論慈善基金會發(fā)展的制度環(huán)境

尹筱鈺，高小枚

(1．湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙410081;2．長沙理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南長沙410114)

制度環(huán)境是指一系列與政治、經(jīng)濟(jì)和文化相關(guān)的法律、法規(guī)和習(xí)俗。是一種可供人們進(jìn)行制度安排和選擇的范圍，使人們通過選擇制度安排來追求自身利益的增進(jìn)來受到特定的限制。慈善基金會作為一種非正式組織，它的發(fā)展離不開良好的制度環(huán)境的支持。只有在良好的制度環(huán)境的合理控制下，才能推動其發(fā)展。從中國的現(xiàn)實(shí)情況以及發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，推動我國慈善基金會發(fā)展所需要的制度環(huán)境還需要有所改進(jìn)。因此，構(gòu)建一個(gè)良好的制度環(huán)境是推動我國慈善基金會發(fā)展的必然要求。

一 稅收制度與慈善基金會的發(fā)展

不管是作為政府的正式組織或者是非正式組織，稅收制度作為一種宏觀調(diào)控的政策工具，在其中都起著十分重要的推動作用。稅收政策不僅能有效地指導(dǎo)稅收工作，它更是政府實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展目標(biāo)而使稅收能動地作用于經(jīng)濟(jì)的積極過程或運(yùn)行策略［1］。

目前，我國涉及慈善事業(yè)的稅收政策和法律主要有《中華人民共和國公益事業(yè)捐助法》、《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》等。這些稅收政策與法律主要是針對三個(gè)方面的優(yōu)惠政策，一是非營利組織自身;二是企業(yè)對非營利組織的捐助;三是個(gè)人對非營利組織是捐助［2］。目前法規(guī)政策的滯后已經(jīng)成為制約我國慈善事業(yè)發(fā)展的主要障礙，在這種情況下，稅收政策的積極作用尚未得到充分發(fā)揮，以致于慈善事業(yè)的發(fā)展并不能得到相關(guān)稅收政策的規(guī)范和保護(hù)。

相關(guān)資料顯示，我國現(xiàn)存的慈善組織只有中華慈善總會與中國紅十字會等7家慈善機(jī)構(gòu)是捐贈全額免稅的。而英國早在1601年就已經(jīng)頒布了《慈善使用法》，規(guī)定對慈善基金會予以優(yōu)惠政策，免除慈善公益捐助者的稅收，直至今日這一立法精神仍然存在。美國的慈善事業(yè)歷史也相當(dāng)悠久，那些擁有高收入的企業(yè)和個(gè)人，每年都會通過各類慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐助，金額已經(jīng)超過7 000億美元。相關(guān)資料顯示，截止至2008年，美國有超過7．5萬家基金會，總資產(chǎn)接近6 000億美元，其中80%以上都屬于獨(dú)立的私人基金會。美國公民良好的慈善意識得益于其良好的運(yùn)作方式。美國政府在1980—1990年代實(shí)行的稅收減免政策極大地促進(jìn)了私人公益捐贈的發(fā)展。1980年代美國2次下調(diào)個(gè)人所得稅稅率，推動慈善捐款從1981年的550億美元增長到1 070億美元［3］。表1說明通過減稅政策，富人和窮人所擁有的絕對經(jīng)濟(jì)數(shù)額都有所上升，因此使得富人有更多的錢用于捐贈。這種增效作用遠(yuǎn)超過了由于減稅降低了人們捐贈的機(jī)會成本而產(chǎn)生的“減效”作用［4］。中國政府如果要促進(jìn)私人捐贈，應(yīng)當(dāng)首先考慮的是降低所得稅稅率。

表1 美國歷年慈善捐款總額和相應(yīng)的稅收抵扣總額［5］(單位:10億美元)

