農(nóng)地入市需重構(gòu)頂層法律
——專訪福建省國土資源廳黨組書記、副廳長林依標(biāo)

本刊記者│方帥

農(nóng)地入市需重構(gòu)頂層法律
——專訪福建省國土資源廳黨組書記、副廳長林依標(biāo)

本刊記者│方帥

“新土改”的立法配合正在加速準(zhǔn)備中，這包括：推進農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方式和土地審批制度改革方面的立法，推進《土地管理法》修改，統(tǒng)籌推進征地制度改革與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及土地產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、審批、監(jiān)管等相關(guān)土地管理配套制度建設(shè)研究，《農(nóng)村集體所有土地征收補償安置條例》的研究起草，《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例》的研究起草以及《國家土地督察條例》的制定。

然而不可忽視的現(xiàn)實是，“新土改”面臨著主體和利益關(guān)系十分復(fù)雜的局面，能否順利推進、存在哪些壁壘是必須探討的問題。帶著一系列疑問，記者專訪了福建省國土資源廳黨組書記、副廳長林依標(biāo)。作為中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心特聘研究員，這位學(xué)者型官員用學(xué)者的理論和官員的實踐經(jīng)驗對記者的提問進行了解答。

5∶3∶2的收益分配較合理

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：農(nóng)地入市的現(xiàn)實操作應(yīng)該從哪些方面著手？

林依標(biāo)：要對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量進行全面摸底，包括數(shù)量、類型、性質(zhì)等，做到心中有數(shù)。對于允許入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須納入建設(shè)用地總量控制，一是納入土地利用總體規(guī)劃控制，二是納入土地利用年度計劃控制，做到分期分批入市、數(shù)量、時序可控，避免沖擊土地市場。要嚴(yán)格集體經(jīng)營性建設(shè)用地審批，并參照現(xiàn)有國有建設(shè)用地入市的規(guī)范做法，盡快設(shè)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市程序，包括誰負(fù)責(zé)編制規(guī)劃、誰負(fù)責(zé)審批、如何從原權(quán)利人手中收回土地使用權(quán)并注銷土地使用權(quán)證、如何開展價格評估、如何對原權(quán)利人進行補償和拆遷交地、如何加強批后監(jiān)管等等。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：農(nóng)地入市的收益該如何分配？

林依標(biāo)：由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是第一次進入市場，所以純收益要在三者之間進行，一是所有權(quán)人，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，二是原被征地農(nóng)民，三是國家。對于原企業(yè)主，通過設(shè)定收回土地的程序，進行補償，但原企業(yè)主可以參加下一輪出讓的競爭，并享有同等優(yōu)先的待遇。集體、農(nóng)民、國家三者的分配比例定為“5∶3∶2”比較合理，集體應(yīng)該拿大頭，因為被征地農(nóng)民在原轉(zhuǎn)用時已經(jīng)補償過一次了，而國家代表全體公民，對于土地區(qū)位條件變化而產(chǎn)生的增值有貢獻(xiàn)，應(yīng)該獲得一定收益，以體現(xiàn)公平正義。

另外就是要做好權(quán)屬變更。通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓獲得的土地使用權(quán)，應(yīng)及時登記發(fā)證，這種土地使用權(quán)證應(yīng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)證“同權(quán)”，允許轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：是否有明確的法律支持允許農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押及轉(zhuǎn)讓呢？

