省以下地方法院統(tǒng)管之問題探討——兼論審判體制改革之粗略構(gòu)想

沈橋林

(江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌 330022)

省以下地方法院統(tǒng)管之問題探討——兼論審判體制改革之粗略構(gòu)想

沈橋林

(江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌 330022)

我國現(xiàn)行審判體制的制度基礎(chǔ)是人民代表大會制度，理論依據(jù)是人民主權(quán)和馬克思主義經(jīng)典作家的國家學(xué)說。在現(xiàn)行體制下，省以下地方法院更多地屬于地方政權(quán)機(jī)關(guān)，而不是中央審判系統(tǒng)。要實(shí)現(xiàn)地方法院人財(cái)物統(tǒng)管，長效的辦法是修改憲法等法律，將地方審判系統(tǒng)從地方人大脫離出來、收歸中央，同時實(shí)行不同職能的法院分設(shè)。過渡性辦法可以形成省以下地方法院統(tǒng)一的人員推薦方法和財(cái)政預(yù)算方案，交各地方人大通過。

地方法院；統(tǒng)一管理；審判體制；改革

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，要改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。

如何推行省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理？如何避免與現(xiàn)行憲法和法律的沖突？又如何建立長效機(jī)制？本文不揣淺見，求教方家。

一、我國現(xiàn)行審判體制的制度基礎(chǔ)和理論依據(jù)

本文使用審判體制這一概念，而不是司法體制概念，基于以下考慮：第一，由于我國憲法不遵循三權(quán)分立原則，也不是權(quán)力分立的理論架構(gòu)，故在我國憲法確立的人民代表大會制度框架下，沒有西方國家那樣完全獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)的國家職能和權(quán)力界限也不是特別清晰，要單獨(dú)探討司法體制改革特別困難。第二，司法體制改革必然涉及國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的權(quán)力再分配，但這不是《決定》的本意，《決定》的初衷似乎只是要解決地方政府干預(yù)司法問題，而不是要重構(gòu)司法機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。第三，根據(jù)我國現(xiàn)行法律，審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)均屬司法機(jī)關(guān)，但上下級審判機(jī)關(guān)和上下級檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系則不同，由于檢察機(jī)關(guān)上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在檢察機(jī)關(guān)建立人財(cái)物統(tǒng)一管理面臨的體制和制度問題要比法院少。第四，本文探討的僅僅是審判機(jī)關(guān)建立人財(cái)物統(tǒng)一管理面臨的問題和法律障礙，不涉及司法體制，故不宜使用司法體制一詞。

眾所周知，我國憲法遵循的是民主集中制原則。根據(jù)憲法，我國的國家性質(zhì)是人民民主專政的社會主義國家，國家根本政治制度是人民代表大會制度。

在我國憲法確立的人民代表大會制度框架下，人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，集中掌握全部國家權(quán)力，包括重大事項(xiàng)決定權(quán)及人民代表大會認(rèn)為需要由自己行使的權(quán)力，其他國家機(jī)關(guān)均由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人民代表大會又有全國人民代表大會和地方各級人民代表大會之分。全國人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人民代表大會是地方權(quán)力機(jī)關(guān)。與此相對應(yīng)，最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級人民法院對同級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

以上內(nèi)容，構(gòu)成了我國現(xiàn)行審判體制的制度基礎(chǔ)，我國的審判體制就是在這一制度基礎(chǔ)上建立起來的。這種制度設(shè)計(jì)的理論依據(jù)可以追溯到人民主權(quán)理論和馬克思主義經(jīng)典作家的國家學(xué)說。

根據(jù)人民主權(quán)理論，國家主權(quán)只能屬于人民。我國現(xiàn)行憲法第二條第一款開宗明義地宣告：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。彭真同志1982年在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》中也特別強(qiáng)調(diào)，“人民，只有人民，才是國家和社會的主人”。從人民主權(quán)理論出發(fā)，人民有權(quán)選舉自己的代表來管理國家和地方事務(wù)。故我國憲法第二條第二款又進(jìn)而宣稱，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。

根據(jù)我國憲法，人民選舉產(chǎn)生全國人民代表大會組成全國性的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民管理國家。同時，人民選舉產(chǎn)生地方各級人民代表大會組成地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民管理地方事務(wù)。在我國，憲法沒有規(guī)定上下級人民代表大會之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。依據(jù)憲法，上下級人民代表大會只是不同區(qū)域范圍內(nèi)的人民代表大會，分別在不同區(qū)域范圍內(nèi)對人民負(fù)責(zé)、代表人民行使國家權(quán)力。