雖然我國的稅收制度的建立一定程度上有利于慈善募捐，但很多方面依然存在欠缺。在稅收優(yōu)惠政策上，個(gè)人或者企業(yè)的捐贈只要不超過一定額度，政府就對其采取不納稅的激勵(lì)政策，即與美國的“一定量捐贈不納稅”的制度類似。然而這一制度并沒有發(fā)揮相應(yīng)的作用，反而很大程度上阻礙了慈善捐贈的發(fā)展。原因何在?這種相同條款在中國與美國的慈善事業(yè)的運(yùn)用上所產(chǎn)生的差異，主要是由于中國與美國的國情差異引起的。我國減免稅收的范圍也十分狹窄。適用范圍只包括中華慈善總會、中國紅十字會、中國殘疾人聯(lián)合基金會等7家特定的慈善機(jī)構(gòu)，而絕大部分的民間公益組織只能獲得部分的稅收減免，而且納稅人直接向受贈人的捐贈不允許扣除。這也就意味著中國企業(yè)所得稅法規(guī)定的減免稅額的比例太小。我國對企業(yè)的慈善捐助的減免為年度應(yīng)納稅額的3%以內(nèi)，對個(gè)人的減免為申報(bào)所得額的30%以內(nèi)［6］。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國對企業(yè)10%以及個(gè)人50%的減免比例。在美國，盈利豐厚的大企業(yè)大部分是私人控股，只要捐贈額不超過3%就可以不用納稅。許多企業(yè)家為了聲譽(yù)抑或是自身擁有的慈善之心使得他們常常做出大額的捐贈，如比爾蓋茨就在2011年以280億美元的捐贈額成為世界首善。而中國由于制度原因，大型企業(yè)基本都是國有控股，企業(yè)負(fù)責(zé)人無權(quán)支配企業(yè)資產(chǎn)和利潤，正是由于國有資產(chǎn)的神圣性，慈善捐贈的話語權(quán)不歸一人或少數(shù)人所有，使得公益捐贈困難重重。而當(dāng)今中國民營企業(yè)家階層的規(guī)模越來越大，所以我國的慈善基金會吸取慈善捐贈的著力點(diǎn)應(yīng)該放在民營企業(yè)身上。但是，中國的民營企業(yè)大多數(shù)是中小企業(yè)，將免收稅額的捐贈額度規(guī)定為應(yīng)納稅所得額的3%，使得許多民營企業(yè)家都打消了進(jìn)行慈善捐贈的積極性，因?yàn)檫@并不足以給他們帶來帶來足夠的聲譽(yù)，同時(shí)他們也不愿意在3%之外的捐贈之外再交稅。中國企業(yè)所得稅法規(guī)定，對文化事業(yè)的捐贈可在10%的應(yīng)納稅所得額內(nèi)扣除，而對救濟(jì)性捐贈只在3%的應(yīng)納稅所得額內(nèi)扣除［7］，這證明進(jìn)行救助性的捐助捐多了還要多交稅，即使私人想捐贈，它也會選擇前者而非后者。因此，中國在慈善基金會發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策方面應(yīng)當(dāng)著實(shí)考慮當(dāng)前的基本國情，不應(yīng)該單純移植西方國家的稅收政策，從而抑制了企業(yè)家們對慈善事業(yè)的捐贈熱情。

