“較大的市”完整立法權(quán)探論

涂縵縵

本文所稱“較大的市”，是指省、自治區(qū)政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。根據(jù)我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)及各級(jí)政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）第7條第2款和《立法法》第63條第2款的規(guī)定，“較大的市”有權(quán)制定地方性法規(guī)，但需報(bào)經(jīng)省、自治區(qū)人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。由此看來(lái)，較大市〔1〕本文所出現(xiàn)的“較大市”的表述，也是指《地方組織法》和《立法法》中所指的“較大的市”，特此說(shuō)明。的立法權(quán)不具有完整性，只是“半個(gè)立法權(quán)”或“準(zhǔn)立法權(quán)”?！?〕參見宓雪軍：《半個(gè)立法權(quán)辨析》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1991年第6期，第40頁(yè)；湯唯、畢可志等著：《地方立法的民主化與科學(xué)化構(gòu)想》，北京大學(xué)出版社2002年版，第297頁(yè)；江流、羅志先、夏平華：《論準(zhǔn)立法權(quán)——兼與深圳立法權(quán)比較》，載《法律科學(xué)》1994年第3期。賦予較大市并不完整的立法權(quán)，是改革開放伊始時(shí)，對(duì)我國(guó)的立法體制進(jìn)行改革的一項(xiàng)重要策略。但是，幾十年來(lái)的實(shí)踐表明，為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方的積極性，充分發(fā)揮各類地方立法主體在管理地方性事務(wù)中的作用，不斷提高城市治理現(xiàn)代化的能力，賦予“較大的市”完整的立法權(quán)已經(jīng)成為完善立法體制的必然趨勢(shì)。盡管這種立法權(quán)既包括地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，也包括地方政府制定地方政府規(guī)章的權(quán)力，但為行文方便，本文所討論的較大市的立法權(quán)，其對(duì)象僅限于地方性法規(guī)。

一、“較大的市”立法權(quán)之形成

（一）“較大的市”之由來(lái)與演變

為了討論問(wèn)題的方便，有必要弄清“較大的市”的由來(lái)或演變。日常生活中，普通民眾甚至官方通常會(huì)有小城市、中等城市、大城市、特大城市之說(shuō)，也有縣級(jí)市、地級(jí)市、省會(huì)城市、副省級(jí)市、直轄市之說(shuō)，但作為憲法和憲法性法律的概念的只有“較大的市”“直轄市”“設(shè)區(qū)的市”“不設(shè)區(qū)的市”等概念?！拜^大的市”是我國(guó)憲法獨(dú)有的概念，是一個(gè)頗具中國(guó)特色的憲法概念。“較大的市”的憲法性內(nèi)涵，在我國(guó)主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一個(gè)階段是作為行政區(qū)域的“較大的市”?！拜^大的市”作為一個(gè)行政區(qū)域的概念，首次見于1954年頒布施行的《中華人民共和國(guó)憲法》，其中規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)?！?975年憲法由于未對(duì)行政區(qū)域劃分作具體規(guī)定，也就沒(méi)有提及“較大的市”。1978年憲法和現(xiàn)行憲法都規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣?！?/p>

第二個(gè)階段是作為享有地方立法權(quán)的國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”?！拜^大的市”最初是為了解決地級(jí)以上市的立法權(quán)而提出的。一旦獲得“較大的市”的資格，就意味著擁有了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法權(quán)?！拜^大的市”地方立法權(quán)的取得最早源自1982年的《地方組織法》。但該法并未詳細(xì)解釋“較大的市”的概念，只是簡(jiǎn)單地使用了“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”這一提法?！?〕1982年的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第27條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！痹景凑赵摲ǖ囊?guī)定，“較大的市”僅指經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院專門批準(zhǔn)的，不包括直轄市、省會(huì)市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市的城市。1983年12月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)人民政府發(fā)出《關(guān)于對(duì)“較大的市”的名單（草案）征求意見的通知》（〔83〕國(guó)辦函字96號(hào)），并附上《對(duì)“可以擬定地方性法規(guī)草案的市的名單”的說(shuō)明》。經(jīng)過(guò)征求各省、自治區(qū)政府的意見，自1984年起，國(guó)務(wù)院分四批總共批準(zhǔn)了包括后來(lái)升級(jí)為直轄市的重慶在內(nèi)的19個(gè)市為“較大的市”?！?〕國(guó)務(wù)院分四次共審批了19個(gè)“較大的市”，其中，重慶市因?yàn)樯秊橹陛犑卸辉偈仟M義上的“較大的市”，目前實(shí)際存在的經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”只有18個(gè)。第一批（1984年12月15日）：唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、青島市、無(wú)錫市、淮南市、洛陽(yáng)市、重慶市（1997年3月升為直轄市）；第二批（1988年3月5日）：寧波市；第三批（1992年7月25日）：淄博市、邯鄲市、本溪市；第四批（1993年4月22日）：蘇州市、徐州市。至此，我國(guó)一元多級(jí)多主體的立法體制，又增加了一個(gè)新的層級(jí)和主體——“較大的市”，也就是最低的層級(jí)和主體。

第三個(gè)階段，作為享有地方立法權(quán)的包括“三種市”在內(nèi)的“較大的市”。2000年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第63條對(duì)“較大的市”重新進(jìn)行了界定：“本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市?！卑凑铡读⒎ǚā返囊?guī)定，“較大的市”包括三種市：一是?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府所在地的市；二是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市；三是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”。根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，“較大的市”應(yīng)當(dāng)遵從《立法法》的界定。此后“較大的市”的范圍擴(kuò)大到了包括22個(gè)省份的省會(huì)城市、5個(gè)自治區(qū)的首府、4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及18個(gè)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”在內(nèi)的一個(gè)外延更大的概念。本文探討的“較大的市”，就是指《立法法》所規(guī)定的“三種市”，即迄今最廣的“較大的市”。

（二）“較大的市”之立法擬定權(quán)

