發(fā)達(dá)國(guó)家高職教育經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)價(jià)比較研究

孫曉慶

(寧波城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院黨辦/院辦/外事辦/港澳臺(tái)辦，浙江寧波 315100)

一、高職教育經(jīng)費(fèi)投入與績(jī)效評(píng)價(jià)核心概念界定

高職院校教育經(jīng)費(fèi)是指高職院校對(duì)國(guó)家投入教育經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支。教育經(jīng)費(fèi)是教育發(fā)展的基石，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展的動(dòng)力。教育經(jīng)費(fèi)投入已成為國(guó)家和社會(huì)最必需和最有效益的基礎(chǔ)性和生產(chǎn)性投資。高職院校教育經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)是指高職院校完成教育部高等職業(yè)院校教學(xué)水平評(píng)估規(guī)定的全部工作任務(wù)所必需的經(jīng)費(fèi)投入?？?jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用特定的評(píng)價(jià)指標(biāo)、合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，對(duì)一定經(jīng)營(yíng)期的經(jīng)營(yíng)成果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)判。高職院校教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)高職院校國(guó)家投入教育經(jīng)費(fèi)開(kāi)支后產(chǎn)生的辦學(xué)成果和效益做出的判斷。

二、美澳德英等發(fā)達(dá)國(guó)家高職教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制比較

美國(guó)以州政府管理、資助為主的社區(qū)學(xué)院是高等職業(yè)教育的主體。社區(qū)學(xué)院實(shí)行聯(lián)邦政府引導(dǎo)、州政府和地方政府分級(jí)管理，重心是地方管理，聯(lián)邦議會(huì)及政府主要通過(guò)立法手段、財(cái)政資助等進(jìn)行管理;學(xué)校根據(jù)市場(chǎng)需求自主辦學(xué)，顧問(wèn)委員會(huì)參與專業(yè)設(shè)置、課程開(kāi)發(fā)、教學(xué)改革等，進(jìn)行監(jiān)督管理、提供咨詢意見(jiàn)。美國(guó)社區(qū)學(xué)院經(jīng)費(fèi)是多渠道投資，主要來(lái)自政府撥款、學(xué)生學(xué)費(fèi)和當(dāng)?shù)囟愂眨渲猩鐓^(qū)稅收投入約占50%;政府撥款約占25%;學(xué)生學(xué)費(fèi)約占25%［1］。美國(guó)社區(qū)學(xué)院的職業(yè)教育發(fā)展良好，現(xiàn)在美國(guó)社區(qū)學(xué)院的職業(yè)教育生均培養(yǎng)成本也不足其他大學(xué)的三分之一［2］。1999年自我國(guó)進(jìn)行高等教育擴(kuò)招以來(lái)，規(guī)定高職生可按接近標(biāo)準(zhǔn)成本收費(fèi)。同年的普通本專科生均學(xué)費(fèi)在2000－4000元，而高職生均學(xué)費(fèi)在6000元或更多。至2013年，這種收費(fèi)格局仍無(wú)變化。在這方面，美國(guó)社區(qū)學(xué)院經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

澳大利亞職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府撥款、企業(yè)投資和個(gè)人投入等多種渠道［3］。與澳大利亞聯(lián)邦制的教育體制和管理體制相適應(yīng)，澳大利亞的教育財(cái)政是由聯(lián)邦政府和州政府合作負(fù)責(zé)的。各州主要負(fù)責(zé)為學(xué)前教育，普通、公立中小學(xué)教育和技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院(Technical And Further Education，簡(jiǎn)稱TAFE)提供經(jīng)費(fèi);聯(lián)邦負(fù)責(zé)為大學(xué)和其他高等教育機(jī)構(gòu)提供全部經(jīng)費(fèi)，并對(duì)學(xué)前教育和TAFE學(xué)院提供補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)。政府撥款是澳大利亞職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源，一般占澳大利亞各級(jí)政府撥款的57%左右，其次是聯(lián)邦政府撥款，約占澳大利亞各級(jí)政府撥款的22%左右［4］。