在美國，完善的的遺產(chǎn)稅制度很大程度上刺激著慈善事業(yè)的發(fā)展。美國的遺產(chǎn)稅、贈與稅向來以高額累進(jìn)著稱，聯(lián)邦政府從1916年開始征收遺產(chǎn)稅并且使用超額累進(jìn)制，并且分為17個(gè)等級，從18%至55%等。也就意味著遺產(chǎn)越多，所交稅額越多。而且遺產(chǎn)受益人還必須先繳納遺產(chǎn)稅，才能順利繼承遺產(chǎn)，因此富豪的后代要繼承遺產(chǎn)并不是一件非常順利的事。但如果富豪捐助慈善事業(yè)，則可減免一定的稅費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國，一些遺產(chǎn)繼承人須繳納的遺產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅的聯(lián)合稅率可能高達(dá)所繼承遺產(chǎn)價(jià)值的70%。美國獨(dú)立商業(yè)聯(lián)合會的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，高昂的稅費(fèi)使得70%的美國富人的后代無法繼承家族的產(chǎn)業(yè)。盡管一部分美國人鼓勵(lì)取消征收遺產(chǎn)稅，認(rèn)為這將打擊企業(yè)家創(chuàng)業(yè)的決心并且阻礙投資與儲蓄。但更多的美國人則認(rèn)為，這是為美國累積社會財(cái)富的一種方式。如果取消，將導(dǎo)致政府削減開支或提高其他稅收，從而加重普通民眾的負(fù)擔(dān)，不利于經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定［8］。世界頂級富翁比爾蓋茨和巴菲特甚至還于2010年成功勸說40個(gè)美國億萬富翁，使他們許諾把大部分的財(cái)富捐贈給慈善事業(yè)。巨額的捐贈除了美國富翁“回報(bào)社會”的思想境界外，規(guī)避高額的遺產(chǎn)稅是最大動力［9］。富人們通過遺產(chǎn)稅社會公益捐贈的免稅條款，既能合法節(jié)稅，又可以得到社會聲望，何樂而不為呢?近年來我國擁有高額私人財(cái)產(chǎn)的人越來越多，這意味著私人捐贈在我國有著十分大的潛力。但是我國目前還沒有開征遺產(chǎn)稅，中國的傳統(tǒng)從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，遺產(chǎn)稅不僅對調(diào)整收入分配具有重要的作用，而且對慈善捐贈也具有很強(qiáng)的激勵(lì)作用。

因此，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展作為我國構(gòu)建和諧社會的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策，強(qiáng)烈的要求稅收制度在這其中發(fā)揮作用。為了進(jìn)一步鼓勵(lì)人們參與慈善事業(yè)，提高社會力量捐贈水平，就必須構(gòu)建一個(gè)良好的稅收政策環(huán)境，激發(fā)公民慈善熱情。而這又主要體現(xiàn)在在稅收激勵(lì)政策上。

第一，政府應(yīng)該制定鼓勵(lì)捐贈且切合國情的稅收政策，降低所得稅稅率，通過減輕稅收負(fù)擔(dān)來提高公民慈善捐贈的積極性。首先，將縮小貧富差距、改善收入分配、促進(jìn)慈善發(fā)展這種理念貫穿于始終，真正秉持著“國不與民爭利”的稅收理念，盡可能實(shí)行各種科學(xué)調(diào)研并對其進(jìn)行定量分析;其次，要對尚未成熟的慈善團(tuán)體落實(shí)免稅甚至獎(jiǎng)勵(lì)政策，激勵(lì)其募捐善款行為，根據(jù)《公益事業(yè)捐贈法》，納稅人的捐贈，免繳的稅額只在3%以內(nèi)。因此需要提高慈善捐款免稅的額度，激勵(lì)個(gè)人和企業(yè)進(jìn)行更加明智的捐贈行為。

第二，政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該出臺對應(yīng)政策，針對目前免稅申請程序過于復(fù)雜的問題，根據(jù)具體情況，放寬受助對象限制;針對個(gè)人或者企業(yè)捐贈者在申請退稅時(shí)所面臨的時(shí)間耗費(fèi)長、經(jīng)歷環(huán)節(jié)多等問題，簡化免稅申請程序，剔除多余環(huán)節(jié)，允許企業(yè)和個(gè)人直接向慈善機(jī)構(gòu)和受助人捐贈的慈善款在所得稅前扣除。

第三，可以考慮逐步開征遺產(chǎn)稅，開征遺產(chǎn)稅不僅可以有效調(diào)節(jié)收入分配差距、減少兩極分化、促進(jìn)社會公平正義，而且能有效激發(fā)富人階層支持慈善事業(yè)。我國目前還沒有開征遺產(chǎn)稅，但從遺產(chǎn)稅對慈善事業(yè)的積極作用來看，應(yīng)該早日對達(dá)到一定規(guī)模的遺產(chǎn)進(jìn)行征稅，同時(shí)輔助以相配套的遺產(chǎn)捐贈稅收減免政策。這對推動我國慈善事業(yè)的發(fā)展具有積極的作用。