從1949年新中國(guó)成立到1954年第一部憲法出臺(tái)之前，我國(guó)的地方立法實(shí)際上是多層級(jí)的。這一時(shí)期地方立法體制的一個(gè)顯著特點(diǎn)，就是沒(méi)有權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的明確劃分，地方行政機(jī)關(guān)就是主要的地方立法主體?！?〕前注〔2〕，湯唯、畢可志等書，第13～14頁(yè)。大行政區(qū)人民政府，省人民政府，直轄市、大行政區(qū)轄市和省轄市人民政府，縣人民政府和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)都是地方立法主體。這種地方立法多級(jí)多主體的狀況，起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》沒(méi)有規(guī)定，也沒(méi)有其他的法律依據(jù)。

1954年憲法頒布實(shí)施后，地方立法權(quán)發(fā)生很大的變化，地方立法的主體大為減少，甚至完全單一化了。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，具有地方立法權(quán)的只有民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，〔6〕1954年《憲法》第70條第4款規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)?！背嗣褡遄灾蔚胤降淖灾螜C(jī)關(guān)有權(quán)制定自治條例和單行條例外，其他普通地方的人大僅僅有“保證法律、法令的遵守和執(zhí)行”的職權(quán)，〔7〕1954年《憲法》第58條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行，規(guī)劃地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)，審查和批準(zhǔn)地方的預(yù)算和決算，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)公共秩序，保障公民權(quán)利，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利。”地方政府也只有“依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決議和命令”的權(quán)力，〔8〕1954年《憲法》第64條第3款規(guī)定：“地方各級(jí)人民委員會(huì)依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決議和命令?！钡胤搅⒎?quán)基本上被中央“收回”?！?〕陳里程、符啟林主編：《較大的市政府規(guī)章制定權(quán)限研究》，新世界出版社2006年版，第161頁(yè)。

普通地方的立法權(quán)在法律上的確立，特別是省、自治區(qū)、直轄市人大的地方性法規(guī)的立法權(quán)，始于1979年頒布的《地方組織法》。該法第6條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國(guó)家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！薄兜胤浇M織法》這一憲法性法律，除了規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例和單行條例外，僅僅規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)具有地方性法規(guī)的立法權(quán)，沒(méi)有將其賦予省級(jí)以下人大及其常委會(huì)。

1982年12月，五屆人大五次會(huì)議第一次修改《地方組織法》，增加規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議制定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！北M管地方立法權(quán)從省級(jí)下移到省、自治區(qū)政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”，然而，該修正案也只是規(guī)定了省、自治區(qū)政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”具有地方性法規(guī)草案制訂權(quán)和地方性法規(guī)草案提請(qǐng)審議制定權(quán)。這兩項(xiàng)權(quán)力遠(yuǎn)非嚴(yán)格意義上的地方性法規(guī)制定權(quán)，省、自治區(qū)政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”還不具有真正意義上的地方立法權(quán)。〔10〕阮榮祥主編：《地方立法的理論與實(shí)踐》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第161頁(yè)。

（三）“較大的市”不完整立法權(quán)之獲得

直至1986年的12月，六屆人大常委會(huì)十八次會(huì)議修改《地方組織法》，才首次賦予了省、自治區(qū)政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”的人民政府地方性法規(guī)的立法權(quán)。該法第7條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！蓖瑫r(shí)，也規(guī)定上述市的人民政府有權(quán)“根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章”?！?1〕1986年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第51條第1項(xiàng)。1995年的《地方組織法》延續(xù)了以往規(guī)定中的地方立法權(quán)，僅在各級(jí)地方政府規(guī)章制訂的“根據(jù)”中增加了“地方性法規(guī)”一項(xiàng)?！?2〕1995年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第60條：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制訂規(guī)章，報(bào)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制訂規(guī)章，報(bào)國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府以及本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”2000年的《立法法》則對(duì)“較大的市”的立法權(quán)進(jìn)行了更加全面、具體、明確的規(guī)定。〔13〕2000年《立法法》第63條第2款：“較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。”毋庸諱言，由于設(shè)定了“省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后施行”這一前提，上述法律規(guī)定的省、自治區(qū)政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”的地方性立法權(quán)，只是形式上的地方性法規(guī)立法權(quán)，實(shí)質(zhì)上是不完整的地方立法權(quán)。

可以看出，我國(guó)憲法和法律關(guān)于地方立法的規(guī)定，在堅(jiān)持法制統(tǒng)一性、整體性的前提下，不斷下移，逐步多級(jí)化、多主體化。這一方面反映了我國(guó)城市和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的必然趨勢(shì)，另一方面也體現(xiàn)了我國(guó)憲法中規(guī)定的“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。〔14〕《中華人民共和國(guó)憲法》第3條第4款的規(guī)定。

二、“較大的市”不完整立法權(quán)之局限

（一）《立法法》制定時(shí)的爭(zhēng)論與定奪

地方立法權(quán)的分配，是體制改革與地方分權(quán)的必然結(jié)果。而“較大的市”地方立法權(quán)的確立，則是權(quán)力進(jìn)一步下放的表現(xiàn)。但是，按照《立法法》第63條的規(guī)定，“較大的市”的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定了地方性法規(guī)后，必須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后才能施行。所以通常認(rèn)為，較大市的地方立法權(quán)是不完整的。事實(shí)上，《立法法草案》曾經(jīng)規(guī)定，“較大的市”的人大及其常委會(huì)根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)備案。也即取消了省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)較大市法規(guī)的批準(zhǔn)程序，將“批準(zhǔn)”改為“備案”?！?5〕劉松山：《一部關(guān)于立法制度的重要法律——〈立法法〉制定過(guò)程中爭(zhēng)論的主要問(wèn)題及其解決方式》（中），載《中國(guó)司法》2000年第6期，第8頁(yè)。

