《立法法》修改前瞻——訪中國立法學(xué)研究會(huì)會(huì)長張春生

張春生

林 彥＊＊

《交大法學(xué)》 張會(huì)長您好！感謝您接受訪談。我們《交大法學(xué)》計(jì)劃在2014年第三期編輯一期有關(guān)《立法法》修改的特集。我們想了解修法的背景以及您對本次修改活動(dòng)的看法和建議。

張春生 好的。

《交大法學(xué)》 首先，我們很關(guān)心這次《立法法》修改的背景。為什么在這個(gè)時(shí)點(diǎn)上全國人大常委會(huì)想啟動(dòng)這部法律的修改，主要是出于哪些因素的考慮？

張春生 從全國人大的醞釀過程來說呢，我沒有參與。所以這個(gè)過程呢，我不是很清楚。

但是，我可以談?wù)剛€(gè)人的理解。從2000年通過了《立法法》之后，到現(xiàn)在已經(jīng)13年多了。這期間，無論是中央層面還是地方層面的立法工作都基本遵循了《立法法》。應(yīng)該說，《立法法》對立法實(shí)踐起了很大的規(guī)范作用。因?yàn)樵凇读⒎ǚā分?，確實(shí)有一個(gè)立法不規(guī)范的問題，因此也被不少學(xué)者批評。《立法法》通過之后很大程度上規(guī)范了立法工作，成績和進(jìn)展都不小。

但是現(xiàn)實(shí)中也還存在著一些問題，不大適應(yīng)現(xiàn)在全面改革，包括深化對外開放的需要?！读⒎ǚā贩謩e從立法體制、立法權(quán)限的劃分、基本的立法程序還有法的適用監(jiān)督等幾個(gè)大的方面對立法活動(dòng)做了規(guī)范。但是現(xiàn)在，這幾個(gè)方面都面臨著怎么樣更適應(yīng)形勢的問題。

譬如，立法權(quán)限的劃分在當(dāng)年是花費(fèi)精力最多的一個(gè)問題。因?yàn)榱⒎?quán)限劃分不清，《立法法》中別的制度都沒法展開設(shè)計(jì)。但是，如何分配立法權(quán)限又是一個(gè)大難題。這包括權(quán)力機(jī)關(guān)跟行政機(jī)關(guān)，比如全國人大跟國務(wù)院的權(quán)限劃分，也包括中央層面跟地方層面的權(quán)限劃分，都是難題。就拿中央跟地方分權(quán)來說，立法權(quán)限的劃分應(yīng)該以事權(quán)劃分為前提。事權(quán)如果劃分不清楚，立法權(quán)限劃分是有很大困難的。但是在2000年的背景之下，劃分中央與地方的事權(quán)不具備條件。在這個(gè)背景下，《立法法》是用幾個(gè)范疇或概念粗線條地解決了權(quán)限劃分問題。這幾個(gè)概念是什么呢？一個(gè)就是專屬立法權(quán)，第二個(gè)就是橫向劃分的根據(jù)原則，第三個(gè)就是中央與地方關(guān)系不抵觸原則。同時(shí)，這幾個(gè)范疇或概念又是浮動(dòng)的，而不是確定的。但是，立法權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)根據(jù)很確定的界限，并且以事權(quán)劃分為前提。你有什么事權(quán)，你就有什么立法權(quán)?！读⒎ǚā肥窃跊]有具體劃清事權(quán)之前用浮動(dòng)的概念把立法權(quán)大體進(jìn)行劃分的。

