職教集團主體法律屬性定位研究

盤長麗

一、職業(yè)教育集團運行不暢存在的核心問題——身份不明

職業(yè)教育集團（以下簡稱職教集團）化的概念一經(jīng)提出，即在教育界掀起了重大的變革，成為我國職業(yè)教育發(fā)展的一個趨勢。特別是在2007～2009年間，各省市的職教集團如井噴般涌現(xiàn)。截至2012年，據(jù)統(tǒng)計全國省級以上的職教集團共有325個，涉及職業(yè)院校共2387個，行業(yè)協(xié)會274個，企業(yè)3668個，科研院所150個。但職業(yè)教育集團經(jīng)過前期井噴發(fā)展后，開始遇到有效運行的瓶頸問題。

現(xiàn)有職教集團由于大多不具備獨立法人資格，其功能僅僅停留在指導(dǎo)與咨詢、協(xié)助與支持的層面上，對于重大事項的決策作用發(fā)揮有限，對辦學行為的約束、激勵作用不夠明顯，且內(nèi)部動力已有衰竭的趨勢?！凹粓F，團而無力”的現(xiàn)象越發(fā)彰顯。造成這種局面的原因是多方面的,如職教集團成員間的“三鏈融合”(利益鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、教學鏈)模式尚未真正建立起來、職教集團的產(chǎn)權(quán)制度不清晰、管理人員不到位、集團成員責、權(quán)、利不明確等等；但最根本、最核心的原因在于職教集團不具備獨立的法人身份地位，對外無獨立的人格，無法單獨進行有法律效力的民事活動，對內(nèi)無完善的組織機構(gòu)，無法對成員單位進行有效的約束和激勵，集團成員間互惠互利的動力機制難以形成。要想真正發(fā)揮職教集團應(yīng)有的作用，明確其身份，賦予其法人地位顯得尤為迫切。

二、賦予職教集團法人身份的重要性

（一）法人的本質(zhì)及特征

職教集團所肩負的歷史使命，要求其必須具有獨立的人格，即具備法人的身份。要明確賦予職教集團法人身份的重要性，首先我們需要了解什么是法人、法人有什么特性。

“法人”一詞首先為1896年的《德國民法典》所采用。但該法典未給法人下一定義。直到1922年的《蘇俄民法典》才第一次以立法形式明確了法人的概念。該法典第13條規(guī)定：“一切享有取得財產(chǎn)權(quán)利和能夠承擔義務(wù)，并且能在法院起訴和應(yīng)訴的機關(guān)、社會團體和其他組織，都是法人”[2]。我國《民法通則》在我國民事立法中首次界定了法人的含義。該法第36條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的組織。”據(jù)此，法人的本質(zhì)特征體現(xiàn)在：法人是一種能依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的組織。這是法人區(qū)別于非法人團體的根本特征。具體而言法人有3個顯著特點：

一是獨立的組織。法人的民事主體資格與組成法人的自然人或其他法人的民事主體資格是相對獨立的，某個或某些法人成員的死亡或退出法人組織，并不影響法人的存續(xù)；二是獨立的財產(chǎn)。法人擁有獨立的財產(chǎn)，是法人獨立參加民事活動和獨立負擔財產(chǎn)責任的前提和依據(jù)；三是獨立的責任。法人的獨立責任，是指法人以自己所有的或經(jīng)營管理的財產(chǎn)獨立負擔由自己活動所產(chǎn)生債務(wù)的財產(chǎn)責任。除法律有特別規(guī)定者外，組成法人的成員或創(chuàng)設(shè)人對法人的債務(wù)不承擔責任，法人對他們的債務(wù)也不承擔責任[3]。

（二）賦予職教集團法人身份，是職教集團可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求

目前，我國職業(yè)教育集團化辦學主體之間大多僅靠情感、信任和雙方契約維系，職教集團本身不具備獨立法人地位。職教集團這種先天缺陷導(dǎo)致其無法實現(xiàn)資源的有效配置和順暢流動，無從建立起統(tǒng)籌各主體協(xié)同工作的利益鏈，職教集團本身的利益難以界定，集團成員無法通過職教集團分享利益，共享資源。

