國家助學(xué)貸款金融生態(tài)體系創(chuàng)新研究

許長青

(中山大學(xué)教育學(xué)院教育研究所，廣州510275)

國家助學(xué)貸款金融生態(tài)體系創(chuàng)新研究

許長青

(中山大學(xué)教育學(xué)院教育研究所，廣州510275)

學(xué)生貸款是保障教育公平和促進(jìn)高等教育發(fā)展的制度保障，推行國家擔(dān)保的學(xué)生貸款已成為國際社會共識。國際上學(xué)生貸款制度設(shè)計存在共同特征又各具特色，美英日等國學(xué)生貸款的成功案例表明國際學(xué)生貸款的可持續(xù)發(fā)展依賴于良好的金融生態(tài)體系。作為利用金融手段完善普通高校學(xué)生資助體系和加大對家庭困難學(xué)生資助力度的我國國家助學(xué)貸款制度在資助高校學(xué)生完成學(xué)業(yè)方面取得了顯著成績，但仍然存在各種問題及制度瓶頸。促進(jìn)我國學(xué)生貸款的可持續(xù)發(fā)展，必須充分發(fā)揮各金融生態(tài)主體在學(xué)生貸款制度中的功能耦合作用，不斷創(chuàng)新國家助學(xué)貸款金融生態(tài)的財政支持、金融服務(wù)、融資體系、政策法律、學(xué)校管理等支持系統(tǒng)。

學(xué)生貸款；金融生態(tài)；體系創(chuàng)新

一

國家助學(xué)貸款已經(jīng)成為我國力度最大、范圍最廣的大學(xué)生資助方式，在中國高等教育可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。但不可回避的事實是我國學(xué)生貸款工作仍然存在一些突出問題。從學(xué)生貸款整體績效來看，學(xué)生貸款政策公益性與商業(yè)銀行營利性之間矛盾突出，直接導(dǎo)致了中國學(xué)生貸款整體效果適應(yīng)性差、穩(wěn)定性差、效率低下[1]；從貸款規(guī)模來看，學(xué)生貸款總體規(guī)模與教育發(fā)展需求遠(yuǎn)不相匹配，學(xué)生貸款發(fā)放總量與實際需求差距甚大，學(xué)生貸款地區(qū)及專業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡[2]。從補償和約束激勵機制來看，不管是商業(yè)銀行的校園地貸款，還是國家開發(fā)銀行的生源地貸款，也存在一些突出問題。概括起來主要有：一是風(fēng)險補償金的激勵約束機制不合理。根據(jù)目前的制度安排，風(fēng)險補償金若超出生源地助學(xué)貸款損失，超出部分由經(jīng)辦銀行獎勵給縣級學(xué)生資助管理中心；若低于生源地助學(xué)貸款損失，不足部分由經(jīng)辦銀行和縣級財政部門各分擔(dān) 50%，目前結(jié)算方法不是很明確。縣級學(xué)生資助管理中心相當(dāng)于經(jīng)辦銀行的代理人在辦理貸款的受理、審查、催收等工作。在縣級財政部門已經(jīng)負(fù)擔(dān)了縣級學(xué)生資助管理中心的辦公經(jīng)費、人員經(jīng)費等支出的情況下，在發(fā)生貸款損失時還要求其分擔(dān) 50%的損失，似乎于理不足，減低了對這些管理部門工作的激勵作用。二是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府在支付貸款貼息和風(fēng)險補償金費用方面存在壓力。由于貸款利息由地方政府承擔(dān)，風(fēng)險補償金由中央和地方共同承擔(dān)，而由地方承擔(dān)部分是根據(jù)高校隸屬關(guān)系由相應(yīng)層級的地方政府承擔(dān)的。由于我國高校布局結(jié)構(gòu)的原因，這就會導(dǎo)致越是經(jīng)濟落后、財政困難的省份，越有可能支付更多的助學(xué)貸款補貼成本，產(chǎn)生越窮的地方補貼越多的現(xiàn)象，致使貧困地區(qū)的地方政府存在實際的支付壓力，也降低了這些地區(qū)政府部門對學(xué)生貸款工作投入的積極性。從學(xué)生還款寬容度來看，我國國家助學(xué)貸款的還款期限延展及豁免規(guī)定不盡完善。目前學(xué)生貸款只是對繼續(xù)攻讀學(xué)位學(xué)生的貸款展期進(jìn)行明確，而對因特殊原因的貸款展期和豁免沒有明確規(guī)定。