這一規(guī)定曾引起很大的爭(zhēng)議。一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)取消省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)較大市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)程序。理由有四：一是因?yàn)?，省、自治區(qū)人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)的任務(wù)比較重，對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的法規(guī)往往難以及時(shí)批準(zhǔn)；二是因?yàn)?，賦予較大市完整的地方立法權(quán)，是對(duì)我國(guó)立法體制改革成果的肯定，有利于提高立法效率，降低立法成本，可以為加快地方立法步伐，促進(jìn)依法治國(guó)創(chuàng)造有力條件，也有利于省級(jí)人大常委會(huì)集中力量搞好對(duì)較大市的立法監(jiān)督；三是因?yàn)椋?jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，較大市的人大及其常委會(huì)已經(jīng)培養(yǎng)了一支素質(zhì)較好的立法隊(duì)伍，能夠適應(yīng)立法工作的需要，改“批準(zhǔn)”為“備案”的條件已然成熟；四是因?yàn)?，省?huì)市、較大市的法規(guī)報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)備案，如果發(fā)現(xiàn)同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的，省、自治區(qū)人大常委會(huì)可以撤銷，不會(huì)引起立法監(jiān)督的失控?！?6〕同上，第8頁(yè)。

另一種意見則明確反對(duì)賦予較大市以完整的立法權(quán)，建議仍維持《地方組織法》的現(xiàn)行規(guī)定。理由主要有：一是將“批準(zhǔn)”改為“備案”與我國(guó)憲法和《地方組織法》的規(guī)定相矛盾，憲法并沒(méi)有賦予較大市以完整的立法權(quán)，報(bào)“批準(zhǔn)”制度是由《地方組織法》規(guī)定的，如果要改變，應(yīng)該先修改憲法和《地方組織法》；二是當(dāng)前較大市立法的條件尚不成熟，力量薄弱、立法質(zhì)量差等問(wèn)題并未得到根本解決，較大市地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)相抵觸的情形屢見不鮮，地方保護(hù)主義現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)；三是賦予較大市以完整的地方立法權(quán)會(huì)使立法主體迅速增加，增加重復(fù)立法的現(xiàn)象，浪費(fèi)立法資源；四是會(huì)削弱省級(jí)立法的地位和作用，加劇省市之間的矛盾；五是備案和撤銷制度的作用有限，監(jiān)督力度不夠；六是省級(jí)人大立法任務(wù)重，但并未影響其履行批準(zhǔn)較大市地方性法規(guī)的職責(zé)，絕大多數(shù)地方不存在不及時(shí)批準(zhǔn)的現(xiàn)象；七是如果擴(kuò)大較大市的立法權(quán)，而民族自治地方的立法權(quán)限不變，會(huì)引起民族之間的不平等。〔17〕同上，第9頁(yè)。

立法機(jī)關(guān)反復(fù)研究并綜合考慮各方的意見，最終認(rèn)為，在當(dāng)前情況下，取消省、自治區(qū)人大對(duì)省會(huì)市、較大市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)程序，條件尚不成熟。但是，對(duì)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)較大市地方性法規(guī)的程序應(yīng)當(dāng)予以完善。一是對(duì)審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)限定在合法性方面；二是必須在一定的期限內(nèi)做出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定。因此《立法法》最終規(guī)定，較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，仍需報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行；省、自治區(qū)的人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)沒(méi)有抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)?！?8〕同上，第9頁(yè)。

（二）“較大的市”不完整立法權(quán)的弊端

從地方立法權(quán)的發(fā)展歷程來(lái)看，立法權(quán)的一再下放直至較大市立法權(quán)的出現(xiàn)是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中對(duì)立法的客觀需要。同時(shí)，為了維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，在立法權(quán)積極下放的同時(shí)又規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督程序，所以，較大市不完整的立法權(quán)是慎重下放立法權(quán)的產(chǎn)物。但是，由于法律沒(méi)有規(guī)范“批準(zhǔn)”的含義，也沒(méi)有規(guī)定審查批準(zhǔn)的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序等種種原因，導(dǎo)致各地在實(shí)際操作的過(guò)程中，由于對(duì)批準(zhǔn)權(quán)理解的不一致，已經(jīng)嚴(yán)重制約了較大市立法權(quán)的行使及效用。因此，我們并不探討究竟哪個(gè)提法更為準(zhǔn)確，只是就較大市立法權(quán)不完整的缺憾及所帶來(lái)的弊端進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。

一是法律文本關(guān)于“較大的市”立法權(quán)的相關(guān)表述欠自洽性。“制定”與“審批”之間存在邏輯矛盾，使較大市的立法權(quán)處于“有似沒(méi)有”的尷尬境地?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)制定和制訂不作為異形詞而作為近義詞處理。〔19〕《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》（第6版），商務(wù)印書館2012年版。《現(xiàn)代漢語(yǔ)規(guī)范詞典》也指出了“制定”和“制訂”的不同，“制訂”不一定是定案，而“制定”一定是定案，〔20〕李行健主編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)規(guī)范詞典》，外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社·語(yǔ)文出版社2004年版。如果“制訂”是進(jìn)行時(shí)，那么“制定”就是完成時(shí)。在我國(guó)的法律文本中，或者在我國(guó)的法律話語(yǔ)體系中，“制定”和“制訂”是有明顯區(qū)別的。“制定”是包括最終決定的完整決策過(guò)程，而“制訂”只是決策的前中期環(huán)節(jié)，不包括最終的決定環(huán)節(jié)，也就是說(shuō)，對(duì)某一事項(xiàng)的制訂權(quán)，還需上報(bào)批準(zhǔn)等才能最后決定。如我國(guó)《公司法》關(guān)于有限責(zé)任公司組織機(jī)構(gòu)職權(quán)的規(guī)定中，就嚴(yán)格區(qū)別了“制定”和“制訂”，清晰地構(gòu)建了股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理在公司決策鏈中的上下職權(quán)關(guān)系。該法第37條第1款第5項(xiàng)規(guī)定，股東會(huì)“審議批準(zhǔn)公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案”；第46條第4項(xiàng)和第10項(xiàng)分別規(guī)定，董事會(huì)“制訂公司的年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案”，“制定公司的基本管理制度”；第49條第1款第4項(xiàng)和第5項(xiàng)分別規(guī)定，經(jīng)理“擬定公司的基本管理制度”，“制定公司的具體規(guī)章”。至于“批準(zhǔn)”一詞，現(xiàn)代漢語(yǔ)的解釋是“對(duì)下級(jí)的意見、建議或請(qǐng)求表示同意”〔21〕《新華字典》，商務(wù)印書館辭書研究中心修訂，2001年修訂第3版，第746頁(yè)?；颉吧霞?jí)對(duì)下級(jí)組織或個(gè)人的要求正式表示同意”?！?2〕朱景松主編：《標(biāo)準(zhǔn)漢語(yǔ)詞典》，2005年版，第423頁(yè)。“批準(zhǔn)”一詞實(shí)際暗含了存在上下級(jí)之間的關(guān)系?！兜胤浇M織法》和《立法法》一方面講“制定”，另一方面又講報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)“批準(zhǔn)”，至少在用語(yǔ)上存在矛盾，如果是完全的制定權(quán)，就無(wú)需再報(bào)批準(zhǔn)；如果是真正的審批權(quán)，就該用“制訂”，而不能用“制定”。