僅靠情感、信任建立起來的組織是松散的，不具備穩(wěn)定性和約束力。一旦集團成員的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生變更，就有可能導(dǎo)致原有的契約無法得到繼續(xù)履行，個人的喜好也可能直接影響到整個集團的發(fā)展。如筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)有一家職教集團，就因為理事長單位工作繁忙，職教集團自召開創(chuàng)立開會之后，3年多以來再沒有召開過一次全體會議和理事長會議。

要改變這種集而不團的局面，走出制度困境，就必須賦予職教集團獨立的法人地位。職教集團只有具備了獨立的法人身份，成為獨立的組織，才能言正名順地以職教集團自身的名義從事活動。才能有自己的印章、賬戶、營業(yè)執(zhí)照等，才能有自己的人、財、物，才能不完全依賴于牽頭組建單位，才能以職教集團的名義增加、吸納成員或減少、清退成員，才能對外簽約，獨立承擔相應(yīng)的責任，才能建立完善的內(nèi)部組織機構(gòu)，才能獨立于集團成員，統(tǒng)籌成員的發(fā)展，而不是依附于牽頭單位。

（三）賦予職教集團法人身份，是職教集團開展活動的保障條件

如上所述，法人是一種能依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的組織。職教集團只有具備獨立的身份，即享有獨立的財產(chǎn)、能承擔獨立的責任才能更好地開展職業(yè)教育等各項活動。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2005]35號）、教育部《關(guān)于加快推進職業(yè)教育集團化辦學的若干意見》等文件精神，我們成立職教集團目的就是使教育資源得到優(yōu)化整合，促進校企之間的互利雙贏,實現(xiàn)校際之間優(yōu)質(zhì)資源共享，優(yōu)化學生的就業(yè)環(huán)境，促進職業(yè)教育教學改革，提高教學質(zhì)量和辦學水平，推動中、高職教育的銜接和發(fā)展。職教集團只有從集團成員中獨立出來，才能高屋建瓴、統(tǒng)籌成員之間的發(fā)展，更好地對外開展活動，才能真正實現(xiàn)職教集團的使命。

目前，職教集團多依附于牽頭組建單位，包括辦公地址、工作人員安排、資金保管均是由牽頭組建單位完成。哪怕是對外簽約，由于職教集團沒有獨立的身份，一般也是通過成員雙方約定來實現(xiàn)。這與國家集團化辦學政策的本質(zhì)要求是不相符的。集團化辦學，其實質(zhì)就是希望通過職教集團本身能完成招生、教學、實習、培訓(xùn)、就業(yè)一條龍的培養(yǎng)模式，而目前由于職教集團的身份問題，各學校還是各自為戰(zhàn)，校企合作也是雙方的合作，集團內(nèi)各成員并沒有因為加入集團而獲得“搭便車”的收益。

賦予職教集團法人身份，職教集團才能以自己的名義從事各項活動。自主安排人、財、物；自主對外簽訂各種合同、協(xié)議。并能以自己財產(chǎn)獨立承擔責任。也只有這樣，與之合作的第三方才敢于和職教集團簽訂相關(guān)協(xié)議。國家對職教集團的政策，特別是資金資助政策、稅收優(yōu)惠政策、招生升學政策等才能真正落到實處。否則，由于職教集團財產(chǎn)的不獨立性，國家的一系列優(yōu)惠政策，就演變成對牽頭組建院校的政策，其他成員并未從中獲得益處。

另一方面，如果職教集團不獨立，各成員單位需要對職教集團的債權(quán)債務(wù)承擔連帶責任，這限制了成員用職教集團的名義去開展業(yè)務(wù)。為了劃清界限，集團成員之間也是通過雙方約定來實現(xiàn)合作的。這樣的運作方式不改變，職教集團就失去了存在的意義。只有賦予職教集團法人身份，職教集團對外開展活動才能獲得保障，才被賦予法律意義。