二 法律制度與慈善基金會的發(fā)展

法律制度是國家的最高權(quán)威，是慈善組織面臨的政治環(huán)境，反應(yīng)著國家對慈善組織在政治上的接受和支持程度［10］。各類慈善基金會進(jìn)行各種慈善募捐活動，都需要系統(tǒng)而規(guī)范的方式來運(yùn)作，如此才能產(chǎn)生廣泛而良好的社會影響。自1980年代開始發(fā)展以來，我國的慈善事業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程。如今，各個(gè)慈善基金會組織的活動備受社會共同關(guān)注，慈善的影響力和號召力也在不斷增強(qiáng)，慈善事業(yè)在濟(jì)貧解困、緩解社會成員危機(jī)、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理、促進(jìn)社會和諧方面發(fā)揮著越來越重要的作用［11］。但是在這其中，產(chǎn)生的問題和引發(fā)的一系列矛盾也不能忽視，慈善組織發(fā)育不健全、慈善內(nèi)部管理失衡、慈善體制以及運(yùn)行機(jī)制問題屢見不鮮，這些問題不得不讓我們把注意力引到了慈善基金會的法律制度構(gòu)建上。

歐美國家對慈善組織的法律的制定實(shí)施已經(jīng)持續(xù)很長時(shí)間，從19世紀(jì)開始，各國通過不斷的實(shí)踐，法律體系和標(biāo)準(zhǔn)也趨于完善。英國的慈善法已經(jīng)有400多年的歷史，從1601年出臺的慈善法到1853年就正式頒布的《慈善法》，經(jīng)歷了很長時(shí)間的探究。經(jīng)過1993年的修改沿用至今。1860年成立了專門的管理機(jī)構(gòu)“慈善委員會”，也一直延續(xù)至今［12］。日本于1998年通過了《非營利組織法》，這部法律明確了非營利組織的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，減少了政府參與，在財(cái)產(chǎn)限制和審批程序上都有所放松，給日本慈善組織的發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)更加寬松、更加積極的環(huán)境［13］。并于2003年后經(jīng)過修改后再度實(shí)施。

相比之下，中國與慈善相關(guān)的專門法律制度缺失，立法不足。目前政府頒布的法律法規(guī)主要有《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理辦法》、《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》和《基金會管理?xiàng)l例》等，這一系列的法律法規(guī)雖然解決了中國慈善事業(yè)的發(fā)展和募捐的一部分現(xiàn)實(shí)性問題，但是始終存在許多的不足，需要進(jìn)一步的明確和細(xì)化。近年來慈善事業(yè)中不斷出現(xiàn)一些新動向、新情況、新問題，關(guān)系到慈善基金會的認(rèn)定、注冊、管理和監(jiān)督，而這些在相關(guān)法律規(guī)定中幾乎沒有涉及。公益產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、增值和轉(zhuǎn)讓則更加處于留白狀態(tài)。同時(shí)，國家對于慈善組織的捐贈和登記的規(guī)定過于嚴(yán)格，實(shí)踐和操作起來具有很大的難度。相比慈善事業(yè)發(fā)達(dá)的國家差距甚遠(yuǎn)，使得慈善組織募捐困難重重。因?yàn)樵谶@些行政法規(guī)中，大部分都是教條式地列舉程序，而沒有將實(shí)際的組織情況納入其中;注重民間組織登記成立的程序，而對公民的結(jié)社自由和權(quán)利的實(shí)體內(nèi)容缺乏規(guī)范［14］。例如，1998年由于抗洪賑災(zāi)出臺的《公益事業(yè)捐贈法》曾經(jīng)為慈善捐贈的行為和規(guī)范提供過有效的法律環(huán)境。但是由于《公益事業(yè)捐贈法》出現(xiàn)在特殊時(shí)期，其調(diào)整范圍并不適用于整個(gè)社會環(huán)境，政府在其中又過分扮演了重要角色，缺乏支持扶持力度，制度設(shè)計(jì)也存在嚴(yán)重缺陷，這對于解決慈善事業(yè)發(fā)展的許多現(xiàn)實(shí)問題并沒有起到相應(yīng)的作用，也難以適應(yīng)我國慈善事業(yè)的發(fā)展。再如，2004年出臺的新《基金會管理?xiàng)l例》中，盡管規(guī)定了基金會在組織、運(yùn)行、監(jiān)督的過程中必須維持透明度，但是在注冊以及稅收優(yōu)惠上都存在十分嚴(yán)重的弊端。因此，目前我國慈善組織面臨的法律制度環(huán)境總體上是不健全的，慈善組織面臨嚴(yán)重的立法缺失，也就意味著慈善組織并不具備合理的法定地位。