運用財政金融手段資助高校學(xué)生完成學(xué)業(yè)已成為國際社會共識，推行以貸款為主的學(xué)生資助制度日益擴大。中國學(xué)生貸款是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國家利用金融手段完善普通高校資助政策體系，加大對普通高校家庭困難學(xué)生資助力度所采取的一項重大舉措。學(xué)生貸款制度必須建立一個可持續(xù)發(fā)展的“貸款—管理—回收”金融生態(tài)體系。金融生態(tài)由金融主體及其賴以生存和發(fā)展的金融環(huán)境構(gòu)成，兩者之間相互制約與依存，共同形成一個動態(tài)平衡系統(tǒng)。金融生態(tài)內(nèi)部這種錯綜復(fù)雜而又相互制約與促進(jìn)的關(guān)系及其內(nèi)部緩慢的質(zhì)性變化恰好體現(xiàn)了學(xué)生貸款體系的內(nèi)在本質(zhì)。從金融生態(tài)視角構(gòu)建中國學(xué)生貸款制度必須從政府、高校、銀行、學(xué)生、社會等金融生態(tài)主體入手，建立完善學(xué)生貸款的財政、服務(wù)、融資及法律支持體系。

二

從金融生態(tài)角度看，市場和政府是兩個不同而又相互聯(lián)系、相互作用的生態(tài)系統(tǒng)，根據(jù)物種邊界清晰的要求，各系統(tǒng)的職責(zé)要明確。國際經(jīng)驗已經(jīng)表明政府在學(xué)生貸款金融生態(tài)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，肩負(fù)著重大責(zé)任。政府發(fā)揮核心主導(dǎo)作用的集中表現(xiàn)為宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮財政杠桿與金融杠桿的功能耦合機制，建立學(xué)生貸款的財政支持生態(tài)體系。

第一，界定學(xué)生助學(xué)貸款的目標(biāo)定位。學(xué)生貸款在不同國家有不同的目標(biāo)追求。齊德曼(Ziderman,2002)將學(xué)生貸款的目標(biāo)分為成本分擔(dān)、社會責(zé)任和學(xué)生獨立三方面，學(xué)生貸款在這三面的體現(xiàn)各有不同。成本分擔(dān)目標(biāo)是指政府試圖通過擴大非政府投資來緩解財政壓力，把一個較大成本份額轉(zhuǎn)到收益人家庭和學(xué)生個人身上。成本分擔(dān)理論所圍繞的問題是“當(dāng)高等教育投資有限的情況下，誰應(yīng)該支付高等教育費用”。隨著高等教育規(guī)模的持續(xù)增加，需要有更多的資源來維持高等教育質(zhì)量。高等教育對個人具有多方面的私人收益。既然學(xué)生個體從高等教育中獲得了收益，他們應(yīng)當(dāng)付費則是公平的[3]。社會責(zé)任目標(biāo)是指學(xué)生貸款主要致力于增加貧困學(xué)生和邊緣學(xué)生參與高等教育的機會。它主要基于以下兩點的考量：高等教育的正外部性與資本市場的不完全性和風(fēng)險性。高等教育正外部性強調(diào)了教育對社會成員的影響并非僅僅是學(xué)生本身，即高等教育具有社會收益。較高的國家生產(chǎn)率和稅收收入、較大的勞動力流動性、較高的消費水平等都是高等教育社會貨幣收益的表現(xiàn)。高等教育還具有多方面的社會非貨幣收益，如社會內(nèi)聚力提高、社會多樣性欣賞、文化遺產(chǎn)、社會流動性提高、社會犯罪率降低、更多的捐獻(xiàn)和慈善工作、提高適應(yīng)新技術(shù)的能力、較高的社會和政治參與等。資本市場的不完全性表現(xiàn)為勞動力市場的不完善性及學(xué)生能力和未來工作的不確定性，這意味著學(xué)生對高等教育投資具有一定的風(fēng)險性，這些風(fēng)險性將使學(xué)生從銀行貸款有一定的困難(Oosterbeek,1998)，如果沒有外部補貼，銀行和學(xué)生都將不情愿進(jìn)行人力資本投資[4]。為避免高等教育過低投資，政府有必要干預(yù)，或者是保證銀行貸款或者是政府本身提供貸款(Barr,2004)[5]。學(xué)生貸款的學(xué)生獨立目標(biāo)是指接受高等教育的學(xué)生不管其來自于富?；蜇毨Ъ彝ィ家艞壥杖攵袚?dān)機會成本，都面臨壓力，國家通過貸款而使其減輕壓力并承擔(dān)責(zé)任和走向獨立。筆者以為，中國學(xué)生貸款的定位應(yīng)該是多元的，應(yīng)把三者有機地結(jié)合起來。