林依標(biāo)：農(nóng)房是農(nóng)民有權(quán)處分的建筑物，且不屬于法律禁止抵押的財產(chǎn)，可用于抵押似乎并無疑義。但在我國物權(quán)體系中，“地隨房走，房隨地走”是不動產(chǎn)流轉(zhuǎn)的基本原則（下稱“房地合一”規(guī)則），也體現(xiàn)在法律條文中，如《物權(quán)法》第182條，《城市房地產(chǎn)管理法》第32條。在“房地合一”規(guī)則的影響下，農(nóng)房抵押在合法性上是存在瑕疵的：依《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)依法不得單獨抵押。而農(nóng)房抵押時，基于“房地合一”規(guī)則必然導(dǎo)致宅基地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)一并抵押。既然宅基地使用權(quán)抵押已經(jīng)被法律禁止，那么連帶著農(nóng)房抵押在合法性上自然也存在可商榷之處。至于農(nóng)房轉(zhuǎn)讓，《土地管理法》中僅規(guī)定了“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，這里的“出賣、出租”，我認(rèn)為受讓對象是特指的，結(jié)合《物權(quán)法》第39條有關(guān)“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”的規(guī)定，是否就此可以認(rèn)為法律并不禁止農(nóng)房轉(zhuǎn)讓，同樣存在一定程度的模糊性和不確定性。當(dāng)然，也正是這種規(guī)則的模糊性為各地的農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓實踐提供了先行先試的操作空間。不論怎樣，合法性是開展農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓必須首先正視的問題。

農(nóng)房轉(zhuǎn)讓（包括農(nóng)房作為抵押物因抵押人無法到期償債進行處置導(dǎo)致的農(nóng)房流轉(zhuǎn)）的實質(zhì)是農(nóng)房從原所有權(quán)人（農(nóng)民）轉(zhuǎn)移至其他主體的一種物權(quán)變更。同樣，受到“房地合一”規(guī)則以及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制，農(nóng)房轉(zhuǎn)讓勢必難以對所有人放開，比如，國家已經(jīng)明確禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，城鎮(zhèn)居民不能成為農(nóng)房的買受主體。因而，必須在推進農(nóng)房轉(zhuǎn)讓的實踐中明確轉(zhuǎn)讓人、受讓人應(yīng)當(dāng)具備的條件。

紅利與風(fēng)險并存

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）強調(diào)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。這個提法比五年前十七屆三中全會的提法少了“逐步”兩個字，您如何理解文件中這個細(xì)微的變化？

林依標(biāo)：“逐步”應(yīng)理解為既是漸進的，又是一步到位的。“漸進”是只從集體經(jīng)營性建設(shè)用地切入，農(nóng)村各類集體建設(shè)用地開始向科學(xué)、合理利用的方向改革，以期達(dá)到物盡其用的目的。而一步到位是指同權(quán)同價入市。事實上，這樣的改革既能釋放出紅利，又存在潛在的風(fēng)險。風(fēng)險包括四個方面，一是土地征收的難度加大了，政府為興建公益性項目征地的補償價低于鄰近村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓價，勢必引起被征地農(nóng)民的不平衡心理，從而加大了征地的困難。第二是沖擊國有土地市場，雖然農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的總量不大，但如果入市的節(jié)奏控制不好，也會對國有土地市場造成不小的沖擊。第三是作為土地一級市場入市，要收回原土地使用人的土地使用權(quán)，還要解決如何合理補償?shù)膯栴}，入市后的土地收入如何在國家、集體、個人之間合理分配的問題，入市后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益必然急劇增加，這部分資金的管理、保值增值以及村民如何受益的問題。第四，從經(jīng)營性建設(shè)用地入市，到今后農(nóng)村其他存量建設(shè)用地入市，再到規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用地入市，三者如不能有序進行，將會與國有建設(shè)用地入市造成沖突，必須設(shè)定好相應(yīng)的約束和激勵機制。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：在您看來，符合哪些條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以入市？屬于一級市場還是二級市場的范疇？

林依標(biāo)：并非所有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地都允許入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的部分可以入市，不符合規(guī)劃和用途管制的部分非但不能入市，今后還要轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，說明農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是“雙向流動”，既可以入市，也可以轉(zhuǎn)為農(nóng)用地，而不是“單向流動”。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，以出讓、租賃、入股三種方式進行，這與國有土地一級市場入市的利用形式相一致，說明是土地一級市場的行為，而不是土地二級市場的行為，土地“從頭開始”，第一次進入市場。由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地絕大多數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地，土地并不是完整的企業(yè)法人財產(chǎn)，權(quán)能受到限制，必須重新進入一級市場。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：如何理解此輪土改“同權(quán)同價”的概念？