這種制度設(shè)計(jì)起源于1871年巴黎公社。巴黎公社是法國工人階級打碎資產(chǎn)階級國家機(jī)器，建立無產(chǎn)階級政權(quán)的偉大嘗試。巴黎公社以后，馬克思、恩格斯及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善了人民代表機(jī)關(guān)理論。在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中，馬克思認(rèn)為，人民代表機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)由選民選舉產(chǎn)生并受選民監(jiān)督，人民代表機(jī)關(guān)不是資產(chǎn)階級議會那樣的清談館，而應(yīng)當(dāng)同時兼管行政和立法，包括司法機(jī)關(guān)的法官也應(yīng)當(dāng)由民選產(chǎn)生。馬克思曾說：“公社是由巴黎各區(qū)普選選出的城市代表組成的，這些代表對選民負(fù)責(zé)，隨時可以撤換?！薄肮绮粦?yīng)當(dāng)是議會式的，而應(yīng)當(dāng)是同時兼管行政和立法的工作機(jī)關(guān)。”“法官……也如社會其他一切公務(wù)人員一樣，他們今后應(yīng)該由選舉產(chǎn)生，對選民負(fù)責(zé)，并且可以撤換?！盵1](p375)

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨把馬克思主義普遍真理同中國革命和建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合，基于人民主權(quán)理論和馬克思主義經(jīng)典作家的國家學(xué)說，創(chuàng)造性地建立了我國的人民代表大會制度。在人民代表大會制度框架下，我國的審判體制也逐漸建立和完善起來。1949年10月1日，中央人民政府委員會任命沈鈞儒為最高人民法院院長，11月1日，最高人民法院正式辦公。此后，1950年至1953年，全國各地除西藏外，縣級和省級人民法院陸續(xù)建立起來。1954年后，根據(jù)《憲法》和《人民法院組織法》，我國法院分為地方各級人民法院；專門人民法院；最高人民法院。地方各級人民法院分為：基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院。與此同時，各級人民法院也由同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)改為由同級人民代表大會產(chǎn)生、對同級人民代表大會負(fù)責(zé)。

可見，我國審判機(jī)關(guān)在人民代表大會面前，處于從屬地位，它必須由同級人民代表大會產(chǎn)生，對同級人民代表大會負(fù)責(zé)，而不能脫離同級人民代表大會。這是我國憲法給人民法院劃定的一條紅線。

二、省以下地方法院歸屬的具體分析

1.我國憲法關(guān)于中央與地方的關(guān)系

根據(jù)憲法，我國是單一制國家。中央與地方的關(guān)系遵循憲法第三條第四款的規(guī)定，即：中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。

由于我國尚未制定專門的中央與地方關(guān)系法，中央與地方職權(quán)的劃分缺少具體明確界定。究竟哪些是中央的職權(quán)？哪些是地方的職權(quán)？沒有一個具體標(biāo)準(zhǔn)，也沒有專門機(jī)關(guān)來判定。故在厘定中央與地方關(guān)系時，我們不妨結(jié)合法律和偉人的思想來理解。

1956年，毛澤東主席在《論十大關(guān)系》中說：“為了建設(shè)一個強(qiáng)大的社會主義國家，必須有中央的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國的統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一紀(jì)律……同時，又必須充分發(fā)揮地方的積極性，各地都要有適合當(dāng)?shù)厍闆r的特殊。”毛澤東主席還說：“中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性……”[2](p276-277)毛澤東主席的這一思路可以追溯到解放前。在《新民主主義論》中，毛澤東同志在談到政體時，說道：“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府?！盵3](p677)

解放后，我國人民代表大會制度的政體設(shè)計(jì)正是沿著這一思路展開的。故憲法規(guī)定，我國是人民民主專政的社會主義國家。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。

根據(jù)這一思路，我國的憲法設(shè)計(jì)是，人民代表大會作為權(quán)力機(jī)關(guān)，集中掌握全部國家權(quán)力，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由權(quán)力機(jī)關(guān)派生而來，分別對同級人民代表大會負(fù)責(zé)。中央與地方的關(guān)系主要通過全國人民代表大會和地方人民代表大會之間的關(guān)系來體現(xiàn)。全國人民代表大會作為全國性的權(quán)力機(jī)關(guān)，職責(zé)在于保證法制統(tǒng)一，維護(hù)國家整體利益。地方各級人民代表大會作為地方性的權(quán)力機(jī)關(guān)，職責(zé)在于發(fā)揮地方積極性和主動性。為了能夠更好地發(fā)揮地方的主動性和積極性，我國憲法沒有規(guī)定上下級人民代表大會之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以免束縛地方的手腳，影響地方積極性發(fā)揮。

如果可以這樣理解，那么，我國地方各級人民代表大會應(yīng)當(dāng)是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方主動性和積極性的地方權(quán)力機(jī)關(guān)。省人民代表大會是這樣，市、縣人民代表大會也是這樣。

如何做到既保證中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又充分發(fā)揮地方的主動性和積極性，我國至今沒有找到令各方一致滿意的辦法。特別是要在中央與省、省與市、市與縣之間同時建立起“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與自主管理”之間的平衡，絕非易事。