第二，建立政府擔(dān)保的學(xué)生貸款投入機制。資金來源是學(xué)生貸款所要首先解決的問題。國際上學(xué)生貸款的資金來源包括政府撥款、政府擔(dān)保的商業(yè)銀行出資和國際組織援助等種類。政府撥款投入機制一般是成立專門基金，委派基金管理委員會或大學(xué)等進(jìn)行管理。日本、英國、德國、澳大利亞、新加坡和新西蘭及美國帕金斯貸學(xué)金、聯(lián)邦直接貸款學(xué)金等都是采用這種模式。政府擔(dān)保、商業(yè)銀行出資的投入機制是政府通過法律和行政干預(yù)設(shè)立政策性貸款，實現(xiàn)政府對高等教育受教育者的資助。美國大部分貸款及韓國、菲律賓、巴西、摩洛哥等采用這種方式。國際組織授助的投入機制是指由一些國際金融組織和一些發(fā)達(dá)國家的非政府組織，如世界銀行、美洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行、美國國際發(fā)展署等機構(gòu)出資援助而設(shè)立貸學(xué)金。完全由政府實施和管理的學(xué)生貸款需要國家付出高昂成本，政府要撥出大量?？睿仨毘袚?dān)管理費用、利息和貨幣貶值等損失以及經(jīng)濟擔(dān)保人角色，我國國家助學(xué)貸款完全由政府出資和管理顯然不現(xiàn)實。理想的模式應(yīng)該是政府擔(dān)保的商業(yè)銀行貸款，這是因為采用商業(yè)銀行出資一方面可以緩解政府財政緊缺，另一方面可以規(guī)避商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險。商業(yè)銀行執(zhí)行學(xué)生貸款具有高風(fēng)險性，需要政府提供堅定的擔(dān)保。

第三，創(chuàng)建學(xué)生貸款的全覆蓋模式。學(xué)生貸款方案應(yīng)該有足夠額度去覆蓋學(xué)費和生活費，解決學(xué)生經(jīng)濟困難問題，促進(jìn)高等教育入學(xué)機會增加。作為一種主要的“推遲付費性”資助辦法，學(xué)生貸款具有其他資助方法所不具備的獨特優(yōu)勢——節(jié)省政府開支、減輕納稅人負(fù)擔(dān)、體現(xiàn)社會公平、增強學(xué)生責(zé)任感。助學(xué)金只能一次使用，貸學(xué)金則可以通過資金回收使資金重復(fù)使用，政府一次支出可以資助幾代學(xué)生從中受益。助學(xué)金使用隱含著一個收入轉(zhuǎn)移過程，即中低收入納稅人的收入被轉(zhuǎn)移給了那些由于受高等教育而在未來獲得高于平均收入的人。學(xué)生貸款不是收入轉(zhuǎn)移而是一種延期付款。學(xué)生貸款潛在地提供了一種“消費平滑”效應(yīng)，即家庭貧困的學(xué)生通過學(xué)生貸款可以使自己不受自身生產(chǎn)能力的限制實現(xiàn)消費。這些學(xué)生不是永久地“無法承擔(dān)高等教育成本”，而主要是無法在入學(xué)時預(yù)先支付上學(xué)學(xué)費，無法在學(xué)習(xí)時間承擔(dān)學(xué)習(xí)和生活開支。學(xué)生貸款既能保證學(xué)生不會因為經(jīng)濟困難而失學(xué)，又要求他們在獲得回報、有能力償還時及時還款，這充分顯示它更具有普適性和公平性。同時，經(jīng)濟學(xué)研究發(fā)現(xiàn)獲得助學(xué)金及其他“贈予性資助”的學(xué)生很容易把資助當(dāng)作他們理所當(dāng)然的特權(quán)，導(dǎo)致獲得者缺乏義務(wù)感、責(zé)任感和必須努力工作的意識。而受學(xué)生貸款資助的學(xué)生則更容易有比較強的個人責(zé)任感，他們會盡一切努力使他花錢購買的東西實現(xiàn)增值和效用最大化。基于學(xué)生貸款的特殊作用，我國學(xué)生貸款應(yīng)該進(jìn)一步擴大規(guī)模，建立學(xué)生貸款全方位覆蓋模式，體現(xiàn)普遍性、多元性和競爭性特點。