專屬立法權(quán)這個(gè)設(shè)計(jì)是怎么來的呢？它來自于憲法。憲法規(guī)定有二十幾項(xiàng)事務(wù)要由法律規(guī)定，比如說納稅。當(dāng)時(shí)按立法機(jī)關(guān)理解，這些事項(xiàng)的立法權(quán)是在全國人大，因此列為全國人大的專屬權(quán)是有充分的憲法依據(jù)的。專屬立法權(quán)的劃定從原則上給了國務(wù)院和地方一個(gè)很大的立法空間。在專屬立法權(quán)之外全國人大不立法的，也沒來得及立法的前提之下，國務(wù)院和地方都能立法。這為地方在社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)保障以及其他一些行政管理事項(xiàng)的立法探索提供了支撐。國務(wù)院也在這一空間內(nèi)通過行政法規(guī)完成了好多探索性的立法活動(dòng)。全國人大的專屬立法權(quán)還可以授給國務(wù)院或者地方。但是不經(jīng)授權(quán)，后者是不能涉足這些領(lǐng)域的。所以我覺得專屬立法權(quán)的設(shè)置是《立法法》的一個(gè)創(chuàng)舉。但是，現(xiàn)在這一領(lǐng)域需要隨著立法形勢做些調(diào)整，因?yàn)楝F(xiàn)在立法實(shí)踐提出來這個(gè)問題。專屬立法權(quán)的有些事項(xiàng)表述得比較寬泛而難以操作。現(xiàn)在地方立法越來越精細(xì)了，這個(gè)問題就顯得越來越難以把握了。比方，什么是基本經(jīng)濟(jì)制度？什么是財(cái)政的基本制度、民事基本制度？地方立法能否就預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范？能不能就鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政出臺(tái)地方立法？至少你不能說所有的領(lǐng)域地方都不能進(jìn)行立法。地方反映比較強(qiáng)烈的另一個(gè)問題就是不抵觸原則的適用。這在行政法領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。例如，《行政處罰法》第11條第2款為地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰附加了三個(gè)限制，即行為、種類、幅度。加上這些限制后就把地方給套死了，大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市都對這條有意見。

再有一個(gè)問題與目前的改革形勢相關(guān)。這一輪的改革是一個(gè)全面的、深化的、觸及各個(gè)領(lǐng)域的改革。許多難題需要在改革中通過探索加以解決。那么，在探索中要不要給地方留下一個(gè)更大的空間？這個(gè)問題如何在《立法法》修改過程中加以解決也需要考慮?，F(xiàn)在有幾種形式，一個(gè)是設(shè)立特區(qū)并賦予其立法權(quán)；再一個(gè)就是最近兩年授權(quán)廣東、上海停止某些涉外法律的執(zhí)行。理論界和實(shí)務(wù)界都認(rèn)為很有必要。但是從長遠(yuǎn)來看，可不可以探索通過一些形式給地方更多的立法空間呢？我個(gè)人覺得這個(gè)應(yīng)該解決。我們國家不實(shí)行聯(lián)邦制，這是對的；同時(shí)也沒有完整意義的地方自治。像法國、日本這樣的單一制國家還有嚴(yán)格意義上的地方自治。我們國家將來也要實(shí)行地方自治，但現(xiàn)在看來?xiàng)l件不成熟。在沒有完整意義的地方自治的情況下，恐怕應(yīng)該給地方一個(gè)比較大的自治空間?，F(xiàn)在各地之間發(fā)展這么不平衡，如果不給地方一點(diǎn)大的創(chuàng)新空間，適應(yīng)改革的需要就比較困難。

《交大法學(xué)》 您認(rèn)為在立法程序方面需要做哪些調(diào)整？

張春生 程序方面，我覺得核心是如何用程序體現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法。目前，有些立法程序設(shè)置過于簡單，比如說三會(huì)制度，即座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)。根據(jù)我多年的經(jīng)驗(yàn)，我建議能不能把論證會(huì)和聽證會(huì)的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)并進(jìn)一步制度化。我覺得聽證會(huì)制度可以進(jìn)一步細(xì)化。現(xiàn)在的立法聽證宣傳意義大于實(shí)際意義，走形式比較多，而且花費(fèi)的成本比較高。要給參加聽證陳述意見的人反饋意見的采納情況，而不是簡單的說完就完了；要讓聽證真正發(fā)揮聽證的作用。同時(shí)，如何將它用起來并用好，減少成本，提高效率，從實(shí)質(zhì)上推進(jìn)立法民主，這方面應(yīng)該好好總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

剛才討論的是屬于立法機(jī)關(guān)的會(huì)外活動(dòng)也就是面向公眾的部分。現(xiàn)在我想探討立法機(jī)關(guān)會(huì)內(nèi)的活動(dòng)，包括法律法規(guī)議案的提出，法律法規(guī)草案的審議、表決和公布。這些程序也應(yīng)該設(shè)計(jì)得更周嚴(yán)一點(diǎn)。我覺得要解決好這個(gè)問題，就是要發(fā)揮好立法機(jī)關(guān)內(nèi)部法律委員會(huì)與專門委員會(huì)兩者各自的優(yōu)勢?，F(xiàn)在實(shí)際中存在一些矛盾。專門委員會(huì)的意見的充分表達(dá)與法律委員會(huì)的統(tǒng)一審議如何協(xié)調(diào)需要進(jìn)一步完善。另外，專門委員會(huì)和法制工作委員會(huì)的關(guān)系也需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。那邊說你們說了算，我們意見提了也白提；這邊說你們的意見不可行，你們是代表部門的利益。兩者關(guān)系怎么處理好，這當(dāng)中還夾雜著一個(gè)克服部門權(quán)益的問題。