在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)行的法律制度限制了慈善基金會的發(fā)展。我國基金會管理?xiàng)l例規(guī)定，基金會分為公募基金會和非公募基金會［14］。只有公募基金才被允許對社會公眾進(jìn)行募捐。而通常全國性的公募基金會由于宣傳或影響力等原因，能籌集較多募捐資金，地方性公募基金會經(jīng)常由于范圍地域限制，而不能很好地發(fā)揮作用。我國政策雖然允許民間辦公募基金，但是在基金會的主體資格以及管理和運(yùn)作上實(shí)行了嚴(yán)格限制，使得民間慈善基金不能擁有合法的身份。正因如此，民間慈善基金就不具備募捐宣傳的資格，在運(yùn)作上也不能出具有效憑證，從而不能獲得更大的生存空間。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，民間慈善基金會若要合法化，首先需要通過民政部門注冊，繳納一定注冊費(fèi)，并且滿足民間組織所需要是人數(shù)、資金、場地等條件，除此之外還需要掛靠一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門。這種雙重管理體制使得許多民間慈善基金會望而卻步。與此同時(shí)，慈善基金會的募捐要求巨額的啟動資金(全國性公募基金會不低800萬人民幣、地方性公募基金會不低于400萬人民幣［15］);即算是擁有啟動資金，也很難找到一個(gè)可以掛靠的業(yè)務(wù)主管部門。深圳當(dāng)代社會觀察研究所所長劉開明博士提出，大多數(shù)政府部門不愿意做這些組織的業(yè)務(wù)主管部門。因此，一部分民間慈善基金會，只能選擇進(jìn)行工商注冊登記，甚至這樣一來，慈善基金會的性質(zhì)就從公益組織變成了企業(yè)，成為了名義上的營利性組織。原本是非營利性的組織，卻不得不繳納和營利性企業(yè)一樣的稅，這使得民間很多試圖進(jìn)行慈善事業(yè)的個(gè)人或者企業(yè)喪失了積極性;另外更大一部分的慈善組織甚至沒有注冊，這樣既沒有掛靠的主管部門，也沒有注冊，就相當(dāng)于非法操作一般，很大程度上降低了基金會的信譽(yù)度，而銀行也不會給沒有獨(dú)立的法人資格的單位開設(shè)賬戶，資金運(yùn)作就困難重重。百事可樂公司一度有意捐款，但是介于不能用本企業(yè)的名字便選擇了放棄。再如，新的《基金會管理?xiàng)l例》提倡鼓勵(lì)發(fā)展慈善基金會，表面上有利于民間慈善基金會的發(fā)展，但實(shí)際上是為官方公募基金提供便利，而民間基金會和境外基金會的勸募卻因此受到限制，也就是說勸募市場在長時(shí)期內(nèi)仍被官方基金會所壟斷，其他基金會根本就沒有開展募捐的機(jī)會［7］。法律制度環(huán)境的不利使得慈善基金會在我國的發(fā)展顯得困難重重，因此必須建立一個(gè)能夠符合當(dāng)下中國國情以及規(guī)章制度的組織結(jié)構(gòu)。