第四，保持適度的政府貸款補貼水平。學(xué)生貸款方案應(yīng)該具備一個有吸引力的利率以極大程度地滿足利息等于政府借貸成本。許多國家中等后教育學(xué)生在法律和道義上被認(rèn)為是依靠父母支持[6]。由于教育成本的增加，父母經(jīng)濟負(fù)擔(dān)日益增大。為了支持父母道德和法律義務(wù)來維持孩子的學(xué)習(xí)，許多國家的政府部門都為學(xué)生家長提供以稅收津貼形式的間接支持。另一種趨勢是學(xué)生尋找兼職工作以支付教育成本，許多國家兼職的學(xué)生比率不但高至80%，而且他們工作的時間長[7]。顯然，學(xué)生貸款幫助學(xué)生解決了補償短期資金流動性約束問題[8]。齊德曼(Ziderman，2009)的研究揭示了高成本和學(xué)生貸款經(jīng)常性利息補貼之間的關(guān)系。研究表明：當(dāng)政府補貼過高的時候，利息補貼變得有害。因為補貼多，政府迫于財政壓力，貸款額度必然減少，反過來減少了入學(xué)機會。同時高補貼也產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，政府勢必減少對大學(xué)的投入，導(dǎo)致高等教育處在危險之中，因此采取某種程度上的“高”利率是積極的。因此，中國學(xué)生貸款政府利率補貼不能太高，基本應(yīng)與同期基準(zhǔn)利率相一致，并允許采取浮動利率，但也不能太低，以至于失去對學(xué)生的激勵作用。助學(xué)貸款本質(zhì)上是一個社會項目，旨在實現(xiàn)社會目標(biāo)。對于貸款償還過程中貸款人所遇到的各種困難，應(yīng)該予以考慮。除了攻讀學(xué)位可以展期外，入伍、失業(yè)、收入過低、重大疾病、突發(fā)事件等情況亦應(yīng)考慮予以展期，對于死亡、喪失勞動能力等特殊情況的貸款則應(yīng)該予以免除。

第五，完善利息和風(fēng)險補償金的激勵機制。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟狀況、財政狀況差，同時受歷史上高等教育布局結(jié)構(gòu)的影響，部屬高校、省屬高校的數(shù)量少或沒有，但按照現(xiàn)有的制度設(shè)計卻需要支付大量的貼息和風(fēng)險補償金。這就導(dǎo)致了激勵機制不完善問題，一方面欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在很大的實際困難；另一方面事實上隱含著很大的不公平。因此，對這些地區(qū)助學(xué)貸款的貼息和風(fēng)險補償金支付，中央政府和省級政府應(yīng)該扮演更重要的角色。此外，應(yīng)該以年度為時間單位對縣級學(xué)生資助中心予以獎勵，促進(jìn)助學(xué)貸款的有效回收，以還本付息率作為獎勵的主要考核指標(biāo)。應(yīng)加大對國家助學(xué)貸款項目的成本管理，盡量降低貸款管理成本，提高貸款管理效率和經(jīng)濟合理性。

三

金融生態(tài)是一種價值關(guān)系，反映金融業(yè)運行的內(nèi)在價值規(guī)律。揭示了金融業(yè)發(fā)展是一種“自然選擇”和“適應(yīng)性學(xué)習(xí)”的自發(fā)秩序，以自由市場規(guī)律為基礎(chǔ)的市場秩序是金融生態(tài)的基礎(chǔ)秩序。中國學(xué)生貸款的金融生態(tài)體系創(chuàng)新必須體現(xiàn)金融生態(tài)的基礎(chǔ)秩序，建立符合市場運行內(nèi)在規(guī)律的服務(wù)體系。