程序上還有個(gè)大的問題就是怎么發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，同時(shí)政府的作用也不能舍棄。以現(xiàn)在人大的結(jié)構(gòu)，從力量上來看，所有法律都由它起草是做不到的。政府包括它的部門有優(yōu)勢，它熟悉業(yè)務(wù)輕車熟路，但是難在往往又夾雜著部門利益。中央一直強(qiáng)調(diào)要克服這個(gè)問題，既發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用又發(fā)揮政府的基礎(chǔ)性作用。如何把這兩者結(jié)合好，有些地方積累了一些經(jīng)驗(yàn)。如北京市、上海幾個(gè)地方有一些經(jīng)驗(yàn)，程序搞得比較完善。

法律的適用監(jiān)督，特別是監(jiān)督這塊兒，怎么樣讓它真正地啟動(dòng)起來需要進(jìn)一步完善?，F(xiàn)在有備案制度，備案是為了備查。如果發(fā)現(xiàn)了違憲、違法，突破了國家的一些基本原則，要進(jìn)行監(jiān)督。現(xiàn)在制度是有了，但是明顯的監(jiān)督比如說違憲違法的要撤銷，基本上沒有一件是撤銷了的。對此學(xué)界意見很大，說你這個(gè)制度在那里擺著也沒有作用。喬曉陽同志在中國人民大學(xué)做了一個(gè)解釋，說我們不是沒做，是內(nèi)部做了，還撤銷了一些違憲違法的立法活動(dòng)。他說就像鴨子浮水一樣，你們光看到鴨子在動(dòng)，沒看到鴨子那兩個(gè)掌是不斷地在水下活動(dòng)的。中國人民大學(xué)的幾位教授則主張將這個(gè)監(jiān)督過程予以公開。如何把這個(gè)程序規(guī)定得更嚴(yán)密，是需要思考的。

除此之外，這次三中全會(huì)提出了擴(kuò)大“較大的市”的立法權(quán)。這也是一個(gè)需要回答的問題。20世紀(jì)80年代確定了19個(gè)“較大的市”，大體上是根據(jù)城市的人口、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量等來確定。現(xiàn)在變化很大，有的原來列為較大的已經(jīng)被別的城市超過了，還有又新冒出來一些大市，起得作用相當(dāng)大。“較大的市”的立法權(quán)如何進(jìn)一步優(yōu)化，這其中包括立法權(quán)程序的完善。《立法法》制定的時(shí)候前后發(fā)生過變動(dòng)?！读⒎ǚā纷畛醯牟莅赶氚堰@個(gè)權(quán)力下放，不需要向省級人大報(bào)批，違法越權(quán)的情況則通過立法監(jiān)督來解決。后來草案下發(fā)征求意見時(shí)很多省份不滿意，便改為要報(bào)批。但是，對報(bào)批程序做了兩個(gè)限制。首先，是時(shí)間限制，四個(gè)月內(nèi)必須回答，批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)。其次，只要不違法就應(yīng)該批，不要管規(guī)則寫得好不好。我個(gè)人覺得這個(gè)制度實(shí)行了十幾年還是有一些改進(jìn)的余地。尤其是，省和“較大的市”有時(shí)存在一些矛盾，所以要改革。到底是通過監(jiān)督程序解決，還是要批準(zhǔn)，同時(shí)要不要對批準(zhǔn)做進(jìn)一步的限制？需要進(jìn)一步研究。

《交大法學(xué)》 《立法法》的修改必然要受一些客觀條件的限制，包括人大及其常委會(huì)的組織架構(gòu)、會(huì)議制度、人員組成等。我們想了解這些因素對法律修改幅度的影響。

張春生 的確如此。修改《立法法》，不止要改動(dòng)它的條文。它牽連著很多制度，特別是人大制度，包括人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，本身的制度的完善問題。

比如說，1985年針對國務(wù)院的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)如何處理？1985年這個(gè)授權(quán)決定，首先得肯定它，它是一個(gè)積極的行為。這個(gè)決定延續(xù)到現(xiàn)在已經(jīng)29年了，由于種種原因沒有收回。這一事實(shí)也向我們提出一個(gè)問題，就是全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的成員素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、會(huì)期制度等是否適應(yīng)改革發(fā)展的需要和議事決策的需要？