二是由于省與“較大的市”之間存在一定的利益沖突，使得一些該批準(zhǔn)的“較大的市”的法規(guī)得不到批準(zhǔn)，無(wú)法及時(shí)出臺(tái)?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定，省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的“較大的市”的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)做出處理決定。然而，在我國(guó)現(xiàn)行的憲制體系中，上下級(jí)地方人民代表大會(huì)之間、上級(jí)政府與下級(jí)人民代表大會(huì)之間的立法職能并未得到清晰界定，較大市報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)很容易被省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)定為僭越職權(quán)。即便省級(jí)人民代表大會(huì)尚未制定地方性法規(guī)，省級(jí)政府尚未制定地方規(guī)章，這個(gè)結(jié)論一旦形成，就會(huì)對(duì)較大市報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)形成阻力。由于省市之間可能存在著一定的利益沖突，這就使得一些該批準(zhǔn)的“較大的市”的法規(guī)得不到批準(zhǔn)而不能出臺(tái)。

三是由于法律對(duì)批準(zhǔn)制度的規(guī)定不夠明確，省、自治區(qū)人大在適用的過(guò)程中隨意性較大，影響了“較大的市”的人大及其常委會(huì)的威信。如果較大市的人大及其常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)應(yīng)該被批準(zhǔn)而沒(méi)有被批準(zhǔn)或者內(nèi)容被修改，那“較大的市”的人大及其常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的威信就會(huì)受到損害?！兜胤浇M織法》《立法法》等法律并沒(méi)有對(duì)省、自治區(qū)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)的程序、方式、規(guī)則做出具體明確的規(guī)定，于是，一方面出現(xiàn)了如上所述的突出問(wèn)題，另一方面各省、自治區(qū)人大常委會(huì)積極地探索，紛紛制定關(guān)于如何批準(zhǔn)“較大的市”的地方性法規(guī)的規(guī)定。這些規(guī)定或者稱之為“地方立法條例”，如《浙江省地方立法條例》《湖南省地方立法條例》等；或者稱之為“制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例”，如《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》《山東省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》等。這些條例中都有關(guān)于省級(jí)人大常委會(huì)如何批準(zhǔn)“較大的市”的地方性法規(guī)的規(guī)定。對(duì)各省、自治區(qū)人大常委會(huì)現(xiàn)階段審查批準(zhǔn)的立法和實(shí)踐的統(tǒng)計(jì)分析表明，對(duì)存在問(wèn)題的“較大的市”法規(guī)的處理方式一般有如下五種：不予批準(zhǔn)；擱置；附修改意見批準(zhǔn)；省人大常委會(huì)無(wú)條件地通過(guò)批準(zhǔn)決定，由“較大的市”人大常委會(huì)按照省人大法制工作委員會(huì)審查報(bào)告中的意見修改后公布施行；省級(jí)人大法制委員會(huì)在審議結(jié)果報(bào)告中提出修改意見，并提出修改了的批準(zhǔn)文本草案，由省級(jí)人大常委會(huì)表決通過(guò)?！?3〕朱振進(jìn)：《對(duì)較大市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)的思考》，載《觀察與思考》2012年第4期。上述五種方式，或者武斷、不夠尊重作為立法主體的較大的市人大及其常委會(huì)，或者于法無(wú)據(jù)，或者過(guò)程繁雜、效果不佳。

四是批準(zhǔn)制度的掣肘不利于調(diào)動(dòng)地方大膽突破、主動(dòng)創(chuàng)新的積極性。在現(xiàn)代化的成熟時(shí)期，中央高度集權(quán)被中央與地方的合理分權(quán)所取代。中央賦予“較大的市”地方立法權(quán)，充分體現(xiàn)出在國(guó)家法制統(tǒng)一的原則下，充分發(fā)揮地方立法作用的精神。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，建立完善的法制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求?！拜^大的市”一般都是本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心或者是改革開放的重點(diǎn)城市，要形成具有地方特色的地方立法體系，較大市的立法一般都是針對(duì)本地區(qū)特有的、普遍存在的重大問(wèn)題進(jìn)行地方立法。如果一直受到批準(zhǔn)制度的掣肘，往往會(huì)使地方權(quán)力機(jī)關(guān)不敢大膽突破，立法的積極性及主動(dòng)性受到影響，以致在實(shí)際立法過(guò)程中，“有的法律、行政法規(guī)的實(shí)施條例或者實(shí)施辦法，基本上是把法律及其配套的行政法規(guī)抄下來(lái)，再加上幾條根據(jù)本地方實(shí)際情況和實(shí)際需要做出的規(guī)定，洋洋一大篇，真正帶有地方特點(diǎn)的東西只有那么幾條”。〔24〕楊景宇：《加強(qiáng)地方立法工作，提高地方立法質(zhì)量》，載《求是》2005年第14期。