第一，內(nèi)部服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。學(xué)生貸款作為一項政策性貸款，國家已經(jīng)實施了一批對銀行利好的鼓勵措施。隨著國民經(jīng)濟發(fā)展、個人收入水平提高以及信用制度的完善、個人金融意識的增強，基于學(xué)生貸款的個人消費信貸業(yè)務(wù)發(fā)展前景更加廣闊。面對難得的發(fā)展機遇，商業(yè)銀行必須實施服務(wù)體系創(chuàng)新使學(xué)生貸款服務(wù)體系適應(yīng)金融發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。在網(wǎng)點布局上，金融機構(gòu)應(yīng)實行擴張戰(zhàn)略，提供貼近基層、貼近生源地的服務(wù)。從信用服務(wù)體系來看，在國家信用服務(wù)不健全的情況下，銀行可以率先探索建立一套個人信貸有效管理模式，完善全國聯(lián)網(wǎng)的借款學(xué)生個人信用系統(tǒng)。利用該系統(tǒng)的個人信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，收錄每一個助學(xué)貸款學(xué)生的基本信息和借還款信息，形成其信用記錄，促進(jìn)學(xué)生償還貸款。從內(nèi)部配套體系看，金融機構(gòu)要對國家助學(xué)貸款做好內(nèi)部配套制度安排。采用單列科目、單獨統(tǒng)計、信貸資產(chǎn)質(zhì)量考核與其他業(yè)務(wù)分開等形式，落實學(xué)生貸款的發(fā)放、管理與回收工作。

第二，外部服務(wù)中介化。學(xué)生貸款中介機構(gòu)主要是為學(xué)生貸款服務(wù)的機構(gòu)，如擔(dān)保機構(gòu)、服務(wù)機構(gòu)等，對政府管理起到“緩沖”作用，一方面可以避免政府直接介入管理帶來的職能不清，又可以避免“腐敗”現(xiàn)象的發(fā)生。中國學(xué)生貸款中介機構(gòu)以中央政府為最終保證人，鼓勵保險公司、擔(dān)保公司或各級政府部門貸款管理中心的附屬機構(gòu)、金融中介機構(gòu)積極參與助學(xué)貸款活動，分散助學(xué)貸款的非系統(tǒng)風(fēng)險，保證助學(xué)貸款資金流動性和安全性。國家可以嘗試建立政策性銀行——教育發(fā)展銀行，專門負(fù)責(zé)教育融資和發(fā)放助學(xué)貸款。中國居民儲蓄有很大部分意向是為了子女教育，教育銀行既能有效聚集閑散資金，又能解決多家商業(yè)銀行參與助學(xué)貸款造成機構(gòu)混亂、信息不對稱及交易成本大等問題，還能化解學(xué)生貸款中的政府與商業(yè)銀行價值追求不一致所導(dǎo)致的矛盾。教育銀行還可以將流動資金進(jìn)行教育投資，產(chǎn)生規(guī)模效益，促進(jìn)中國教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

金融生態(tài)理論揭示了金融業(yè)內(nèi)外部因素之間相互依存與相互制約的關(guān)系。這種關(guān)系在自然空間表現(xiàn)為金融內(nèi)外部要素的生態(tài)關(guān)系，在社會空間揭示了在信息欠缺情況下金融內(nèi)外部要素的價值關(guān)系，在市場空間反映了內(nèi)外部要素的市場經(jīng)濟關(guān)系。金融生態(tài)的價值關(guān)系既包括內(nèi)部因素，也包括外部因素。我國國家助學(xué)貸款的信貸資金系國有商業(yè)銀行自籌，商業(yè)銀行的信貸資金是國家稀缺性經(jīng)濟資源，擔(dān)負(fù)著調(diào)節(jié)、促進(jìn)國民經(jīng)濟發(fā)展的重任。如何拓展貸款資金來源，需要在政府政策支持下，不斷開拓新的融資渠道，反映金融市場發(fā)展規(guī)律。

第一，融資渠道多元化。發(fā)行教育券開拓融資體系不失為一個創(chuàng)新之舉。教育券包括教育債券、教育彩票等。教育債券不僅是國家籌集教育經(jīng)費的重要渠道，而且是購買者對未來教育投資的儲備。教育債券的發(fā)行可以由國有商業(yè)銀行或國家政策銀行以中心財政和國家信用作擔(dān)保來發(fā)行。研究表明，英、美、德、日本等發(fā)達(dá)國家國債負(fù)擔(dān)率都超過50%，我國僅為14%左右，通過銀行發(fā)行教育債券籌集資金的空間很大[9]。銀行可以利用發(fā)行教育債券籌集的教育資金補充學(xué)生貸款資金來源，在學(xué)生貸款尚未收回時，利用其籌集的資金繼續(xù)支持學(xué)生貸款業(yè)務(wù)的開展。教育彩票是以抽獎方式進(jìn)行籌款所發(fā)行的一種憑證。中國目前發(fā)行有福利彩票、體育彩票、足球彩票，對于擁有13億多人口的中國來說，發(fā)行教育彩票的空間很大。西方國家發(fā)行彩票是近幾十年來被廣泛采用的一種融資方式，是政府財政收入的來源之一，如美國有13個州部分或全部把彩票收入投入到教育中。開征教育保障稅是另一融資渠道。高等教育保障稅可以個人所得稅為稅基，稅收負(fù)擔(dān)率低，基本不會對納稅人行為產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。作為個人所得稅的附加稅而征收，高等教育保障稅的征收極為簡便，基本不會增加太多的征管成本[10]。