在充分發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)的作用、調(diào)動地方積極性和主動性方面，我國目前采取的方法是逐漸放寬地方立法權(quán)。鑒于我國幅員遼闊，又是多民族國家，各地情況千差萬別，1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予了省級人大地方立法權(quán)。此后，1982年憲法及修改后的地方組織法、立法法等，又進(jìn)一步賦予了省會所在市和較大的市人大制定地方性法規(guī)的權(quán)力。接下來，我國還計(jì)劃賦予所有設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)。而在1954年憲法中，我國只有自治區(qū)、自治州、自治縣等民族自治地方的自治機(jī)關(guān)可以制定自治條例和單行條例，其他地方權(quán)力機(jī)關(guān)沒有立法權(quán)。

賦予地方人大立法權(quán)后，為保證地方行為不超越中央確定的統(tǒng)一軌道，《立法法》設(shè)計(jì)了一套法律法規(guī)備案審查辦法，以此保證地方法規(guī)不違背國家法律，確保將地方行為納入中央確定的軌道。根據(jù)《中華人民共和國立法法》，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的違背憲法和立法法的自治條例和單行條例。

可見，我國中央與地方關(guān)系總體上是法治化的。我國憲法既明確規(guī)定中國是單一制國家，又通過賦予地方立法權(quán)的方法充分肯定地方應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極性和主動性。地方發(fā)揮積極性和主動性的行為，只要在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，只要不妨礙國家法制統(tǒng)一，中央不得隨意干預(yù)。國家保障法制統(tǒng)一的方法是，通過《立法法》規(guī)定的法律法規(guī)備案審查制度，確保地方法規(guī)不至于脫離國家統(tǒng)一的法律軌道。換句話說，在保證中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，我國法律既規(guī)定了地方發(fā)揮積極性、主動性的原則和途徑，也設(shè)計(jì)了糾正地方不當(dāng)行為的法律程序和方法。只是所有這些內(nèi)容都不是通過司法途徑表現(xiàn)出來，也不通過審判途徑來實(shí)現(xiàn)。在我國，中央與地方的關(guān)系更多地是通過全國人大和地方人大的關(guān)系來體現(xiàn)，而不是通過審判機(jī)關(guān)來體現(xiàn)。各級審判機(jī)關(guān)對應(yīng)的是同級人民代表大會。上下級審判機(jī)關(guān)之間只是監(jiān)督關(guān)系而已。

2.地方各級人民法院屬于中央審判系統(tǒng)還是地方政權(quán)機(jī)關(guān)

我國地方各級人民法院究竟是中央司法機(jī)關(guān)在地方的下屬機(jī)構(gòu)還是地方政權(quán)的司法機(jī)關(guān)？其首要職責(zé)究竟是維護(hù)法制統(tǒng)一、保障中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還是發(fā)揮地方主動性和積極性？這是一個不得不認(rèn)真思考的問題。

一般地說，司法權(quán)屬于中央事權(quán)，單一制國家尤其如此。因?yàn)樗痉?quán)是國家主權(quán)的重要內(nèi)容，只能屬于中央政府。而且，為保障國家法制統(tǒng)一，維護(hù)國家法律尊嚴(yán)，司法權(quán)也需要由中央統(tǒng)一掌握。這在世界上幾乎是通例。按照這一邏輯，我國人民法院，無論是最高人民法院還是地方人民法院都有義務(wù)維護(hù)國家法制統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)屬于中央的司法機(jī)關(guān)。正如有的學(xué)者所言：“司法統(tǒng)一的原則是現(xiàn)代法治國家所遵循的一條基本司法準(zhǔn)則。其存在的理念在于：主權(quán)國家之法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)是司法統(tǒng)一。為了確保國家法制統(tǒng)一，在當(dāng)今法治國家中，無論是集權(quán)社會還是分權(quán)社會，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，在構(gòu)建自己的司法制度時，都采用了‘統(tǒng)一化’的做法。這種‘統(tǒng)一化’首先是指司法體制的統(tǒng)一?！盵4]也許正因?yàn)槿绱?，我國憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣等民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是自治機(jī)關(guān)，依法享有自治權(quán)，而把法院排除在自治機(jī)關(guān)之外。

但從實(shí)證分析角度看，我國地方各級人民法院無論從法律規(guī)定上看還是從實(shí)踐表現(xiàn)看，更多的都是地方的審判機(jī)關(guān)而不是中央的審判機(jī)關(guān)。特別是從實(shí)踐表現(xiàn)看，地方人民法院幾乎不折不扣地成了地方的法院，屬于受命地方的審判機(jī)關(guān)。