三、職教集團法人身份的選擇

職教集團需要具備獨立的法人身份，這已是共識。但是并非任何性質(zhì)的法人都適合于職教集團。根據(jù)大陸法系對法人的分類，有公法人、私法人之說，而私法人又區(qū)分為社團法人和財團法人。同時依據(jù)法人成立或活動的目的不同，還可以把法人分為營利法人、公益法人和中間法人。我國《民法通則》則以法人活動的性質(zhì)為標準，將法人分為企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單法人和社會團體法人。本文將以我國民法對法人的分類標準，結(jié)合職教集團的宗旨進行逐一分析，選擇最適合職教集團的法人類型。

（一）企業(yè)法人

企業(yè)法人是指以營利為目的，獨立從事商品生產(chǎn)和經(jīng)營活動的法人。該類法人資格通過工商核準登記取得。根據(jù)我國《公司法》規(guī)定，企業(yè)法人僅指股份有限公司和有限責任公司。股份有限公司是指將公司全部資本劃分為等額股份，股東以其認購的股份為限對公司承擔責任，公司以全部財產(chǎn)對公司債務(wù)承擔責任的法人。有限責任公司是指股東以其認繳的出資額為限對公司承擔責任，公司以及全部資產(chǎn)為限對公司的債務(wù)承擔責任的企業(yè)法人：而根據(jù)我國《公司法》的規(guī)定有限責任公司的股東不得超過50人，因此，不適合主體多樣化的職教集團。一般職教集團的成員都會超過50人。主張賦予職教集團企業(yè)法人身份的觀點，多是指按照股份公司的形式組建職教集團。

試圖把職教集團改造成股份公司的出發(fā)點是想增強職教集團的內(nèi)部凝聚力 。一些學者認為，因現(xiàn)行的職教集團多為松散型聯(lián)盟組織組織，沒有資金約束，凝聚力差、向心力不足，最后導(dǎo)致集團整體發(fā)展能力也差。為解決這一問題就要借用股份公司資本決定論的精髓，認為只要將職教集團改造成公司法人，把組織成員的自愿加入變?yōu)橥顿Y加入，把現(xiàn)有的理事會改造成董事會就能達到對成員的約束目的。

但筆者認為，這種簡單套用企業(yè)法人身份的做法并不適合職教集團。股份公司僅是企業(yè)法人的一種類型。營利性是其根本目的。而公益性是職教集團的基本屬性。雖然職教集團內(nèi)部成員也可能存在一些經(jīng)營性的行為和費用往來，但這不能簡單說職教集團具有營利性。職教集團最終目的是培養(yǎng)人才，服務(wù)經(jīng)濟。即便是職教集團有部分的經(jīng)營收入也必須遵守“不分配限制”原則。 即不得向控制組織的人員分配利潤，所有的剩余收益都必須留在組織內(nèi)部，用于支持組織從事其章程所規(guī)定的業(yè)務(wù)[4]。我國 《教育法》也明確規(guī)定，任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校和其他教育機構(gòu)。因此，按照我國現(xiàn)行的政策，職教集團其本身的性質(zhì)決定了不宜采取企業(yè)法人的運行模式。

（二）機關(guān)法人

機關(guān)法人是指享有國家賦予的行政權(quán)力，并因行使職權(quán)的需要而享有相應(yīng)的民事權(quán)利能力和民事行為能力的國家機關(guān)。國家機關(guān)依照法律或行政命令成立，不需要進行核準登記程序，即可取得機關(guān)法人資格。