什么叫代表？代表性體現(xiàn)在哪兒？一定是農(nóng)民出身才能代表農(nóng)民嗎？工人就一定由工人來代表？所以今后從人大結(jié)構(gòu)來說，應(yīng)該更傾向于強(qiáng)調(diào)議政能力，而不能完全與其職業(yè)掛鉤。我們不僅要杜絕代表賄選的現(xiàn)象，而且還要進(jìn)一步提高代表素質(zhì)包括其對憲法法律的熟悉程度。

再有，人大及其常委會(huì)組成人員的規(guī)模應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整。原來全國人大常委會(huì)是155人，后來說增加到175個(gè)，現(xiàn)在是173個(gè)。那么這個(gè)規(guī)模確定的根據(jù)是什么呢？不管全國人大還是地方人大，代表規(guī)模多大比較合適？當(dāng)然再廣一點(diǎn)好，這應(yīng)當(dāng)通過一個(gè)公式把它給確定下來。三千多代表討論一部基本法律，到底合適不合適？像一些大省，如河南、四川省等，也要討論代表規(guī)模的問題。

還有一個(gè)值得探討的問題，就是如何加強(qiáng)對代表委員議事行為的規(guī)范。有的新委員，剛當(dāng)選時(shí)開會(huì)很認(rèn)真，時(shí)間長了他覺得這個(gè)審議過程不太規(guī)范，有長有短，長的有四五十分鐘，短的表個(gè)態(tài)說句話也可以，甚至有的想來就來不想來就不來了。整個(gè)常委會(huì)五年，最開始到會(huì)情況比較好，后來有時(shí)出席情況就不太理想了，審議時(shí)也出現(xiàn)跑題的情況。這方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范。

還有會(huì)期制度。我們現(xiàn)在的會(huì)期還是太短了，不太適應(yīng)立法和監(jiān)督的需求。民主是需要時(shí)間的，會(huì)期太短不行。

再有一個(gè)問題就是代表大會(huì)與常委會(huì)的關(guān)系。根據(jù)中國人民大學(xué)朱景文教授的研究，全國人大的立法功能退化很嚴(yán)重。大概從1979年到1989年，全國人大制定了31部法律，全國人大常委會(huì)制定了61部，前者工作量占到33%。1990年到1999年，全國人大只制定了18部法律，而全國人大常委會(huì)則立了120部，前者工作量占13%。2000年到2009年，全國人大6部，全國人大常委會(huì)134部?？缡兰o(jì)后，全國人大的立法就更少了。當(dāng)然這其中的原因也很復(fù)雜，有的不愿意交給大會(huì)審議表決是怕通不過?？傊?，這方面缺少監(jiān)督，同時(shí)也涉及代表大會(huì)制度的深層次問題。所以，修改《立法法》的最佳方案，確實(shí)還要結(jié)合整個(gè)人大制度的完善整體推進(jìn)。

《交大法學(xué)》 您剛才提到人大內(nèi)部法律委員會(huì)和專門委員會(huì)的關(guān)系。您在法工委長期工作并擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，您認(rèn)為在立法過程當(dāng)中如何進(jìn)一步發(fā)揮法工委的作用？

張春生 在立法機(jī)關(guān)無論是中央層面還是地方層面，建立一個(gè)立法工作辦事機(jī)構(gòu)我覺得很有必要。人大及其常委會(huì)、專門委員會(huì)組成人員，流動(dòng)性很大。不管中央還是地方，換屆率少則五分之三，多則五分之四。法律是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性和連續(xù)性的，如果沒有一個(gè)穩(wěn)定的、健全的、內(nèi)行的工作機(jī)構(gòu)，立法任務(wù)很難順利完成。從結(jié)構(gòu)上看，全國人大常委會(huì)法工委早期的工作人員以研究政策出身的為主，法律專業(yè)人才偏少?，F(xiàn)在，法學(xué)科班出身的成為主力軍，但實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)少。今后，這個(gè)領(lǐng)域的工作人員應(yīng)該既有法律功底，又有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，對國情省情市情充分了解。法制工作部門跟法律委員會(huì)合在一起辦公，這是有好處的，法律委員會(huì)一般不單設(shè)工作機(jī)構(gòu)。專門委員會(huì)還要不要單設(shè)個(gè)法制機(jī)構(gòu)是個(gè)值得研究的問題。