第二，金融產(chǎn)品多樣化。金融產(chǎn)品是資金融通過程中的各種載體，學(xué)生貸款金融產(chǎn)品必須不斷地推陳出新以最大限度地動員和分配可支配的金融資源，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對金融資源的需求。同時金融產(chǎn)品創(chuàng)新也適應(yīng)了在社會財富不斷增長背景下，金融投資者對投資產(chǎn)品多樣化需要和投資風(fēng)險管理的各種要求。學(xué)生貸款產(chǎn)品要素要不斷整合，實現(xiàn)貸款產(chǎn)品更新。學(xué)生貸款產(chǎn)品構(gòu)成要素包括擔(dān)保、貸款金額、還款期限、貸款利率、還款方式、貼息等，不同要素組合可以供給不同產(chǎn)品，可以有效地降低貸款拖欠率和管理成本。可以嘗試建立“教育儲蓄”、“預(yù)付學(xué)費”、“教育保險”等金融組合產(chǎn)品，把今天的收入推遲到未來消費，把居民一生中不同年齡段消費盡可能地平均以增加總體福利。新產(chǎn)品的實施不僅可以緩解居民對高等教育費用集中支付的壓力，而且可以擴充高等教育貸款資金的來源，提高資金流動性和資金利用效率。要建立多元化還款方式，滿足不同收入畢業(yè)生的需求。在簽訂貸款合同時，簽訂還款計劃，把貸款利率、期限與不同的還款方式進(jìn)行組合。

第三，金融市場層級化。我國學(xué)生貸款資金來源單一，二級市場不發(fā)達(dá)，銀行學(xué)生貸款資產(chǎn)證券化尚未有效實施。這造成了學(xué)生貸款資金來源不足，銀行發(fā)放的本息不能及時回籠，信貸資產(chǎn)缺乏流動性，抑制了學(xué)生貸款的可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)生貸款的可持續(xù)發(fā)展必須在夯實學(xué)生貸款一級市場的基礎(chǔ)上，積極開發(fā)學(xué)生貸款二級市場。學(xué)生貸款市場應(yīng)當(dāng)是由一級市場和二級市場共同組成的開放市場體系，其中二級市場的核心功能是創(chuàng)造學(xué)生貸款債權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。在二級市場里，金融機構(gòu)出于資產(chǎn)管理的需要，將貸款以證券和票據(jù)的形式轉(zhuǎn)讓出去，由第三者購買，從而形成貸款債權(quán)買賣市場，實現(xiàn)資產(chǎn)證券化。美國學(xué)生貸款興旺的主要原因之一在于“二級市場”的建立，許多實體都參與到發(fā)展美國的教育融資機制。二級市場買賣可以為參與學(xué)生貸款的銀行提供流動資金，銀行又可以擴大學(xué)生貸款的規(guī)模，二者形成了良性互動發(fā)展[11]。我國銀行儲蓄余額保持著巨大存量，而且近年來我國保險公司、基金公司、社?；鸬葯C構(gòu)投資者發(fā)展迅猛，這些都為助學(xué)貸款證券化提供了充分的資金保障。加之股市不穩(wěn)、樓市震蕩，儲蓄資金正面臨著渴望從銀行流出投入到其他領(lǐng)域的壓力，學(xué)生貸款證券產(chǎn)品恰好可以為這些資金提供一個良好出路。金融機構(gòu)通過貸款合約的流動和轉(zhuǎn)讓，形成一定規(guī)模的貸款資產(chǎn)組合，以此為基礎(chǔ)發(fā)行有價證券，使社?；?、住房公積金、保險基金等機構(gòu)投資者和個人通過購買證券的方式進(jìn)入學(xué)生貸款市場，并拓寬他們的投資渠道。這既可以充分利用社會閑置資金，又使銀行能夠及時回籠資金并循環(huán)使用，大大提高資金利用效率，促進(jìn)國家助學(xué)貸款生態(tài)鏈的可持續(xù)發(fā)展。