根據(jù)機關(guān)法人的定義，職教集團顯然也不適合賦予機關(guān)法人的身份。機關(guān)法人是一種權(quán)力機關(guān)，行使的是行政權(quán)力。而職教集團的功能主要是在其成員之間，起到信息交流、資源共享、機會合作以及利益協(xié)調(diào)功能。而這種功能的實現(xiàn)，是根據(jù)成員各方認可的職教集團的章程，是集團成員對職教集團的一種民事授權(quán)，這與國家立法的強制授權(quán)不同，職教集團的運作不須具備強制執(zhí)行權(quán)。另外，國家機關(guān)的設(shè)立是有嚴格程序限制的，在數(shù)量、規(guī)模上也是基本穩(wěn)定的，而我們目前的政策是鼓勵職教集團的發(fā)展，并希望其做大做強。

（三）事業(yè)單位法人

事業(yè)單位法人（Public Institution）是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織，這些法人組織不以營利為目的，一般不參與商品生產(chǎn)和經(jīng)營活動。依照法律規(guī)定或行政命令組建的事業(yè)單位，從成立之日起，即具有法人資格；由自然人或法人自愿組建的事業(yè)單位，應(yīng)依法辦理法人登記，方可取得法人資格。

在實踐中，目前，已經(jīng)開始出現(xiàn)了一些事業(yè)法人型職教集團，但數(shù)量不多。根據(jù)其設(shè)立方式的不同，有合并設(shè)立和新設(shè)兩種。如吉林天使職業(yè)教育集團于2007年經(jīng)吉林市教育局批準成立，由吉林女子學校、吉林藝術(shù)學校、吉林服裝學校、吉林旅游學校四校合并組成[5]。另一種是新設(shè)，如2011年12月設(shè)立的廣東食品藥品職業(yè)教育集團就是以廣東食品藥品職業(yè)學院為核心學院，與有關(guān)單位共同組建的事業(yè)單位集團。目前，該集團已爭取到中編辦和廣東省編辦支持，集團共設(shè)事業(yè)編制15名。集團的性質(zhì)和編制，均在集團章程中予以明確[6]。正在籌備的西海岸職教集團（青島職業(yè)技術(shù)學院為核心學校）也是擬建成事業(yè)法人性質(zhì)的職教集團[7]。

筆者認為，職教集團事業(yè)法人化，有利也有弊，可以搞，但不可以多搞。把職教集團作為事業(yè)法人的好處在于，一是職教集團具備了獨立的法人身份，可以以自己的名義從事為實現(xiàn)集團目的的各項活動；二是體現(xiàn)了職教集團的公益性；三是事業(yè)單位有一定的公權(quán)力，能更好地協(xié)調(diào)集團內(nèi)各成員的利益，同時權(quán)威性更強，集團成員更愿意服從職教集團的安排，樂意成為其中的一員。但把職教集團定性為事業(yè)單位法人，其弊端也是明顯的。首先在人事安排上，事業(yè)單位的編制總是有限的，因為涉及到國家財政撥款的問題，這會嚴重影響到職教集團規(guī)模的擴張；其次，在數(shù)量上也會受到限制。一個行政區(qū)域不太可能設(shè)立無數(shù)個事業(yè)單位。目前，國家政策傾向于盡可能較少事業(yè)單位，要么行政化，要么企業(yè)化。因此，這會限制職教集團的組建。如目前福建省的職教集團有41個，如果都賦予它們事業(yè)單位法人身份，政府財政會吃不消。

（四）社會團體法人

社會團體法人是指自然人或法人自愿組成，從事社會公益、文學藝術(shù)、學術(shù)研究、宗教等活動的各類法人。社會團體法人須制定章程，并經(jīng)國家主管部門審核批準予以登記后，才能在其核準登記的業(yè)務(wù)范圍及活動地區(qū)進行活動。