無規(guī)矩不成方圓，慈善基金會要順理成章和健康發(fā)展，最重要的就是需要國家法律法規(guī)的健全。目前，中國涉及慈善事業(yè)以及公益捐贈的法律法規(guī)主要有6部，包括《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》等等［16］。首先，國家政府應(yīng)該完善慈善機(jī)構(gòu)相應(yīng)法律，根據(jù)這些法律法規(guī)上涉及慈善公益事業(yè)(包括民間、官方、涉外等多個(gè)方面)的內(nèi)容，針對具體情況，制定一部綜合性的法律專門用于支持中國慈善事業(yè)的發(fā)展。其次，政府應(yīng)該理順與慈善組織的關(guān)系，建立對慈善組織的信任感，放開政策綁縛，賦予慈善基金會獨(dú)立的主體資格，確立慈善機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法人地位，讓這類非政府組織能自主行使各項(xiàng)職能，承擔(dān)應(yīng)有的職權(quán)。對慈善基金會的建立可以放低門檻，實(shí)行備案制度，規(guī)范慈善基金會的準(zhǔn)入，使其不再受到不公平的限制，但是更重要的是在其準(zhǔn)入之后要加強(qiáng)并實(shí)施配套的法規(guī)制度，這樣才能避免管理上過硬過死的現(xiàn)象。再次，堅(jiān)持管理、運(yùn)行的基本原則，建立一套完備的監(jiān)督機(jī)制，以此規(guī)范慈善事業(yè)的進(jìn)入、評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融投資、退出等行為。取消現(xiàn)行法律規(guī)范中要求慈善機(jī)構(gòu)必須有掛靠業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，嚴(yán)禁慈善機(jī)構(gòu)借募捐的名義進(jìn)行違法犯罪活動，對進(jìn)行偷稅漏稅、通過開展慈善活動進(jìn)行洗錢等違法犯罪行為嚴(yán)格懲處。在信任的基礎(chǔ)上，充分明確慈善機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，提醒各類慈善組織勿忘所擔(dān)負(fù)的使命，讓慈善基金會獨(dú)立承擔(dān)起自己的民事責(zé)任。

十八大召開以來，中國進(jìn)入社會體制改革時(shí)期，中國慈善事業(yè)的立法程序再次被提上了議程。發(fā)展慈善事業(yè)需要與社會經(jīng)濟(jì)同步，在加強(qiáng)社會主義核心價(jià)值體系建設(shè)、保障和改善民生等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。在目前慈善法制現(xiàn)象的欠缺的情形下，針對新政策、新思想，我們更應(yīng)該重視法制環(huán)境在發(fā)展慈善基金會中發(fā)揮的作用。

三 社會信任制度與慈善基金會的發(fā)展

社會規(guī)范是社會中一種共享的觀念或思維方式。對于中國慈善組織來說，社會規(guī)范不僅造就了組織各項(xiàng)隱性規(guī)范，還為組織獲取社會資源提供了通道［11］。

表2 中美NGO展的制度環(huán)境和現(xiàn)有狀況比較［17］

西方一些國家的非政府組織(NGO)在國家和社會中發(fā)揮著與政府和企業(yè)等量齊觀的作用，西方以非政府組織(以下簡稱“NGO”)為核心的第三部門在社會資金和人力資源中發(fā)揮著超過15%的職能和作用。正是由于這種非正式組織的興起，并且在捐贈人和被捐贈人中間起到了強(qiáng)有力的紐帶作用，西方慈善基金會才能以一種有組織、有效率的方式迅猛發(fā)展，并且實(shí)現(xiàn)了其良好的社會化和制度化。但是，在中國卻一直未能發(fā)展出像西方慈善基金會這樣具有權(quán)威性的慈善型非政府組織，以至于許多慈善基金會在募集善款時(shí)存在十分大的交易成本，甚至許多人處于對基金會的不信任感而不愿意捐贈，其潛在原因就在于社會結(jié)構(gòu)環(huán)境的欠缺。從以下中國NGO與西方國家NGO相比表現(xiàn)可看出一些差距(見表2)。