三、“較大的市”完整立法權(quán)之必要性

如果說(shuō)15年前，在審議《立法法》的過(guò)程中，全國(guó)人大做出整體不變、具體完善的決定，從而堅(jiān)持《地方組織法》關(guān)于“報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行”的規(guī)定有其充分理由的話，那么時(shí)至今日，賦予“較大的市”以完整的立法權(quán)已具備戰(zhàn)略上的重要意義。

首先，賦予“較大的市”完整立法權(quán)，是我國(guó)基本國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)決定的。經(jīng)過(guò)35年的改革開放，經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)變，新型城鎮(zhèn)化正在推進(jìn)，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，我國(guó)現(xiàn)已躍居世界第二大經(jīng)濟(jì)體，成為名副其實(shí)的經(jīng)濟(jì)大國(guó)。也要看到，我國(guó)是一個(gè)人口眾多、地域廣闊的大國(guó)，發(fā)展很不平衡，不僅省、自治區(qū)、直轄市之間不平衡，省、直轄市、自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)也不平衡，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的差異較大，各地級(jí)以上市的具體情況和實(shí)際需要不同，客觀上需要制定有區(qū)別的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。而且，在未來(lái)一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，這種差異還將存在甚至還有加大的趨勢(shì)?！拜^大的市”的輻射能力和綜合承載能力進(jìn)一步增強(qiáng)?！拜^大的市”在所在省、自治區(qū)是經(jīng)濟(jì)文化的中心或中心之一，對(duì)所在省、自治區(qū)有很大的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。它們要處理的事項(xiàng)或要解決的問(wèn)題往往具有新穎性、復(fù)雜性、重要性、緊迫性和示范性，因此，僅僅出臺(tái)一般規(guī)范性文件是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須及時(shí)高效地制定一系列的地方性法規(guī)。因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)具有更高的規(guī)范性、權(quán)威性、拘束性和實(shí)效性，其功效和價(jià)值是一般性規(guī)范性文件無(wú)可比擬的。只有改批準(zhǔn)為備案，賦予“較大的市”完整的立法權(quán)，才能更好地適應(yīng)這種需要。另一方面，“較大的市”經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的立法，已經(jīng)具備了行使完整立法權(quán)的條件。省會(huì)城市立法近32年，首批國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”已有30年的立法經(jīng)驗(yàn)，最后一批國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”也有21年的立法經(jīng)驗(yàn)，再說(shuō)它們?nèi)狈Φ胤搅⒎ń?jīng)驗(yàn)已經(jīng)令人難以信服了。而且，在長(zhǎng)期的立法過(guò)程中，“較大的市”已經(jīng)造就了一批立法工作人才，準(zhǔn)備了地方立法所必需的軟硬條件。所有這些，為賦予“較大的市”以完整立法權(quán)提供現(xiàn)實(shí)可能性。

其次，賦予“較大的市”完整立法權(quán)，是地方自治發(fā)展的客觀需要。現(xiàn)代民主法治國(guó)家的三個(gè)主要特征或基本標(biāo)志，就是保障人權(quán)、限制國(guó)家權(quán)力和地方自治。〔25〕李步云：《法治國(guó)家的十條標(biāo)準(zhǔn)》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2008年第1期。不管是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，都有一個(gè)地方自治的問(wèn)題，所不同的是，地方自治的方式和程度不同而已。列寧指出：“集權(quán)制絲毫不排斥廣泛的地方自治，只要‘公社’和省自愿堅(jiān)持國(guó)家的統(tǒng)一，這種地方自治就一定可以消除任何官僚制度和任何自上而下的‘命令主義’?！薄?6〕《列寧選集》第3卷，人民出版社1960年版，第233頁(yè)。列寧主張地方自治，反對(duì)自上而下的“命令主義”。列寧還強(qiáng)調(diào)：“人民需要共和國(guó)，為的是教育群眾走向民主。需要的不僅僅是民主形式的代表機(jī)關(guān)，而且要建立由群眾自己從下面來(lái)管理整個(gè)國(guó)家的制度，讓群眾實(shí)際地參加各方面的生活，讓群眾在管理國(guó)家中起積極的作用?！薄?7〕《列寧全集》第24卷，人民出版社1960年版，第153～154頁(yè)。這段話不僅說(shuō)明權(quán)力機(jī)關(guān)的目的在于實(shí)現(xiàn)人民民主，而且清楚地說(shuō)明，要實(shí)現(xiàn)人民民主，必須采取“由群眾從下面來(lái)管理整個(gè)國(guó)家”的方式，“讓群眾在管理國(guó)家中起積極的作用”。我國(guó)是多民族統(tǒng)一的單一制國(guó)家，除了民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)自治，比較少講地方自治，然而，既然憲法規(guī)定了地方制度，也確定了“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，那么，就必然包含地方自治的因素，而且地方自治的因素在不斷生長(zhǎng)。地方自治也是分層級(jí)的，不僅體現(xiàn)在省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)，也體現(xiàn)在“較大的市”一級(jí)。地方自治的主要體現(xiàn)就是地方性法規(guī)制定權(quán)或地方立法權(quán)。所以，賦予“較大的市”完整的立法權(quán)，反映了地方自治和民主法治發(fā)展的客觀要求。

