金的一項扣減因素，督促被查單位規(guī)范財政財務(wù)行為；要對阻礙、拖延、逃避檢查的行為，由監(jiān)督機構(gòu)向業(yè)務(wù)處室行文，在未依照檢查要求提供資料之前，停止審批、撥付除人員經(jīng)費公用經(jīng)費以外的所有財政資金，確保檢查工作的順利開展；對調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)疑點但無法具體落實的，監(jiān)督機構(gòu)可以要求基層部門在一定期限內(nèi)提交涉及該事項的調(diào)查報告，確保各種違規(guī)問題得到及時糾正。

4、科學確定檢查項目。在開展專項檢查前，要切實開展調(diào)研，充分考慮項目資金規(guī)模、覆蓋區(qū)域、政策規(guī)定等內(nèi)容，確保檢查工作有的放矢。要將省直部門、市縣部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及項目單位全部納入檢查范圍，全面了解項目的申報及批復(fù)程序、資金的管理及使用情況、項目建設(shè)的績效等內(nèi)容，要加大績效評價力度，提升檢查工作的質(zhì)量和效果。

（三）科學安排財政監(jiān)督工作

1、科學規(guī)范檢查程序。要明確檢查程序本質(zhì)上是保障被檢查人的合法權(quán)益（也可稱為知情權(quán)），確保檢查收集資料的客觀真實；其目的是規(guī)范財政檢查行為，相對于財政監(jiān)督內(nèi)容而言處于次要或者輔助的地位，所以檢查程序不應(yīng)成為財政監(jiān)督工作的累贅或者負擔。在實踐中，要對不同檢查事項或檢查結(jié)果的程序做出區(qū)分、要明確一般檢查程序或特殊檢查程序、要區(qū)分整改事項和處理處罰事項、要區(qū)分內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。如對于財政部門內(nèi)部監(jiān)督而言，其目的是規(guī)范管理，簡化檢查程序能夠使檢查人員有更多精力開展實質(zhì)性檢查；對于工作底稿附件的蓋章確認，目的在于保證資料來源的真實客觀，每一頁都簽字確認明顯人為地增加了工作量。

2、合理安排檢查時間。要統(tǒng)籌安排全年的檢查任務(wù)，既要圍繞財政中心工作開展財政監(jiān)督，又要充分考慮檢查項目之間的銜接性、檢查與調(diào)研的時間性、其他工作與檢查工作的關(guān)聯(lián)性。要合理安排每項檢查任務(wù)的時間節(jié)點，既要保證檢查任務(wù)的順利完成，又要保證檢查人員的正常休息，保證檢查人員在開展檢查時有思考、研究的時間。

3、統(tǒng)一政策口徑。要確保檢查方案的穩(wěn)定性，明確文本報表格式，避免檢查過程中隨意更改，確保檢查的連貫性和一致性。專項檢查開展前，要收集完備的政策依據(jù)，包括指標文件、資金管理辦法，財政部和省政府出臺的規(guī)范性文件等，便于檢查組在實踐中開展工作；檢查過程中，業(yè)務(wù)處室和監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)共同研究探討檢查發(fā)現(xiàn)的問題，對相關(guān)問題的定性、處理建議、證據(jù)收集進行統(tǒng)一，以提高檢查效率。

（四）著力構(gòu)建“財政大監(jiān)督”格局

1、明確思路。要認識到財政監(jiān)督不僅是專職監(jiān)督機構(gòu)的工作，業(yè)務(wù)處室在日常監(jiān)管中擔負著更多的責任。要建立“上下聯(lián)動、處室互通”的工作機制,明確“大監(jiān)督”職責和任務(wù),整合監(jiān)督資源,統(tǒng)籌安排監(jiān)督計劃,全員“一盤棋”,合力抓監(jiān)督,將日常檢查和重點檢查相結(jié)合,通過內(nèi)部審計監(jiān)督、日常監(jiān)督及專項監(jiān)督等相關(guān)措施,逐步建立全覆蓋的財政資金運行監(jiān)督機制。

2、加強溝通交流。一是增進人員流動。在業(yè)務(wù)處室和監(jiān)督處室之間實行輪崗交流，促進人員互動；將監(jiān)督處作為熟悉財政系統(tǒng)的平臺，即新進人員先到監(jiān)督機構(gòu)任職，通過參與財政監(jiān)督檢查了解財政業(yè)務(wù)的運轉(zhuǎn)模式。二是完善培訓方式。要將監(jiān)督培訓與資金管理培訓銜接起來，豐富培訓內(nèi)容、延長培訓時間，確保監(jiān)督人員全面了解財政業(yè)務(wù)政策；要采取“走出去”的方式，積極向兄弟省市學習先進經(jīng)驗，提升監(jiān)督實戰(zhàn)能力。三是完善監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用反饋機制。將監(jiān)督檢查結(jié)果作為財政部門改善和優(yōu)化管理的參考依據(jù)，細化各項考核指標，將財政監(jiān)督檢查結(jié)果明確為資金分配扣減因素；業(yè)務(wù)處室要將監(jiān)督結(jié)果的采納運用情況及時向監(jiān)督機構(gòu)進行通報。

3、建立業(yè)務(wù)銜接機制。業(yè)務(wù)處室要將專項預(yù)算指標文件和資金管理辦法同步抄送監(jiān)督機構(gòu)，便于監(jiān)督機構(gòu)了解其業(yè)務(wù)內(nèi)容；在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，監(jiān)督機構(gòu)每年選擇部分省級部門，對其機構(gòu)設(shè)置、人員編制、新增項目報告等基礎(chǔ)資料進行審核，及時就部門預(yù)算內(nèi)容、格式、程序性問題提出意見建議；預(yù)算追加環(huán)節(jié)，監(jiān)督機構(gòu)可抽取部門項目對其必要性、可行性和合理性及項目預(yù)期績效進行審核，并以此作為追加調(diào)整財政資金的依據(jù)。專項檢查中，業(yè)務(wù)處室要參與檢查方案的審定，確保檢查的重點與資金管理目標一致；要選派人員參與檢查組，或直接參與檢查工作，或及時跟進了解檢查發(fā)現(xiàn)的問題，及時就政策性問題提供智力支持；要選派人員參與檢查資料審核，了解檢查的總體情況，總結(jié)共性問題，便于理解和接受監(jiān)督機構(gòu)針對資金管理提出的意見建議?！?/p>

河南省財政廳監(jiān)督檢查一處）