從法律上看，我國實(shí)行的是人民代表大會制度。依據(jù)現(xiàn)行法律，我國政權(quán)機(jī)關(guān)，無論是中央政權(quán)機(jī)關(guān)還是地方政權(quán)機(jī)關(guān)，產(chǎn)生的基本程序都是：先選舉產(chǎn)生人民代表大會這一權(quán)力機(jī)關(guān)，再由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生人民政府、人民法院等。同時，我國法律還規(guī)定，各級人民法院由本級權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，向本級權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受本級權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，必要時，本級權(quán)力機(jī)關(guān)甚至可以罷免同級人民法院院長。在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中，法律條文反復(fù)出現(xiàn)“本級”一詞，一再強(qiáng)調(diào)各級人民法院與本級權(quán)力機(jī)關(guān)的對應(yīng)關(guān)系。綜觀該法全部條款，找不出地方各級人民法院向上級法院或上級權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的任何意思表示。

又由于我國上下級人民代表大會和上下級人民法院之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而只是監(jiān)督和指導(dǎo)關(guān)系，這就使得我國地方各級人民法院從法律上看是隸屬于地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)，是真正的地方法院，而不是中央的法院。試想一下，上下級人民法院之間只是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”、“監(jiān)督與被監(jiān)督”關(guān)系，而地方各級人民法院與同級人民代表大會之間則是“由它產(chǎn)生”、“對它負(fù)責(zé)”的關(guān)系。哪種關(guān)系更緊密、更有影響力呢？可見，我國地方各級人民法院在法律上是從屬于同級人大，而不是從屬于上級法院或上級其他部門。

在我國人民代表大會制度下，人民代表大會屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)由同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)派生而來，屬于同級權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，對同級權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受同級權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。在這種制度設(shè)計(jì)下，中央與地方的關(guān)系主要通過全國人民代表大會和地方人民代表大會的關(guān)系來體現(xiàn)，地方政府和地方審判機(jī)關(guān)依法都只能是“地方的”，隸屬于地方權(quán)力機(jī)關(guān)。地方各級人民法院履行保障國家法制統(tǒng)一的職責(zé)也是間接的。由于憲法和法律設(shè)計(jì)了一套保障地方法規(guī)不與國家法律沖突的方法，確保了地方法規(guī)與國家法律的統(tǒng)一，地方各級人民法院正確適用地方法規(guī)，也就間接保證了地方與中央的統(tǒng)一。

由是觀之，人們通常帶有指責(zé)意味的“地方審判機(jī)關(guān)‘地方化’”之說，有失偏頗。因?yàn)閺姆山嵌瓤矗胤綄徟袡C(jī)關(guān)本來就是地方的，其“地方化”是合法之舉、應(yīng)有之義，符合現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定，不應(yīng)受到苛責(zé)。如果我們認(rèn)為審判機(jī)關(guān)地方化有礙于國家法制統(tǒng)一、有礙于獨(dú)立公正審判，應(yīng)當(dāng)做的是重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，而不是在現(xiàn)行法律框架下對地方法院橫加指責(zé)。

根據(jù)人民主權(quán)理論，國家權(quán)力，無論是中央權(quán)力還是地方權(quán)力都來自于人民，也必須服務(wù)于人民。不同范圍內(nèi)的人民，在價(jià)值和利益方面或多或少會存在一定差異。因此，作為國家的人民和作為地方的人民可能會存在不同的利益追求。地方人民代表大會，作為地方人民的代表，作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)該在維護(hù)國家統(tǒng)一意志和利益的前提下，反映地方人民的意愿，維護(hù)地方人民的利益，弘揚(yáng)地方特色，傳承地方個性特征。由地方權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生、對地方權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的地方人民法院理所當(dāng)然也應(yīng)該承載這一角色和使命，在不妨礙國家統(tǒng)一前提下，執(zhí)行地方人民的意志，實(shí)現(xiàn)地方人民的利益。

也許正因?yàn)槿绱?，孟建柱同志?013年11月25日在《人民日報(bào)》上發(fā)表的《深化司法體制改革》一文中，只是說到“我國是單一制國家，司法職權(quán)是中央事權(quán)”等，而沒有論及法院組成人員由哪里產(chǎn)生、更沒有論及地方法院應(yīng)該首先對地方負(fù)責(zé)還是對上級法院負(fù)責(zé)等。

從實(shí)踐表現(xiàn)看，盡管我國是單一制國家，在單一制國家一般不存在專屬地方的司法權(quán)。但事實(shí)上，我國地方各級人民法院的地方化幾乎是不爭的事實(shí)。地方各級人民法院在實(shí)踐中往往不得不聽從地方，不得不履行地方政權(quán)機(jī)關(guān)的職責(zé)，甚至不得不參與地方政府的征地拆遷、創(chuàng)建衛(wèi)生城市等具體行政工作。我國地方各級人民法院地方化的種種表現(xiàn)，不少學(xué)者和實(shí)務(wù)人士都多有論述，有的學(xué)者更是毫不諱言：“在法院系統(tǒng)中，只有最高人民法院一個法院屬于中央法院，其余的法院，除專門法院以外，全部屬于地方法院?！盵5]