再者，賦予“較大的市”以完整立法權(quán)，是由我國(guó)的政體決定的。我國(guó)的政體或政權(quán)組織形式是人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)是我國(guó)的根本政治制度。在我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)體系中，人民代表大會(huì)之間的關(guān)系是相對(duì)獨(dú)立、平等的關(guān)系，正如彭真同志所說(shuō)：“全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，都是依照法律規(guī)定行使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，它們之間不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！笔　⒆灾螀^(qū)和“較大的市”人民代表大會(huì)之間的關(guān)系也是如此。洛克曾說(shuō)：“立法或最高權(quán)力機(jī)關(guān)不能攬有權(quán)力，以臨時(shí)的專斷命令來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治?！薄?8〕［英］約翰·洛克：《政府論（下篇）》，劉曉根編譯，北京出版社2007年版，第84頁(yè)。密爾也認(rèn)為：“不僅要有另外的行政官員負(fù)責(zé)純屬地方的事務(wù)……，而且對(duì)這些官員的人民監(jiān)督只有通過(guò)另外的機(jī)關(guān)才能有利地進(jìn)行。對(duì)他們的最初的任用，對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)察和制約的職能，為他們的工作提供必要經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，或扣留這種經(jīng)費(fèi)的自由決定權(quán)，都不應(yīng)屬于全國(guó)的議會(huì)或中央行政，而應(yīng)屬于當(dāng)?shù)氐娜嗣?。”?9〕［英］J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年版，第207～208頁(yè)。相對(duì)于行政、審判、檢察機(jī)關(guān)而言，權(quán)力機(jī)關(guān)與人民群眾有著更為直接的聯(lián)系，正如馬克思所言：“脫離被代表人的意識(shí)的代表機(jī)關(guān)，就不成其為代表機(jī)關(guān)?！薄?0〕《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社2007年版，第55頁(yè)?？梢哉f(shuō)，在我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)中只有權(quán)力機(jī)關(guān)才能直接代表人民群眾行使管理國(guó)家的權(quán)力，直接反映人民群眾的意志，直接代表人民群眾的利益，直接對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)。由于我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)是多層次的，所以，最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)各族人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，反映全國(guó)人民的意志，體現(xiàn)全國(guó)人民的利益，對(duì)全國(guó)人民負(fù)責(zé)；而地方權(quán)力機(jī)關(guān)則代表本地方的人民群眾行使國(guó)家權(quán)力，反映本地人民的意志，體現(xiàn)本地人民的利益，對(duì)本地人民負(fù)責(zé)。權(quán)力機(jī)關(guān)的上述性質(zhì)決定了權(quán)力機(jī)關(guān)的縱向關(guān)系應(yīng)當(dāng)有別于行政機(jī)關(guān)的縱向關(guān)系，即不宜于建立權(quán)力機(jī)關(guān)縱向的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國(guó)憲法和法律沒(méi)有直接規(guī)定也演繹不出上下級(jí)人民代表大會(huì)之間的關(guān)系（包括省、自治區(qū)與“較大的市”人民代表大會(huì)之間的關(guān)系）是領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這種非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系決定了省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)“較大的市”法規(guī)不合法理，應(yīng)該賦予“較大的市”完整立法權(quán)，由省、自治區(qū)人大常委會(huì)通過(guò)備案審查予以監(jiān)督。因此，“較大的市”享有完整的立法權(quán)，不僅與政體是完全一致的，而且是作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)要求。

四、“較大的市”立法權(quán)之完善的基本措施

為了充分發(fā)揮地方立法的作用及積極性，應(yīng)當(dāng)賦予較大市以完整的立法權(quán)。而較大市的完整立法權(quán)，還需要從整體上加以完善。

第一，為了保證我國(guó)法制的統(tǒng)一，應(yīng)在憲法條款中增加規(guī)定賦予“較大的市”以地方立法權(quán)?，F(xiàn)行憲法只規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的立法權(quán)，如第100條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！睉椃ㄖ灰?guī)定了“較大的市”的法律地位，并未賦予“較大的市”地方立法權(quán)，《地方組織法》《立法法》的有關(guān)規(guī)定有違憲之嫌。應(yīng)該說(shuō)，沒(méi)有根本法上的依據(jù)，確系“較大的市”立法權(quán)不完整的根本原因，也是解決較大市的完整立法權(quán)的最大法律障礙。因此，為了解決較大市立法權(quán)的完整性問(wèn)題，必須首先取得憲法上的依據(jù)，建議在《憲法》第100條增加一款，作為第2款：“省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)、省、自治區(qū)的地方性法規(guī)和地方性規(guī)章相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)由省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！边@樣規(guī)定的價(jià)值在于：一方面，為“較大的市”完整立法權(quán)立憲法之本、奠憲法之基，另一方面，讓“較大的市”的地方立法權(quán)合理歸位，從根本法層面理順省、自治區(qū)立法權(quán)、法規(guī)與“較大的市”立法權(quán)、法規(guī)之間的關(guān)系。目前，“批準(zhǔn)后施行”的較大市的地方性法規(guī)，除了空間效力小于省、自治區(qū)，僅僅限于一個(gè)“較大的市”以外，同省、自治區(qū)制定的地方性法規(guī)一樣，同屬于省人大常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)。這種情況表面上提高了較大市制定的地方性法規(guī)的效力層次，實(shí)際上束縛了較大市立法的手腳。按照本文設(shè)計(jì)的憲法增補(bǔ)條款，較大市制定的地方性法規(guī)與省、自治區(qū)法規(guī)、規(guī)章之間是下位法與上位法的關(guān)系，如同省、自治區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)的關(guān)系一樣。如此，要降低較大市制定地方性法規(guī)的效力位階，“較大的市”在立法權(quán)上就以“低就”求“解放”了。《地方組織法》《立法法》等有關(guān)法律、法規(guī)依據(jù)憲法作相應(yīng)的修改和完善。