《交大法學(xué)》 下一個(gè)問題是有關(guān)代表的作用的。我們知道現(xiàn)在代表列席常委會(huì)會(huì)議已經(jīng)成為一個(gè)慣例了。您認(rèn)為是否有必要利用《立法法》修改的機(jī)會(huì)將此進(jìn)一步制度化，尤其是在進(jìn)一步調(diào)動(dòng)代表參與審議參與立法的積極性方面，在提案的采納上能不能也給代表更大的空間？

張春生 擴(kuò)大代表對立法的參與現(xiàn)在是做了一些安排，但做得不太夠。列席常委會(huì)，這個(gè)是堅(jiān)持下來了。還有些什么辦法能夠擴(kuò)大代表的參與？我是覺得可以進(jìn)一步考慮。比如，代表議案的處理。每年代表議案不少，現(xiàn)在對議案的形式要求過嚴(yán)。我們現(xiàn)在要求，必須有案由案據(jù)，并且附有關(guān)的材料。但大多數(shù)代表是兼職的，要求他提供案由案據(jù)還要寫出草案來，我覺得不現(xiàn)實(shí)。他們只要提出來哪個(gè)地方應(yīng)該立法，理由是什么，我覺得就應(yīng)該成立。至于如何形成議案那是立法工作機(jī)構(gòu)的事。事實(shí)上，很多法律就是這么啟動(dòng)的?！督處煼ā肪壠鹩诤芏啻硪?yàn)榻處煹拇觥⑴嘤?xùn)資格問題提出意見。起初不作為議案而是作為建議受理了，后來責(zé)成國務(wù)院起草草案?！稓w僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》也是由一個(gè)倡議而形成的。對于修改法律完善法律，也應(yīng)該征求代表的意見。因?yàn)樗麄兟?lián)系基層聯(lián)系群眾，哪些法律適用得好，哪些法律修改得好，應(yīng)該給他們確定責(zé)任，發(fā)揮他們這方面的積極性。這三千多名代表中人才也不少。特別是財(cái)政預(yù)算，普通代表說不上話，有些個(gè)還真行。怎么把他們的積極性發(fā)揮出來，值得研究。

《交大法學(xué)》 還一個(gè)問題我們也很關(guān)注，到底后體系時(shí)代的《立法法》功能和體系建設(shè)時(shí)代的《立法法》功能有沒有實(shí)質(zhì)性差別？特別是在立法權(quán)限和程序方面，是更強(qiáng)調(diào)規(guī)范，還是依然允許改革所需的靈活度？這個(gè)網(wǎng)口收得緊一點(diǎn)好還是松一點(diǎn)好？

張春生 我總強(qiáng)調(diào)留有空間。現(xiàn)在回過頭來看，有些限制得過嚴(yán)，特別是幾部行政基本法，如處罰法、強(qiáng)制法、許可法等。我們這樣一個(gè)大國全靠中央一級的立法，限制得過嚴(yán)，不是太合適，這個(gè)網(wǎng)口應(yīng)該大一點(diǎn)。我認(rèn)為，法制統(tǒng)一可以有兩種理解，一種是積極的，一種是消極的。如果我們把法制統(tǒng)一理解得很消極，那么最好取消地方立法權(quán)，這就能實(shí)現(xiàn)絕對統(tǒng)一了。積極的法制統(tǒng)一就是既要給空間又要在大的方面保持統(tǒng)一?，F(xiàn)在應(yīng)該設(shè)法把地方的積極性發(fā)揮出來。憲法確定的原則就是發(fā)揮兩個(gè)積極性。鄧小平同志20世紀(jì)80年代就開始強(qiáng)調(diào)兩個(gè)積極性，權(quán)力不能都集中于中央。我們這么一個(gè)大國，條文死了又要搞對號入座是挺難的。經(jīng)過了三十多年的立法，各個(gè)地方的法制觀念、憲法觀念都有很大的提高，自律意識也很強(qiáng)，況且還有立法監(jiān)督機(jī)制的約束，應(yīng)當(dāng)設(shè)法將地方的立法空間適當(dāng)擴(kuò)大，以適應(yīng)改革的需要。

《交大法學(xué)》 《立法法》對立法技術(shù)著墨不多，您認(rèn)為是否有必要增加這些方面的內(nèi)容？

張春生 我認(rèn)為有必要。立法技術(shù)上不嚴(yán)密，包括用語不嚴(yán)密也可能帶來法律間的沖突，造成法制不統(tǒng)一。過去我們不太重視這一塊兒，現(xiàn)在應(yīng)該重視起來。有條件的話，可以設(shè)專章規(guī)范立法技術(shù)問題。