三、省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理的憲法和法律障礙

1.憲法障礙

《中華人民共和國憲法》第一百零一條第二款規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級人民法院院長。第一百二十八條又規(guī)定，最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

根據(jù)憲法的上述規(guī)定，地方各級人民法院必須對同級人民代表大會負(fù)責(zé)，同級人民代表大會不僅有權(quán)選舉、而且有權(quán)罷免人民法院的院長。

這就不能不構(gòu)成地方各級人民法院人財(cái)物統(tǒng)一管理的憲法障礙。當(dāng)然，我們也許可以找出一種方法，既不違反憲法規(guī)定，又能做到實(shí)際上的統(tǒng)一管理，例如，設(shè)計(jì)一種統(tǒng)一的辦法，據(jù)此產(chǎn)生各地方法院院長候選人，然后分別向各地方人大推薦，由各地方人大選舉通過。這樣做看似沒有問題，可以繞過憲法規(guī)定，但仔細(xì)想想，問題還是不少。第一，憲法第一百二十八條規(guī)定的是地方各級人民法院對同級人民代表大會負(fù)責(zé)，而不僅僅是法院院長對人民代表大會負(fù)責(zé)，這就要求整個法院的所有法官和其他工作人員都對同級人民代表大會負(fù)責(zé)。那么，統(tǒng)一管理之后，是各級法院院長統(tǒng)一推薦，還是連同法官都統(tǒng)一推薦？如果所有法官都統(tǒng)一推薦，那么由哪個部門來遴選推薦，這個部門又是否管理得過來？第二，如果法官不統(tǒng)一遴選推薦，那么，在院長和法官分別由不同渠道推薦產(chǎn)生的情況下，如何保證整個法院的意志統(tǒng)一？《決定》在談到深化司法體制改革時，還要求改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。這一要求勢必強(qiáng)化法官個人的作用和獨(dú)立性，同時也可能增加法官個人與合議庭、合議庭與審委會和院長之間的意見分歧，當(dāng)意見分歧日漸增多時，是強(qiáng)化院長的領(lǐng)導(dǎo)還是強(qiáng)化主審法官負(fù)責(zé)制？如果強(qiáng)化院長的領(lǐng)導(dǎo)，是否又會與改革的目標(biāo)背道而馳？如果強(qiáng)化主審法官責(zé)任制，是否又會加劇法官與院長之間的矛盾？第三，當(dāng)統(tǒng)一推薦的法院院長人選在人民代表大會選舉時不能通過怎么辦？當(dāng)人民代表大會要求罷免統(tǒng)一推薦產(chǎn)生的法院院長又怎么辦？

即便是由省級人民代表大會統(tǒng)一推薦本省法院院長人選也難免出現(xiàn)上述問題。因?yàn)槲覈稀⑾录壢嗣翊泶髸g沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只有指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系，當(dāng)上、下級人大之間在法院院長人選問題上出現(xiàn)意見分歧時，下級人大反而能夠得到憲法和法律的支持。因?yàn)橄录壢舜筮x舉、罷免同級人民法院院長是有憲法和法律依據(jù)的，上級人大和其他部門依法都無權(quán)阻止。關(guān)于全國人大和地方人大的關(guān)系問題，人民日報(bào)記者宋偉曾采訪過全國人大常委會原副委員長王漢斌同志，根據(jù)王漢斌同志回憶，在1979年設(shè)立地方人大常委會時，“許多地方要求明確上下級人大常委會是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但彭真同志說，這并不可行。上下級人大常委會要加強(qiáng)聯(lián)系，但是，它們之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。[6]

上述這些問題短時間內(nèi)也許都還只是停留在理論層面，但只要理論上存在問題，實(shí)踐中產(chǎn)生問題的可能性就存在，這種可能如果不從制度上加以消滅，就有可能在實(shí)踐中越積越深，到頭來反而危及改革，葬送改革成果。

2.代表法障礙

《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第十四條第二款、第十五條第二款分別規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會的代表有權(quán)依法提出對本級人民法院的質(zhì)詢案，有權(quán)依法提出對本級人民法院院長的罷免案。

《代表法》的這些規(guī)定在與《憲法》保持一致的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了各級人民代表大會代表與本級人民法院之間的對應(yīng)關(guān)系，強(qiáng)化了各級人民代表大會代表對本級人民法院及院長的監(jiān)督。據(jù)有的同志統(tǒng)計(jì)，在《代表法》中，“本級”這一詞匯在整部法律條文中共出現(xiàn)45次之多。[7]這一事實(shí)足以說明，地方各級人民法院與本級人民代表大會、以及本級人民代表大會的代表之間具有法律上的對應(yīng)關(guān)系，這就增加了省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理的法律障礙。

在《代表法》中，突出的是“代表”個人，而不是“人民代表大會”這個整體。如果地方人民代表大會代表按照法律規(guī)定的程序?qū)Ρ炯壢嗣穹ㄔ禾岢鲑|(zhì)詢，甚至對本級人民法院院長提出罷免案時，如何處理？