第二，改較大市的地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度為備案審查制度。審查批準(zhǔn)和備案審查的區(qū)別在于：審查批準(zhǔn)發(fā)生在“較大的市”法規(guī)生效前，是決定“較大的市”法規(guī)生效的最終環(huán)節(jié)，而備案審查則發(fā)生在較大市的法規(guī)生效以后，不直接影響“較大的市”法規(guī)的最初效力，而是較大市的法規(guī)的立法程序已經(jīng)完成后的立法監(jiān)督活動(dòng)，是為了避免法律沖突、落實(shí)立法監(jiān)督而實(shí)施的監(jiān)控措施之一。當(dāng)審查批準(zhǔn)存在的情況下，較大市的立法權(quán)就是不完整的，甚至可以說(shuō)沒(méi)有真正的立法權(quán)；只有審查批準(zhǔn)改為備案審查后，較大市的人大及其常委會(huì)才享有完整的立法權(quán)，才是真正的地方法規(guī)的立法主體。我國(guó)法律界對(duì)備案審查的認(rèn)識(shí)主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“備案是備案機(jī)關(guān)全面了解有關(guān)法規(guī)規(guī)章情況的方式之一，它的意義在于登記、統(tǒng)計(jì)、存檔，使法規(guī)規(guī)章之可查”〔31〕汪全勝：《制度設(shè)計(jì)與立法公正》，山東人民出版社2005年版，第336頁(yè)。。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“備案制度是將已通過(guò)的立法報(bào)上級(jí)立法機(jī)關(guān)存檔，以備審查。但備案不僅僅是簡(jiǎn)單的存檔形式，而是要求地方立法機(jī)關(guān)在立法后將立法文件呈交有權(quán)機(jī)關(guān)，接受備案的機(jī)關(guān)在一定時(shí)間對(duì)法規(guī)進(jìn)行必要的登記和違憲、違法審查，這種審查發(fā)生在法規(guī)、規(guī)章生效以后”〔32〕前注〔2〕，湯唯、畢可志等書，第384頁(yè)。。這兩種觀點(diǎn)最大的分歧在于備案程序中是否必須對(duì)法規(guī)進(jìn)行審查，即備案機(jī)關(guān)能否主動(dòng)進(jìn)行審查。我們一般認(rèn)為，備案就是存檔備查。行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后一定期間內(nèi)，由其制定或批準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)送上級(jí)立法機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)存檔，以備審查。備案的目的是為了全面了解立法情況，加強(qiáng)對(duì)立法的監(jiān)督，便于備案機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，消除規(guī)范性文件之間的沖突，維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。因此，備案是立法監(jiān)督制度的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是備案機(jī)關(guān)行使立法監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。立法分權(quán)是憲法根據(jù)我國(guó)國(guó)情確定的，地方立法有相對(duì)的獨(dú)立性。即地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)無(wú)須經(jīng)過(guò)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)就可自主制定地方性法規(guī)。這一方面有利于發(fā)揮地方積極性，加快法治國(guó)家的建設(shè)；另一方面，也因?yàn)槲覈?guó)立法體制還不完善，不同立法主體的權(quán)限無(wú)法嚴(yán)格界定，各地、各部門的利益訴求不同，容易帶來(lái)立法沖突。因此，為了保證憲法和法律的有效實(shí)施，維護(hù)法制統(tǒng)一，我國(guó)法律規(guī)定地方制定性法規(guī)的前提條件是，“在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。但由于地方在制定地方性法規(guī)時(shí)并不需要上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，法規(guī)中的具體內(nèi)容上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)并不知曉。因此，備案制度這種監(jiān)督形式就顯得尤為重要。另外，備案通過(guò)登記、統(tǒng)計(jì)、存檔將各地的地方性法規(guī)集中在一起，一方面有利于建立法規(guī)庫(kù)使法規(guī)便于查詢，有利于公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)；另一方面也有利于備案機(jī)關(guān)系統(tǒng)全面地了解地方法規(guī)，從宏觀上把握地方立法的數(shù)量與質(zhì)量，掌握我國(guó)地方立法的重點(diǎn)和趨勢(shì)，為制定法律提供參考?！?3〕李明璞：《地方立法的過(guò)程與方法》，湖北人民出版社2013年版，第91頁(yè)。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中已明確提出，要“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的備案審查制度”。改批準(zhǔn)制度為備案制度，有利于較大市立法權(quán)的發(fā)展與完善。事實(shí)也證明，在地方性法規(guī)出臺(tái)的過(guò)程中加強(qiáng)立法監(jiān)督，在地方性法規(guī)的實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行立法后評(píng)估，是保障地方立法質(zhì)量的有效措施?！?4〕朱力宇：《地方立法的民主化與科學(xué)化問(wèn)題研究——以北京市為主要例證》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011版，第68頁(yè)。