在社會規(guī)范中，慈善基金會需要發(fā)揮的職能就是彌補(bǔ)政府在社會救助方面的空缺，從而政府才能有效獲取社會資源來促進(jìn)社會發(fā)展。國家通過稅收、公債等方式來保證其財(cái)政來源，而這些來源都蘊(yùn)藏在社會豐富的物質(zhì)資源和人力資源當(dāng)中，但是社會成員通常合理的約束了政府獲取資源的方式，從而政府需要通過自身的維穩(wěn)來維持其在公民心目中的地位。由于這種約束性，政府不適合直接參與到社會募捐活動當(dāng)中，需要依靠慈善基金會之類的非政府組織來合法地籌集和利用社會資源。從而使得慈善基金會在政府力量尚有所不及的捐贈、扶貧等領(lǐng)域，發(fā)揮自身的能動性和反作用力，來充分調(diào)動社會中的資源，存進(jìn)社會向更民主、更和諧、更穩(wěn)定的方向發(fā)展。中國慈善基金的發(fā)展所面臨的社會規(guī)范，主要包括社會信任、非正式規(guī)則以及文化習(xí)慣來對其進(jìn)行約束，并形成自己的社會網(wǎng)絡(luò)，從而建立起自己特有的慈善實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

然而，一方面，慈善組織的公信力主要源于其透明的運(yùn)作機(jī)制、完善的監(jiān)督體系和健全的法律法制等，而在中國恰恰存在這些制度上的弊端。對于慈善基金會來說，公信力是其賴以存在的基石，一旦失去公信力，慈善基金會就像無源之水、無本之木，難以獲得長足發(fā)展。幾年前，由李連杰成立的“壹基金”由于各種原因在社會中出現(xiàn)了一定的信用危機(jī)，這就為缺失合理的慈善制度與運(yùn)行機(jī)制的中國慈善事業(yè)敲響了警鐘。近年來，章子怡的善款失蹤事件以及郭美美事件的陸續(xù)出現(xiàn)更加使得慈善組織的公信力受到了大眾的質(zhì)疑。善款的去向，是慈善家和公眾最關(guān)心的問題，而由于制度上存在的弊端，人們并不能從各種慈善基金會獲得確實(shí)可靠的信息，在信息的獲取上處于一個(gè)不利的位置。在這種信息不對等的情況下，這種偶然出現(xiàn)的事件就不可避免的的會出現(xiàn)在公眾的強(qiáng)烈關(guān)注之下，同時(shí)，向這種負(fù)面信號出現(xiàn)一次，慈善基金會的公信力就會下降一分，經(jīng)過長期的積累，公信力就會逐漸喪失殆盡，導(dǎo)致信任危機(jī)。

另一方面，政府對慈善事業(yè)的態(tài)度遲遲不明，包含著一種不信任的意味。中國慈善包括基金會在內(nèi)的組織與國外許多慈善組織相比，具有很明顯的不同，慈善組織總是與民政部門直接掛鉤，雖然表面上是獨(dú)立的慈善組織，但是卻不能從政府中獨(dú)立分離出來。南都公益基金會副理事長兼秘書長徐永光認(rèn)為，我國大部分慈善組織都是從政府部門衍生而來，處在“由官而民”的轉(zhuǎn)型中，自身生存和發(fā)展能力相當(dāng)脆弱。這就意味著一部分組織還習(xí)慣于建立在政府體制上，對政府資源具有很強(qiáng)的依賴性，行政化、官僚化的氣息濃重;一部分迫于生存壓力，或禁不住市場利益的誘惑，將公眾利益放在了經(jīng)濟(jì)利益之后，背離慈善的宗旨，存在誠信危機(jī);還有很多沒有掛靠主管部門的草根慈善組織，采用工商注冊登記的辦法登記為企業(yè)，因?yàn)闆]有合法的約束，在打著慈善的招牌“非法”做著好事。這些現(xiàn)象使得部分慈善組織在社會中的形象普遍信譽(yù)不高，顯得能力低下，也更加激化了慈善組織的信譽(yù)危機(jī)，嚴(yán)重阻礙著慈善事業(yè)的順利發(fā)展。同時(shí)，社會方面依然存在一種仇富心理，普通大眾總是對富人以及其致富的過程存有一種極其強(qiáng)烈的不信任感。認(rèn)為他們的慈善行為不過是一種贖罪行為。社會上有這樣一種說法，認(rèn)為許多富人并不是不想捐贈，而是害怕由于捐贈而導(dǎo)致自己名聲在外，從而招致別人對其財(cái)富的關(guān)注。這也是很重要的一個(gè)原因。