林依標(biāo)：同權(quán)同價，“同權(quán)”是核心，“同價”是目標(biāo)。“同權(quán)”首先是權(quán)利束的相同，同權(quán)才能同價，權(quán)能決定價格。在同一區(qū)位情況下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地具有同樣的法律地位，具有同樣的權(quán)利束，權(quán)利主體范圍相同、權(quán)利內(nèi)容相同?！巴瑱?quán)”實際是對集體經(jīng)營性用地物權(quán)的重構(gòu)。

1998年《土地管理法》修訂前，沒有禁止集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人使用集體建設(shè)用地的規(guī)定。相反，1986年的《土地管理法》還規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓（第2條第4款），并規(guī)定全民所有制企業(yè)或城市集體所有制企業(yè)可以按聯(lián)營方式使用集體建設(shè)用地（第36條），并且城鎮(zhèn)居民也可以為建住宅申請使用集體土地（第41條）。只是到了1998年《土地管理法》修訂，強制性規(guī)定建設(shè)必須都使用國有土地，或者將集體土地征收為國有后再使用，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)才被剝奪與國有土地平等的法律地位。因此，從這一點看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)同價”并沒有意識形態(tài)上的限制，而且也有著實踐依據(jù)。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：現(xiàn)在是否具備了落實“同價同權(quán)”的條件？

林依標(biāo)：首先，落實“同權(quán)”就是要破除對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)上的產(chǎn)權(quán)歧視，要破除現(xiàn)有關(guān)于禁止農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)利主體范圍可以擴大到與國有土地一樣的范圍。當(dāng)前，國有土地使用權(quán)主體，屬于出讓土地的，幾無權(quán)利主體限制，包括外國自然人和外國法人都可以成為權(quán)利主體；屬于劃撥土地的，也只有用途上的管制，并不問用途的使用主體性質(zhì)。由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地也只是集體土地所有權(quán)上派生出的一項用益物權(quán)，農(nóng)民集體仍保有根本性的權(quán)利——所有權(quán)，因此即使使用權(quán)主體擴大到與國有土地一樣的范圍，也不會動搖土地的集體公有制本質(zhì)，這樣才能恢復(fù)到1986年《土地管理法》的規(guī)定，是一種“復(fù)權(quán)擴能”的行為。

其次，實現(xiàn)“同權(quán)”還要在權(quán)利內(nèi)容上實現(xiàn)突破。擴大權(quán)利主體范圍與擴大用途是相輔相成的。要堅持“管住規(guī)劃、放開產(chǎn)權(quán)”的原則，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地用途的管理，只要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃和當(dāng)?shù)劓?zhèn)（鄉(xiāng)）規(guī)劃和村莊規(guī)劃就可以了。換言之，就是對于土地用途的設(shè)定，不看土地的所有權(quán)性質(zhì)，只看是否符合規(guī)劃。唯有這樣，才能做到城鄉(xiāng)要素的平等交換。

再次，實現(xiàn)同權(quán)也要求在收益權(quán)能與處分權(quán)能上與國有土地一致，享有同樣的抵押、租賃、轉(zhuǎn)讓和作價入股等權(quán)能。抵押能體現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的融資功能，租賃則能讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地帶來穩(wěn)定的長期的現(xiàn)金流，轉(zhuǎn)讓與作價入股具體體現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的資產(chǎn)與資本屬性。這樣才能符合《物權(quán)法》的立法原則：物盡其用。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是第一次進入市場，集體、農(nóng)民、國家三者的收益分配比例定為“5∶3∶2”比較合理，集體應(yīng)該拿大頭，因為被征地農(nóng)民在原轉(zhuǎn)用時已經(jīng)補償過一次了，而國家代表全體公民，對于土地區(qū)位條件變化而產(chǎn)生的增值有貢獻(xiàn)，應(yīng)該獲得一定收益，以體現(xiàn)公平正義。