在我國，全國人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級人大代表是地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員。各級人大代表依法分別出席本級人民代表大會會議，各自行使自己的職權(quán)。同時，《代表法》第五條、第三十五條還規(guī)定，國家和社會應(yīng)當(dāng)為代表執(zhí)行職務(wù)提供方便和保障；代表的活動經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入本級財(cái)政預(yù)算予以保障。依據(jù)這些規(guī)定，如果地方各級人民代表大會的代表依據(jù)法定程序?qū)Ρ炯壢嗣穹ㄔ禾岢鲑|(zhì)詢案，或?qū)Ρ炯壢嗣穹ㄔ涸洪L提出罷免案時，有關(guān)部門和個人不僅不能阻止，反而應(yīng)當(dāng)提供保障。若果真如此，當(dāng)代表們提出罷免的法院院長，或提出質(zhì)詢的財(cái)政事項(xiàng)卻要由上級有關(guān)部門決定時，就不能不產(chǎn)生矛盾。

3.組織法障礙

綜合《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第八條、第二十七條、第四十四條之規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會有權(quán)選舉本級人民法院院長；有權(quán)聽取和審查本級人民法院的工作報(bào)告；有權(quán)接受本級人民法院院長的辭職請求?？h級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)監(jiān)督本級人民法院的工作，受理人民群眾對本級人民法院及其工作人員的申訴和意見；有權(quán)任免本級人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員。人民代表大會閉會期間，常務(wù)委員會可以接受本級人民法院院長的辭職請求，報(bào)本級人民代表大會備案；本級人民法院院長因故不能擔(dān)任職務(wù)的時候，常務(wù)委員會可以從人民法院副職領(lǐng)導(dǎo)人員中決定代理人選；常務(wù)委員會還可以決定撤銷由它任命的本級人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員。

《中華人民共和國人民法院組織法》第十條第二款、第十六條、第三十五條分別規(guī)定，地方各級人民法院審判委員會委員，由院長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免；地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；各級人民法院院長任期與本級人民代表大會每屆任期相同。

上述相關(guān)《組織法》的規(guī)定，均明確了地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會與地方各級人民法院及其組成人員的對應(yīng)關(guān)系。而且，貫穿上述法律始終的精神都是，人民法院由“本級”人大產(chǎn)生，對“本級”人大負(fù)責(zé)，受“本級”人大監(jiān)督。據(jù)此，要改變現(xiàn)行審判體制，建立省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理制度，就不得不首先考慮如何解決與現(xiàn)行法律之間的矛盾，處理好“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律”與“黨領(lǐng)導(dǎo)人民遵守法律”的關(guān)系，正如有的學(xué)者所說，“國家制度存在的目的不僅是確立黨的領(lǐng)導(dǎo)，更重要的還是限制和規(guī)范這一領(lǐng)導(dǎo)”。[8]

四、解決問題的可能措施

1.修改現(xiàn)行憲法和法律

既然省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理面臨諸多憲法和法律上的障礙，那么，要推行這項(xiàng)改革，最好的辦法當(dāng)然就是先行修改相關(guān)法律，包括憲法和組織法等。在本人看來，長效的辦法及真正系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，也應(yīng)該需要修改憲法。因?yàn)?，大刀闊斧的體制性改革，幾乎不可避免地要觸及憲法。

首先，是要修改憲法，完善人民代表大會制度，重構(gòu)地方人大和法院的關(guān)系，刪除地方法院由同級人大產(chǎn)生、對同級人大負(fù)責(zé)的內(nèi)容，將地方各級人民法院從地方人大獨(dú)立出來，歸并到中央審判系統(tǒng)，統(tǒng)一對全國人大負(fù)責(zé)，保證國家司法統(tǒng)一。

我國是單一制國家，司法權(quán)屬于中央事權(quán)，全國審判機(jī)關(guān)理應(yīng)統(tǒng)一對人民和國家負(fù)責(zé)，而不是分別向各自所在地的人民代表大會負(fù)責(zé)。在我國，除特別行政區(qū)之外，地方本來就不應(yīng)該有自己的審判系統(tǒng)。即使是在聯(lián)邦制國家，也不可能讓各級地方政府都擁有自己的審判系統(tǒng)。但從我國現(xiàn)行憲法和組織法、代表法等法律來看，我國地方各級人民法院更多地是屬于地方，是地方的政權(quán)機(jī)關(guān)，而不是中央審判機(jī)關(guān)在地方的下屬機(jī)構(gòu)，這種審判體制難于保證國家司法的統(tǒng)一，也不符合單一制國家特征。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，要健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。本人認(rèn)為，理順地方法院與人大的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)屬于完善人民代表大會制度的內(nèi)容，屬于上述改革的應(yīng)有之義。