德國(guó)高等職業(yè)教育主要由技術(shù)學(xué)院、?？聘叩葘W(xué)校承擔(dān)。公立技術(shù)學(xué)院由州政府負(fù)責(zé)，私立技術(shù)學(xué)院多數(shù)由企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé);?？聘叩葘W(xué)校大多數(shù)由州政府管理;各州在學(xué)制、專業(yè)、課程設(shè)置、實(shí)驗(yàn)教學(xué)安排和管理等方面存在差異。在經(jīng)費(fèi)保障上，德國(guó)高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)主要由聯(lián)邦、州政府或企業(yè)承擔(dān)，公立學(xué)校經(jīng)費(fèi)由地方和州政府共同負(fù)擔(dān)，州政府負(fù)擔(dān)教職工人事費(fèi)用，地方政府負(fù)擔(dān)建筑與維修費(fèi)用。法律規(guī)定國(guó)民生產(chǎn)總值的1．1%、工資總收入的2．5%用于職業(yè)教育開(kāi)支，由議會(huì)審定監(jiān)督。德國(guó)高等教育績(jī)效撥款始于20世紀(jì)90年代，所屬各州在推行績(jī)效撥款制上可謂不遺余力，特色紛呈，從而對(duì)該國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)使用效益的最大化，乃至整個(gè)高等教育發(fā)展的優(yōu)質(zhì)化產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用，這同樣值得我們思考與借鑒［5］。

英國(guó)是世界上最早實(shí)行大學(xué)基金制撥款模式的國(guó)家，英國(guó)高職教育質(zhì)量保障局采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)撥發(fā)教育經(jīng)費(fèi)，學(xué)院基本經(jīng)費(fèi)來(lái)自國(guó)家預(yù)算，政府撥款按學(xué)生定額，通過(guò)多部門(mén)和協(xié)會(huì)評(píng)審，在競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上撥發(fā)。1992年，英國(guó)政府頒布的《繼續(xù)教育與高等教育法案》規(guī)定，繼續(xù)教育學(xué)院和大學(xué)預(yù)科學(xué)院直接接受繼續(xù)教育學(xué)院撥款委員會(huì)的撥款［6］?？蒲袚芸钔耆⒃趯W(xué)科評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行，教學(xué)必須由專門(mén)的質(zhì)量評(píng)估組織——高等教育質(zhì)量保障署執(zhí)行。

另外，瑞士高等職業(yè)教育與普通高等教育之間能雙向流動(dòng)。瑞士高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府全額負(fù)責(zé)。韓國(guó)高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)國(guó)家投入占50%，地方財(cái)政的投入占1.5%，法律規(guī)定企業(yè)贊助等要占48.5%，不收學(xué)生的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)。荷蘭政府則提供教育總經(jīng)費(fèi)的90%。

發(fā)達(dá)國(guó)家在最大限度地提高職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的使用效益，盡可能多地籌集職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)，科學(xué)合理地節(jié)省職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)等方面，帶給我們很多借鑒和啟示，為發(fā)展現(xiàn)代高等職業(yè)教育提供了充足的動(dòng)力。1999年，我國(guó)印發(fā)《試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見(jiàn)》提出，“教育事業(yè)費(fèi)以學(xué)生繳費(fèi)為主，政府補(bǔ)貼為輔”的政策。我國(guó)的職業(yè)院校經(jīng)費(fèi)主要以省、行業(yè)主管部門(mén)和地方政府撥款、學(xué)費(fèi)收入和個(gè)別專項(xiàng)撥款等組成。如何拓展經(jīng)費(fèi)渠道:一是我國(guó)要改變由學(xué)校自己“做大做強(qiáng)”思想，提倡國(guó)家加大資金投入，高等職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算;二是繼續(xù)出臺(tái)有利于社會(huì)、學(xué)校、企業(yè)三者合作辦學(xué)的政策，深化產(chǎn)教結(jié)合校企融合;三是通過(guò)建立教育基金會(huì)、吸收民間財(cái)智等多種形式籌措教育經(jīng)費(fèi);四是高職院校主動(dòng)把握職前職后一體化這個(gè)未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn)，拓寬高?；I措資金的渠道;五是抓住教育國(guó)際化機(jī)遇，深化中外合作辦學(xué)，進(jìn)一步創(chuàng)新留學(xué)生項(xiàng)目，在提升國(guó)際化辦學(xué)水平中拓展發(fā)展之路。