慈善事業(yè)的發(fā)展離不開合適的社會環(huán)境，慈善行為的規(guī)范也無法單純依靠法律和政策的約束，它更需要的是以社會誠信體系、公民道德、慈善意識、自主意識為基礎(chǔ)［18］，由此形成良好的社會內(nèi)部體系。

第一，應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)有利于慈善基金會發(fā)展的社會文化及制度環(huán)境。政府應(yīng)當(dāng)著力解決這個(gè)層面上的問題，為個(gè)人或者企業(yè)的慈善行為創(chuàng)造一個(gè)良好的社會環(huán)境，切實(shí)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策、制定及完善相關(guān)法律法規(guī)等，將個(gè)人及企業(yè)履行社會責(zé)任作為社會發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在完善全國統(tǒng)一的慈善法律法規(guī)和稅收制度的基礎(chǔ)上，塑造一個(gè)全民公益參與的氛圍，慈善機(jī)構(gòu)在運(yùn)行中合法提取成本，真正讓企業(yè)、個(gè)人在沒有稅額負(fù)擔(dān)及制度門檻的條件下等融入到慈善基金會的良好構(gòu)建中來，由此改善社會參與慈善公益的環(huán)境。同時(shí)，加強(qiáng)其本身的自律性，將慈善組織從政府的的襁褓中解放出來，再對慈善組織的管理和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行規(guī)范化管理，強(qiáng)化慈善基金會的制度建設(shè)，提高慈善組織公信力。這些對塑造一個(gè)良好慈善文化的外部環(huán)境都起著不可或缺的重要作用。

第二，需要培養(yǎng)慈善基金會的獨(dú)立自主性，促進(jìn)其合法化。組織機(jī)構(gòu)行為中合法化機(jī)制具有強(qiáng)意義和弱意義兩個(gè)層面［19］。隸屬于NGO(非政府組織)的獨(dú)立自主的慈善組織所需要的是強(qiáng)意義上的合法性。所謂強(qiáng)意義，是指組織行為、組織形式都是制度所塑造的，組織或個(gè)人沒有自主選擇性［19］。組織只有遵從強(qiáng)有力的制度環(huán)境，與制度環(huán)境同行，才能健康的生存下去。我國現(xiàn)有的包括基金會在內(nèi)的慈善組織，大部分都是與政府直接或間接掛鉤的，官辦性質(zhì)十分濃重，例如中國紅十字會的慈善組織，其內(nèi)部運(yùn)作管理幾乎是由政府全權(quán)操控并直接管理，完全喪失了其民間性和獨(dú)立性而逐漸成為政府的下屬機(jī)構(gòu)。因此必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府和慈善組織的關(guān)系，祛除慈善組織的官方壟斷，重塑慈善組織的民間性和獨(dú)立性。

第三，提高慈善基金會公信力，構(gòu)建全社會的誠信體系。我們應(yīng)該逐漸完善制度體系，擴(kuò)大公眾信息量，重塑其公信力。公信力的建設(shè)通常是以社會監(jiān)督為依托，公信力標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行主要包括機(jī)構(gòu)自行審核、外界機(jī)構(gòu)評估等方面。人們之所以懷疑，主要是因?yàn)樾畔⒘空莆詹粔颍虼艘貙捁娊邮苄畔⒌那?，擴(kuò)大其掌握的信息量，秉持著對公眾認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，并且應(yīng)盡快研究制定“慈善民間組織評估標(biāo)準(zhǔn)”，制定一套適應(yīng)慈善組織的運(yùn)營、管理的標(biāo)準(zhǔn)化體系，根據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行評估、并向社會公布評估結(jié)果，只有確保其透明化，實(shí)行全民社會監(jiān)督，才能確保公信力的有效穩(wěn)固。

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