其次，是要修改組織法和代表法等相關(guān)法律，完善法官和法院院長的遴選機(jī)制及法院工作機(jī)制，通過法律規(guī)定全國統(tǒng)一的法官和法院院長產(chǎn)生辦法、法院經(jīng)費(fèi)保障辦法，包括省以下地方各級法院法官和法院院長統(tǒng)一產(chǎn)生辦法和經(jīng)費(fèi)保障辦法，規(guī)范權(quán)力機(jī)關(guān)對審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督，保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)?！皬氖澜绺鲊乃痉w制來看，法官大部分由國家任命，而不是由地方選舉。”[5]我國現(xiàn)行“法官的任命方式，削弱了法官對國家整體的認(rèn)同感和使命感，使法官認(rèn)為自己只是地方的法官，而不是國家的法官”。[5]這對維護(hù)國家司法統(tǒng)一相當(dāng)不利?！拔覈菃我恢茋?，從理論上講，各級司法機(jī)構(gòu)的司法人員的任免理應(yīng)由國家元首或者最高司法行政長官依據(jù)一定的程序任免，以體現(xiàn)司法權(quán)的統(tǒng)一性。”[4]

2.省以下地方法院統(tǒng)一人員推薦方法、統(tǒng)一編制財(cái)政預(yù)算，交各地方執(zhí)行

修改法律，特別是修改憲法是國家政治生活中的大事，不宜倉促行之。如果修改法律，特別是修改憲法有困難的話，可以考慮在現(xiàn)行憲法和法律修改之前，形成省以下地方法院統(tǒng)一的人員推薦方法、并統(tǒng)一編制財(cái)政預(yù)算，交由地方各級人民代表大會通過，作為過渡性措施。

需要指出的是，目前在有些地方試點(diǎn)進(jìn)行的，由上級人大統(tǒng)一產(chǎn)生本地區(qū)法官和法院院長的做法違反了現(xiàn)行法律規(guī)定。因?yàn)槲覈F(xiàn)行法律明文規(guī)定各級法院院長和法官由本級人大產(chǎn)生，那種由上級人大替下級人大行使職權(quán)的方法即使在實(shí)踐中沒有發(fā)現(xiàn)下級人大的異議，在法律上也是不可取的，其行為與法治國家建設(shè)的要求背道而馳。更何況，下級人大現(xiàn)在沒有異議不等于永遠(yuǎn)沒有異議。

本文在這里主張的統(tǒng)一人員推薦方法、統(tǒng)一編制財(cái)政預(yù)算，是指在全省范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的人員遴選方法、統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算編制方案，在此基礎(chǔ)上，再由各地根據(jù)統(tǒng)一的方法產(chǎn)生各級法院院長和法官候選人名單及各級法院的經(jīng)費(fèi)數(shù)額，然后分別由各地方人大通過，交各地政府執(zhí)行。這一思路重在方法的統(tǒng)一，包括人員遴選方法和預(yù)算編制方法統(tǒng)一，而不追求統(tǒng)一任命、統(tǒng)一撥款，也不追求統(tǒng)一提出全省法院院長甚至法官的名單。這樣一來，法院人選和經(jīng)費(fèi)數(shù)額實(shí)質(zhì)上是根據(jù)統(tǒng)一的方法確定，不再受地方左右，達(dá)到了統(tǒng)一管理的目標(biāo)，同時，在形式上也避免了省級部門大包大攬，且沒有違反現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定。

根據(jù)中央決定和統(tǒng)一部署，先設(shè)計(jì)出一種省以下地方法院統(tǒng)一的人員推薦方法和財(cái)政預(yù)算編制方法，作為過渡性措施，待在實(shí)踐中完善成熟之后，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并上升為國家法律，在全國統(tǒng)一施行，不失為一種循序漸進(jìn)的有效辦法。

應(yīng)當(dāng)說明的是，這里強(qiáng)調(diào)的是統(tǒng)一方法，而不是統(tǒng)一提名，這與實(shí)踐中有些地方正在醞釀試行的做法不完全一致。實(shí)踐中醞釀試行的、由省級提名委員會統(tǒng)一提名，交由各地方人大通過的做法，讓地方人大置于完全被動的地位，這樣做，各級法院院長和法官看似由地方人大通過，沒有違反憲法的規(guī)定，但因憲法程序純屬走過場而已，容易讓憲法落下“名義憲法”的名聲，從根本上動搖憲法權(quán)威，傷及依法治國，與黨的十八屆四中全會精神不符。本文強(qiáng)調(diào)的方法統(tǒng)一，而不是統(tǒng)一提名，可以讓地方根據(jù)統(tǒng)一方法自主確定法院院長和法官人選，比試行中的統(tǒng)一提名更能發(fā)揮地方積極性，也更符合現(xiàn)行憲法精神?？傊?，方法的統(tǒng)一既能做到統(tǒng)一管理，又沒有完全剝奪地方的自主性。地方在統(tǒng)一的方法面前，并不是完全處于被動。