從目前我國設(shè)立的絕大多數(shù)職教集團的章程來看，其屬性應(yīng)是社會團體。如深圳第一職業(yè)教育集團章程第二條關(guān)于集團性質(zhì)的約定：“集團是以深圳市一所中職學校為牽頭單位，聯(lián)合相關(guān)職業(yè)學校、社會培訓(xùn)機構(gòu)、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、研究機構(gòu)等自愿組成的職業(yè)教育聯(lián)合體與利益共同體?！鄙虾Ｉ藤Q(mào)職業(yè)教育集團章程第二條也約定：“上海商貿(mào)職業(yè)教育集團是以行業(yè)為依托，以專業(yè)和人才培養(yǎng)為紐帶，以上海商學院高等技術(shù)學院為發(fā)起單位，聯(lián)合相關(guān)職業(yè)院校、商貿(mào)企業(yè)和其他社會團體共同參與，以實現(xiàn)資源共享、校企合作為目的，在自愿、協(xié)議的基礎(chǔ)上形成的、著眼于集團化辦學的教育組織?！贝送?，安徽服裝職業(yè)教育集團章程、珠海市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)職教集團章程、江蘇建筑職教集團章程、廣西經(jīng)濟貿(mào)易職業(yè)教育集團章程等，也分別把職教集團定性為非盈利性產(chǎn)教聯(lián)合共同體、教育聯(lián)合體、區(qū)域性教育組織、非盈利性社會組織等。

但這些團體基本上都不具有法人資格，如上海商貿(mào)職業(yè)教育集團直接在章程中明確 “集團實行指導(dǎo)委員會下的理事會負責制，不具備法人資格?！边@些集團不具備法人身份的原因，在于其設(shè)立的程序不合法。

現(xiàn)行職教集團的成立通常是在一所有聲譽的職業(yè)院校的牽頭下，聯(lián)合 大專院所、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會在行業(yè)主管部門和教育主管部門的同意下召開創(chuàng)立大會，討論并通過組織章程，選舉組織機構(gòu)人選就宣告成立了。

但是這種形式上的成立并不能得到法律的認可。作為一個社會團體，要么進行社會團體法人登記，要么進行民辦非企業(yè)單位登記。只經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位批準而不進行任何登記即成立的組織，只能在本單位內(nèi)部開展活動。現(xiàn)實中我國絕大多數(shù)職教集團正是在法律關(guān)系十分模糊的狀態(tài)下運行的，由于集團組織中成員單位彼此之間的行為缺少必要的法律約束力，由此而形成的組織松散、集中度不夠、執(zhí)行力不強、集約效應(yīng)不顯著等問題正是當前影響職教集團運行效率的重要因素。

(五)社團法人應(yīng)是職教集團發(fā)展的主要方向

筆者認為，賦予職教集團社團法人身份是比較合適和必要的。

1.賦予其社團法人身份，可以使職教集團的法律身份得以明確，對外可以獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)，對內(nèi)可以對會員按照章程約定行使一定的管理權(quán)和提供更專業(yè)的服務(wù)。

2.社會團體法人的成立不受數(shù)量和規(guī)模的限制，只要符合一定的程序和條件要求，即可登記為社團法人。不像國家機關(guān)、事業(yè)單位受制于機構(gòu)規(guī)模數(shù)和編制。

3.目前經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門批準成立的職教集團在政策上都可以有條件登記為社會團體法人，不會因為身份的明確而使一些職教集團消失。

4.登記為社團法人，有利于職教集團聘用專職工作人員。專職工作人員比兼職人員能更好地服務(wù)于集團。而且社團專職人員可以不受編制限制，且待遇上也可以享受事業(yè)單位員工一樣的待遇。根據(jù)《社會團體登記管理條例》的規(guī)定：“社會團體專職工作人員的工資和保險福利待遇，參照國家對事業(yè)單位的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

我們現(xiàn)行的職教集團大多沒有在民政部門進行登記，這就造成職教集團長期處在一種違法的狀態(tài)下。這種違法狀態(tài)不是說職教集團從事了違法行為，而是指職教集團由于缺乏法律主體資格會導(dǎo)致其行為在法律上是無效的。因此，明確了職教集團應(yīng)具有社團法人身份后，各職教集團應(yīng)該嚴格依照 《社會團體登記管理條例》在民政部門進行登記。這是職教集團獲取法律資格的前提。