三、美澳德英等發(fā)達(dá)國(guó)家高職教育績(jī)效評(píng)估及借鑒

高等職業(yè)教育除了關(guān)系到個(gè)人利益，還關(guān)系到全社會(huì)的利益。按照公共產(chǎn)品理論劃分高職教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了高職院校的投資應(yīng)該由政府和市場(chǎng)共同承擔(dān)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家為擺脫財(cái)政危機(jī)和公共管理信任危機(jī)，普遍開(kāi)展了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，其核心內(nèi)容之一是將績(jī)效評(píng)估應(yīng)用到政府管理之中，受其影響，美國(guó)高等教育領(lǐng)域也引入了績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，并成為政府教育撥款和獎(jiǎng)勵(lì)的一個(gè)重要的參考因素［7］。在各州推進(jìn)的評(píng)價(jià)體系中，田納西州是執(zhí)行以績(jī)效為依據(jù)投資高等教育的第一個(gè)州;亞利桑那州是第一個(gè)分析和評(píng)價(jià)高等教育預(yù)算和投入經(jīng)費(fèi)的州;南卡羅來(lái)納州政府自2000年開(kāi)始把投資高等學(xué)校的全部款項(xiàng)都根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的37項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行分配;美國(guó)肯塔基州的高等教育績(jī)效指標(biāo)體系共包括教育質(zhì)量、人才培養(yǎng)、機(jī)會(huì)均等、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活質(zhì)量以及協(xié)調(diào)與倡議精神等5大類25項(xiàng)指標(biāo)［8］。這是美國(guó)最具代表性的績(jī)效指標(biāo)體系，通過(guò)績(jī)效撥款的方法，使高校撥款能更好地體現(xiàn)公平與效率的原則。

為了確保教育質(zhì)量，增強(qiáng)高等職業(yè)教育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，1993年澳大利亞政府成立了“高等教育質(zhì)量保證委員會(huì)”;1994年，西澳大利亞頒布實(shí)施全面質(zhì)量管理模式(Total Quality Management)，增強(qiáng)法人控制和績(jī)效管理，依據(jù)市場(chǎng)和公共選擇理論重新劃定教育管理權(quán)限。1998年，聯(lián)邦政府決定把質(zhì)量提高與資金撥付掛鉤;2000年3月，成立了澳大利亞大學(xué)質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)——大學(xué)質(zhì)量保證署，與州和地方及大學(xué)協(xié)商共同開(kāi)展質(zhì)量保證工作。從2012年起，政府把新的績(jī)效經(jīng)費(fèi)與教學(xué)成果掛鉤。聯(lián)邦政府列出的績(jī)效指標(biāo)覆蓋了學(xué)生參與率、貧困和低社會(huì)背景學(xué)生數(shù)、學(xué)生體驗(yàn)、學(xué)習(xí)質(zhì)量等四個(gè)大的方面。政府同時(shí)設(shè)定整個(gè)高等職業(yè)教育的績(jī)效目標(biāo)及根據(jù)大學(xué)環(huán)境和戰(zhàn)略抱負(fù)設(shè)計(jì)各大學(xué)的績(jī)效目標(biāo)。從2012年起，大約2．5%的教學(xué)經(jīng)費(fèi)被單獨(dú)作為績(jī)效經(jīng)費(fèi)撥付。

20世紀(jì)90年代開(kāi)始，德國(guó)各州逐步實(shí)施績(jī)效撥款。德國(guó)政府致力于形成一種兼顧院校自治和分權(quán)管理的治理模式，并使用競(jìng)爭(zhēng)性的商業(yè)管理工具達(dá)到政策目標(biāo)［9］。通過(guò)在校大學(xué)生數(shù)、生師比、畢業(yè)生就業(yè)率、學(xué)生實(shí)際修業(yè)年限、優(yōu)質(zhì)課程數(shù)量、新課程計(jì)劃的數(shù)量、畢業(yè)生質(zhì)量、公立高校爭(zhēng)取到的第三方經(jīng)費(fèi)、公立高校成功申請(qǐng)到和主持的研究項(xiàng)目的數(shù)量、關(guān)于高校研究水平的評(píng)價(jià)意見(jiàn)、吸引到的科學(xué)界和社會(huì)各界名流的人數(shù)等評(píng)價(jià)指標(biāo)，采取數(shù)量取向和激勵(lì)取向結(jié)合，“5－11”體系分層分解撥付，基本、績(jī)效、創(chuàng)新和特別預(yù)算四分法并存等基本舉措，使績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制成為引導(dǎo)學(xué)校組織行為的重要杠桿［10］。