3.不同職能法院分設(shè)

在談到新一輪司法體制改革時，孟建柱同志強(qiáng)調(diào)要“明確四級法院職能定位，探索充分發(fā)揮一審法院明斷是非定分止?fàn)?、二審法院案結(jié)事了、再審法院有錯必糾、最高人民法院保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職能”。[9]

那么，如何才能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)？最高人民法院又如何保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施呢？由于我國中級以上人民法院都既是一審法院，又是二審法院，甚至是再審法院，在職能上交叉重疊，這種情況下，中級以上地方法院，很難確定其職能究竟是定分止?fàn)?、還是案結(jié)事了、或者是糾錯？作為法官，一審工作和二審工作、再審工作，在思維模式和價(jià)值目標(biāo)上都存在較大差異，交替從事不同工作，甚至同時從事不同工作，就很難在工作中貫徹各自的行為目標(biāo)。所以，要實(shí)現(xiàn)孟建柱同志所說的“一審法院明斷是非定分止?fàn)帯⒍彿ㄔ喊附Y(jié)事了、再審法院有錯必糾”，最好的辦法就是將不同職能的法院分設(shè)，一審法院專司一審，二審法院專司二審，監(jiān)督法院專司監(jiān)督，通過上訴審和審判監(jiān)督程序，糾正下級人民法院的工作偏差，確保各法院職能的實(shí)現(xiàn)。

“由于我國人民法院是四級設(shè)置，實(shí)行的又是兩審終審制，絕大多數(shù)案件到中級法院就審結(jié)了，省級法院想知道案件的審判情況都是鞭長莫及，最高人民法院對基層法院的判決更是無法知曉。”[10]在這種情況下，最高人民法院要想糾正全國各地法院出現(xiàn)的工作偏差、特別是基層和中級人民法院的工作偏差、保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施，必然是困難重重。

既然如此，是否可以考慮將不同職能的法院分設(shè)？本人認(rèn)為完全可以，也完全必要。要徹底改變我國地方法院地方化問題，全面實(shí)現(xiàn)司法體制改革的目標(biāo)，最好的辦法是將地方各級人民法院從地方人大脫離出來，收歸中央審判系統(tǒng)，然后將初審法院和上訴審法院分設(shè)。同時規(guī)定，最高人民法院可以提審地方各級法院審理的案件或選擇性受理當(dāng)事人不服地方各級法院判決的申訴案件，還可以考慮由最高人民法院在全國派出巡回法庭，行使好最高法院對地方各級法院的監(jiān)督、指導(dǎo)權(quán)。確保最高人民法院擁有保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施的手段和途徑，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。

[1]馬克思恩格斯選集(第2卷)[M].北京：人民出版社1972.

[2]毛澤東選集(第5卷)[M].北京：人民出版社，1977.

[3]毛澤東選集(第2卷)[M].北京：人民出版社，1991.

[4]馬駿駒，聶德宗.當(dāng)前我國司法制度存在的問題與改進(jìn)對策[J].法學(xué)評論，1998，(6).

[5]焦洪昌.從法院的地方化到法院設(shè)置的雙軌制[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，(1).

[6]宋 偉.地方國家政權(quán)體制的重大改革——訪原全國人大常委會副委員長王漢斌[N].人民日報(bào)，2009-07-29.

[7]尚修國.上下級人大代表啥關(guān)系[EB/OL].人民網(wǎng).網(wǎng)址：http：//www.people.com.cn/GB/14576/15117/1924095.html，登錄日期：2014年2月9日.

[8]蒯正明.中國共產(chǎn)黨制度資源與執(zhí)政資源開發(fā)[J].江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2011，(8).

[9]孟建柱.深化司法體制改革[N].人民日報(bào)，2013-11-25.

[10]李喜蓮.我國四級法院體制改革[J].學(xué)海，2008，(2).

(責(zé)任編輯：余小江)

OnthePossibilityofUnifiedManagementoftheSub-provincialLocalCourts——And the Rough Idea of Judicial System Reform

SHEN Qiaolin

(School of Political Science and Law，Jiangxi Normal University，Nanchang，Jiangxi 330022，China)

The foundation of the current judicial system in China is the system of the People’s Congress.The theoretical basis is the popular sovereignty and Marxist theory of the state.Under the current system，the sub-provincial local courts belong to the local governments，rather than the central judicial system.In order to realize the administration of local courts in an unified way，the effective way is to amend the constitution and other laws，and perfect the system of people’s congress，or to set up separate units of central judicial system and the local judicial system，the court of first instance and appellate courts.Temporary measures may form unified recommendation method and budget of the sub-provincial local courts，which are submitted to the local People’s Congress.

local courts；unified management；judicial system；reform

2014-05-20

沈橋林(1965-)，男，江西都昌人，江西師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與法理學(xué)。

D926

A

1000-579(2014)06-0047-08