第三，進(jìn)一步強(qiáng)化省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)“較大的市”的法規(guī)進(jìn)行備案審查。應(yīng)該承認(rèn)，如果按照我國(guó)現(xiàn)有的法規(guī)章備案審查設(shè)計(jì)和做法進(jìn)行，效果是不理想的，很難避免“較大的市”的法規(guī)與省、自治區(qū)法規(guī)之間的沖突?，F(xiàn)有的備案審查存在著較多問(wèn)題，如法規(guī)規(guī)章頒布施行后不按規(guī)定的時(shí)間報(bào)備案，負(fù)責(zé)備案的機(jī)關(guān)接受后不進(jìn)行形式審查和實(shí)質(zhì)審查，也不反饋備案審查結(jié)果。國(guó)務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案條例》第7條只是規(guī)定，備案機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的不合格的法規(guī)、規(guī)章，可以做出不予備案或者暫緩備案登記，備案審查權(quán)與問(wèn)責(zé)處理權(quán)沒(méi)有結(jié)合起來(lái)，備案審查沒(méi)有權(quán)威。就是說(shuō)，存在著立而不備，備而不審，審而不決，決而不剛的現(xiàn)象?！?5〕石維斌：《我國(guó)法規(guī)備案審查存在的問(wèn)題與對(duì)策》，載《人大建設(shè)》2008年第5期。省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)“較大的市”的法規(guī)的備案及審查，就是在堅(jiān)持合法性審查基礎(chǔ)上，做到規(guī)范備案審查，嚴(yán)格備案審查，高效備案審查。備案審查，是法律監(jiān)督、維護(hù)法制統(tǒng)一的重要制度和措施之一，只要備案審查設(shè)計(jì)、落實(shí)好了，就能克服“較大的市”的法規(guī)與省、自治區(qū)法規(guī)的沖突。有關(guān)法律應(yīng)該更加全面、具體、剛化地規(guī)定備案審查制度，如“較大的市”實(shí)行一級(jí)備案制，即向上一級(jí)的省、自治區(qū)人大常委會(huì)備案即可，不必再經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，這樣既可以簡(jiǎn)便易行、提高效率，也可以增強(qiáng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)的責(zé)任感。又如，建立“較大的市”法規(guī)備案回執(zhí)和審查結(jié)果反饋制度，備案回執(zhí)統(tǒng)一格式統(tǒng)一印制，包括編號(hào)、“較大的市”法規(guī)名稱、制定機(jī)關(guān)、備案提交機(jī)關(guān)、受理備案機(jī)關(guān)、提交備案日期、備案回執(zhí)日期等。符合備案要求的，按時(shí)發(fā)送備案回執(zhí)；不符合備案要求的，不予備案或暫緩備案并告知結(jié)果及理由。審查結(jié)果按規(guī)定向“較大的市”法規(guī)備案請(qǐng)求人答復(fù)并向社會(huì)公布，讓社會(huì)公眾及時(shí)知曉法規(guī)備案審查結(jié)果，實(shí)現(xiàn)有權(quán)機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾共同監(jiān)督“較大的市”立法。再如，賦予省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查更大的問(wèn)責(zé)處理權(quán)和更多的處理手段，將問(wèn)責(zé)處理權(quán)作為備案審查權(quán)的支撐和保證。如果“較大的市”的法規(guī)與上位法全面抵觸的，應(yīng)當(dāng)宣布撤銷；如果個(gè)別條款有抵觸的，可以責(zé)令限期糾正；對(duì)于越權(quán)或違背程序制定的，確認(rèn)無(wú)效。省、自治區(qū)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)“較大的市”法規(guī)的備案審查過(guò)程進(jìn)行問(wèn)責(zé)和處理?？傊?，通過(guò)完善、剛化省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)“較大的市”法規(guī)的備案審查權(quán)，可以超過(guò)“批準(zhǔn)”在解決“較大的市”法規(guī)與省、自治區(qū)法規(guī)相抵觸問(wèn)題上的效果。

此外，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化較大市的立法質(zhì)量。改“批準(zhǔn)”為“備案”，并非必然造成較大市法規(guī)與省、自治區(qū)法規(guī)之間的沖突，只要相應(yīng)的制度和措施跟上，就可以避免沖突，甚至互補(bǔ)為用，更好地發(fā)揮地方法治的整體價(jià)值。首先，正在修改的《立法法》應(yīng)進(jìn)一步全面、具體地規(guī)定“較大的市”立法的條件、程序及其他規(guī)則，為“較大的市”的立法更加規(guī)范、嚴(yán)格、科學(xué)提供法律的依據(jù)和保障。以后修改《地方組織法》時(shí)，也應(yīng)對(duì)“較大的市”立法作相應(yīng)的完善。其次，對(duì)“較大的市”的主體資格進(jìn)一步法治化和科學(xué)化。再者，“較大的市”要著力培養(yǎng)立法工作隊(duì)伍，優(yōu)化立法工作機(jī)制，改進(jìn)立法工作方法，按照必要、不抵觸、不重復(fù)的原則，努力提高立法的創(chuàng)造性和水平質(zhì)量。

五、結(jié)語(yǔ)

“較大的市”的立法權(quán)，作為地方立法權(quán)的一個(gè)層級(jí)，在法律的規(guī)定上已經(jīng)歷了從模糊到清晰，從弱到強(qiáng)，從單一到多級(jí)多主體。可以預(yù)計(jì)，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，必將發(fā)生從普通法上的規(guī)定到根本法上的規(guī)定的最高提升。就目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)立法現(xiàn)狀來(lái)看，一方面，立法需求和立法滯后之間的矛盾十分突出。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度很快，而中央立法的進(jìn)程緩慢，立法周期較長(zhǎng)，現(xiàn)實(shí)生活中總會(huì)存在缺少具體法律規(guī)范予以調(diào)整的“法律空域”?！?6〕阮榮祥主編：《地方立法的理論與實(shí)踐》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第162頁(yè)。另一方面，過(guò)于原則的立法與具體的執(zhí)法之間的矛盾十分突出。中央立法很難照顧地方經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和發(fā)展的特殊需要。尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展超前而沒(méi)有立法權(quán)的城市，在發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題往往由于中央立法操作性不強(qiáng)，以致在市場(chǎng)執(zhí)法中困難重重。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，這意味著停滯了二十年的“較大的市”審批工作將重啟。2013年“兩會(huì)”期間，南通、溫州、佛山、東莞等不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市紛紛提出申請(qǐng)，要求被批準(zhǔn)為“較大的市”。“較大的市”受追捧的主要原因之一就是擁有地方立法權(quán)的資格。有了地方立法權(quán)，就可以制定地方性法規(guī)。較大市的地方性法規(guī)能夠反映本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、法制、文化、風(fēng)俗、民情等對(duì)立法調(diào)整的需求程度，適合本地實(shí)際情況。同時(shí)，較大市的地方性法規(guī)有較強(qiáng)的、具體的針對(duì)性，能夠解決本地突出的而中央立法沒(méi)有或不適宜解決的問(wèn)題。因此，給予“較大的市”完整的立法權(quán)，改報(bào)批準(zhǔn)程序?yàn)閳?bào)備案程序，“較大的市”立法只需遵循不抵觸原則，即只要不與國(guó)家法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章相抵觸，就可以根據(jù)本地的具體情況和實(shí)際需要，充分運(yùn)用立法權(quán)為本地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。同時(shí)，對(duì)相關(guān)的立法制度進(jìn)行完善，有利于充分調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性、積極性，使較大市的地方立法順利開展，為國(guó)家立法和省級(jí)立法積累經(jīng)驗(yàn)，借以完善多層次、有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系。