英國(guó)主要以高等學(xué)校的教育數(shù)量、質(zhì)量和辦學(xué)效益等綜合的績(jī)效指標(biāo)為撥款依據(jù)，尤其強(qiáng)調(diào)資金的利用率，時(shí)刻關(guān)注資金的使用效果。英國(guó)“高等教育的一個(gè)重要里程碑”的雷弗休姆調(diào)查(the Leverhulme Inquiry)報(bào)告認(rèn)為，大學(xué)撥款委員會(huì)(UGC)和全國(guó)咨詢委員會(huì)(NAB)之間應(yīng)進(jìn)行有效合作，制定撥款的共同標(biāo)準(zhǔn)［11］。英國(guó)高校的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)為三大類:一是內(nèi)部指標(biāo)，主要反映學(xué)校方面的特征;二是外部指標(biāo)，主要反映高校所設(shè)置的學(xué)科適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況;三是運(yùn)行指標(biāo)，如單位成本、圖書(shū)館設(shè)備的利用率等“生產(chǎn)率”指標(biāo)。1986年，英國(guó)大學(xué)撥款委員會(huì)又將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系劃分為另外三類:一是輸入指標(biāo)，主要反映高校可利用的資源、人力和經(jīng)費(fèi)情況;二是過(guò)程指標(biāo)，主要反映辦學(xué)過(guò)程中有關(guān)資源的使用率，管理行為和組織行為情況;三是輸出指標(biāo)，主要反映教育的成效與產(chǎn)出情況，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的具體內(nèi)容。

另外，法國(guó)的“國(guó)家評(píng)估委員會(huì)”(CNE)，為法國(guó)的高職教育績(jī)效評(píng)估的發(fā)展提供了一個(gè)全面、有效的績(jī)效評(píng)估體系。日本高等職業(yè)教育經(jīng)歷了大學(xué)自我評(píng)估到自我評(píng)估與第三者評(píng)估相結(jié)合的演變過(guò)程。新加坡職業(yè)教育“追求卓越、教學(xué)工廠”以及國(guó)際化、無(wú)界化、特色化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化的先進(jìn)辦學(xué)理念，科學(xué)靈活的教師績(jī)效評(píng)價(jià)體系等都給人留下了深刻印象［12］。

學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家高職院?？?jī)效評(píng)價(jià)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推進(jìn)當(dāng)前我國(guó)高職教育改革，推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育進(jìn)程，健全我國(guó)高職院?？?jī)效評(píng)價(jià)體制具有重要意義。

借鑒之一:推進(jìn)“教育管理”向“教育治理”的體制改革。其核心是正確處理好政府、學(xué)校、社會(huì)的關(guān)系，并建立完整的治理結(jié)構(gòu)，努力以教育管理方式創(chuàng)新、教育治理方式創(chuàng)新引領(lǐng)教育發(fā)展方式創(chuàng)新。首先，要理順政校關(guān)系、政事關(guān)系、政社關(guān)系，著重方向把握和戰(zhàn)略管理;其次，加快構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，完善社會(huì)參與機(jī)制;再次，要善于運(yùn)用綜合政策工具進(jìn)行引導(dǎo)和問(wèn)責(zé)。

借鑒之二:建立相對(duì)獨(dú)立的高職教育績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)。政府通過(guò)建立獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，推進(jìn)管辦評(píng)分離的現(xiàn)代教育管理制度，建立相應(yīng)的法律法規(guī)等手段來(lái)保障高等職業(yè)教育的質(zhì)量，建立多元專職的權(quán)威人員隊(duì)伍，或可建立由政府、社會(huì)共同構(gòu)建的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)外部監(jiān)督，保證評(píng)估結(jié)果的客觀性、科學(xué)性和公正性。只有將高職教育評(píng)估納入法制化、制度化、規(guī)范化的軌道，高職教育質(zhì)量才有保障。

借鑒之三:注重發(fā)揮學(xué)校內(nèi)部評(píng)估建設(shè)。績(jī)效評(píng)估一方面向社會(huì)和政府說(shuō)明辦學(xué)實(shí)績(jī)，另一方面可以發(fā)揮學(xué)校自我管理和自我評(píng)估作用，從根本上保證教育質(zhì)量的核心內(nèi)容。充分調(diào)動(dòng)學(xué)校參與評(píng)估的積極性，激活內(nèi)部評(píng)估管理體制，將學(xué)校、管理者、教師、員工的主動(dòng)性和能量全部調(diào)動(dòng)起來(lái)，這是構(gòu)建高職教育質(zhì)量保證體系的基礎(chǔ)。

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