頂層設(shè)計要跟上

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：從長遠(yuǎn)看，應(yīng)如何操作才能根本消除農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓存在的法律障礙，達(dá)到合理配置農(nóng)村不動產(chǎn)資源的效果，使得農(nóng)民最大的資本變成資本、人的流動與物的流動相呼應(yīng)？

林依標(biāo)：必須注重頂層設(shè)計，不僅從“房”著眼，更應(yīng)當(dāng)從“地”入手，消除法律規(guī)則的模糊性，真正打開農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓的制度空間。最為根本的是在立法層面改變現(xiàn)行的集體土地管理制度，改革完善宅基地制度，通過修改《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律，有條件地放開宅基地使用權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓，明確農(nóng)房、宅基地流轉(zhuǎn)的具體條件，允許農(nóng)房、宅基地進入農(nóng)村土地、房產(chǎn)交易市場，從源頭上解決農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓的法律障礙。同時，建立健全相應(yīng)的配套制度，加快不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的步伐，明晰農(nóng)村不動產(chǎn)的權(quán)利歸屬，保障交易安全，最關(guān)鍵要有“底線”的設(shè)計，必須保證農(nóng)民居有定所，不能流離失所。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：具體到操作上，有哪些細(xì)節(jié)必須注意？

林依標(biāo)：首先，農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓涉及的評估，應(yīng)當(dāng)考慮從房屋交易公平的角度出發(fā)，完善對農(nóng)房價值的評估機制，由政府制定區(qū)域農(nóng)房轉(zhuǎn)讓公示價格，避免農(nóng)房以不合理低價出售，維護農(nóng)民個人權(quán)益。

農(nóng)房實現(xiàn)流轉(zhuǎn)后，對宅基地所有者（即享有宅基地所有權(quán)的村集體）與宅基地使用者（即原農(nóng)房所有者，農(nóng)民個人）在土地收益上的分成比例可通過農(nóng)民與村集體協(xié)商解決。

對于宅基地使用權(quán)難以合理評估的問題，可以探索“房地分離”方式，即對抵押或者轉(zhuǎn)讓涉及的價格評估僅針對農(nóng)房，暫不涉及土地，待農(nóng)房所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移后，由符合條件的受讓方再與村集體簽訂土地租賃合同，按期交付租金，以租賃的方式享有宅基地使用權(quán)，這樣可以增加集體財產(chǎn)權(quán)的收益，但地方政府必須制定公示的集體建設(shè)用地租賃基準(zhǔn)地價，以指導(dǎo)規(guī)范交易。

關(guān)于轉(zhuǎn)讓人與受讓人的條件界定，應(yīng)要求抵押人或者轉(zhuǎn)讓人提供除用于抵押、轉(zhuǎn)讓的住房之外仍有其他適當(dāng)居所的證明，比如因城鎮(zhèn)化已遷居、已隨子女異地居住、因長輩去世晚輩多出房屋等，防止農(nóng)房流轉(zhuǎn)后原所有人居無定所，引發(fā)風(fēng)險。在抵押、轉(zhuǎn)讓前必須征得村集體的同意，而農(nóng)房的受讓人，則不應(yīng)局限于本村集體的居民，可將轉(zhuǎn)讓對象適當(dāng)擴大到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至到所在縣的居民。受讓人的過度限制，從試點看，必然阻礙房屋和宅基地的流轉(zhuǎn)量。在資金投向的選擇和監(jiān)管方面，應(yīng)從嚴(yán)控制，抵押貸款的用途宜控制在生產(chǎn)經(jīng)營項目，不宜用于大額消費，用于投資的資金要有風(fēng)險的評估，用于消費的資金要有還款能力的評估，關(guān)鍵要設(shè)置資金監(jiān)管程序，對不按照約定使用貸款的，及時采取貸款處置和資產(chǎn)保全措施，避免違約風(fēng)險。

農(nóng)房實現(xiàn)流轉(zhuǎn)后，對宅基地所有者（即享有宅基地所有權(quán)的村集體）與宅基地使用者（即原農(nóng)房所有者，農(nóng)民個人）在土地收益上的分成比例可通過農(nóng)民與村集體協(xié)商解決。宅基地是集體所有，村民擁有一份使用的權(quán)益，而且在形成宅基地時有一定的投入，所以轉(zhuǎn)讓時可以“五五”分成，這樣既增加了農(nóng)村集體財產(chǎn)收益，也使得轉(zhuǎn)讓者的意愿得到體現(xiàn)。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：從目前農(nóng)房抵押的模式來看，您認(rèn)為哪種是未來的方向？

林依標(biāo)：從近年來一些地區(qū)已開展的農(nóng)房抵押實踐看，大致存在以下三種模式：一是直接抵押融資模式，即一般性的，只在抵押人與抵押權(quán)人之間發(fā)生法律關(guān)系的抵押融資；二是“擔(dān)保公司+反擔(dān)保”模式，即在抵押人與抵押權(quán)人之間引入擔(dān)保公司作為第三方，通過擔(dān)保公司為抵押人向抵押權(quán)人提供擔(dān)保，抵押人則將農(nóng)房抵押給擔(dān)保公司，當(dāng)貸款出現(xiàn)風(fēng)險時，由擔(dān)保公司向抵押權(quán)人代償債務(wù)，擔(dān)保公司則通過處置農(nóng)房收回資金；三是“農(nóng)戶之間的共同擔(dān)保模式”，通過農(nóng)村合作社會員之間的聯(lián)合保證來獲取貸款，是由多個保證人承擔(dān)連帶責(zé)任的擔(dān)保方式。其中，第二種模式因為專業(yè)擔(dān)保公司的居間運作，既方便農(nóng)民辦理相關(guān)抵押手續(xù)，又能及時與金融機構(gòu)進行專業(yè)的溝通協(xié)調(diào)，較之農(nóng)民個體或者聯(lián)合直接與金融機構(gòu)進行抵押融資顯然更具備優(yōu)勢，比較容易得到推廣與運用。

在林依標(biāo)看來，一定要盡快地通過修改《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律，有條件地放開宅基地使用權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓，明確農(nóng)房、宅基地流轉(zhuǎn)的具體條件，允許農(nóng)房、宅基地進入農(nóng)村土地、房產(chǎn)交易市場，從源頭上解決農(nóng)房抵押、轉(zhuǎn)讓的法律障礙。

《中國房地產(chǎn)業(yè)》：怎樣規(guī)避因抵押處置造成農(nóng)民失房失地引發(fā)的社會風(fēng)險？

林依標(biāo)：一方面，應(yīng)當(dāng)通過完善農(nóng)村社會保障體系，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、社會救濟等制度，推動建立多層次的城鄉(xiāng)住房體系，加大城鄉(xiāng)公共租賃房和廉租房建設(shè)力度，最大限度保證農(nóng)民利益。另一方面，構(gòu)建一個“儲水池”，出現(xiàn)到期無法償還債務(wù)時，農(nóng)房由銀行或擔(dān)保公司回收，并變更登記到位。再重新租給債務(wù)人，債務(wù)人每月按貸款利率一定的比例繳納一定的租金，還可以住在原來的房子里，以租金體現(xiàn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移，說明債務(wù)人已經(jīng)沒有產(chǎn)權(quán)。假如今后其經(jīng)營收入提高，還可以償還債務(wù)，領(lǐng)回原有的房屋和宅基地?！皟λ亍笔秋L(fēng)險的緩沖器和社會和諧的避風(fēng)港，應(yīng)發(fā)揮政府、金融機構(gòu)的共同作用，由政府建立相應(yīng)的風(fēng)險補償資金（或者基金），明確風(fēng)險補償資金的籌集使用、補償對象、補償范疇、分擔(dān)比例、資金監(jiān)管，并根據(jù)不同的抵押融資模式，將風(fēng)險補償資金落實到金融機構(gòu)或者來自第三方的擔(dān)保者（如擔(dān)保公司、為債務(wù)人提供連帶保證的其他農(nóng)戶、農(nóng)民合作社等）。