四

制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為制度是一種社會博弈規(guī)則，是人們所創(chuàng)造的用以限制人們相互交往的行為框架，也是一種人們在政治、社會或經(jīng)濟方面發(fā)生交換的激勵機制。作為最大和最有力的制度供給者，政府在中國學(xué)生貸款的政策法律體系創(chuàng)新中發(fā)揮著重大作用。發(fā)達(dá)國家的學(xué)生貸款均有一個界定權(quán)利義務(wù)邊界的法律基礎(chǔ)，借鑒西方發(fā)達(dá)國家學(xué)生貸款體系的先進(jìn)經(jīng)驗，政府應(yīng)制定相應(yīng)的政策法律、建立良好的法治生態(tài)環(huán)境。

第一，制定國家學(xué)生貸款法，構(gòu)建學(xué)生貸款的法理基礎(chǔ)。中國學(xué)生貸款尷尬處境的一個最大制度障礙在于制度不健全。綜觀國際上學(xué)生貸款實際，政府部門都把制定法律等擺在了最重要位置，作為國家學(xué)生貸款的法理基礎(chǔ)。中國自1999 年開辦助學(xué)貸款業(yè)務(wù)以來，除了相關(guān)部門陸續(xù)出臺一些“規(guī)定”和“通知”外，國家至今對助學(xué)貸款無完整立法，不能為信貸管理提供具體而詳盡的法律依據(jù)。這一方面不能有效防范違約風(fēng)險，不利于依法統(tǒng)一管理學(xué)生信貸；另一方面當(dāng)學(xué)生有惡意違約情況發(fā)生時，無法依據(jù)健全的法律來對其采取合理而有效的制裁。因此，制定相關(guān)的法律文件對推動學(xué)生貸款工作具有緊迫性并必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

第二，制定國家消費者信用法，構(gòu)建學(xué)生貸款的信用基礎(chǔ)。西方國家學(xué)生貸款回收率普遍比較高，這與國家的信用體系完備密不可分。美國1968年制定了《消費者信用保護(hù)法》，英國1974年制定《消費信用法》，日本制定的個人信用法有《利息制限法》和《信用業(yè)規(guī)判法》?，F(xiàn)代社會信用規(guī)模和發(fā)展水平是衡量一國經(jīng)濟發(fā)展程度的重要尺度。經(jīng)過二十多年的改革開放，中國經(jīng)濟運行模式從計劃到市場，從供給緊缺到供給過度，人們的價值觀念發(fā)生了巨大變化。中國社會信用面臨著新挑戰(zhàn)：一方面，我國在市場交易中所必須具備的現(xiàn)代信用制度尚未形成；另一方面信用和道德水平下降又嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。助學(xué)貸款是沒有抵押、質(zhì)押的信用貸款，大學(xué)生畢業(yè)后離開學(xué)校，散落到全國各地，聯(lián)系存在困難。加之目前各種信用體系不健全，很多學(xué)生對貸款的認(rèn)識程度和還款意識尚有不足，所以確實有學(xué)生沒有按照約定還款。因此，在國家法律框架的指導(dǎo)下，國家助學(xué)貸款市場應(yīng)盡快建設(shè)全國性個人信用信息公共咨詢系統(tǒng)。系統(tǒng)以各銀行為主，人事、教育、社保、稅務(wù)、高校、司法、公安等其它部門為輔共同參與組建并實現(xiàn)信息共享，如信貸信息、教育狀況、司法記錄、就業(yè)歷史和現(xiàn)狀、信用等級等。信用等級可以進(jìn)行實時跟蹤和調(diào)整并在各商業(yè)銀行辦理信貸業(yè)務(wù)時通用。畢業(yè)生因為沒有還款而產(chǎn)生不良信用記錄，將來貸款買房、買車必須受到限制，除非消除了這種不良記錄。

第三，完善高校學(xué)生貸款規(guī)章制度，構(gòu)建學(xué)生貸款的監(jiān)管基礎(chǔ)。作為金融生態(tài)中的重要主體，學(xué)生貸款工作直接與學(xué)校管理工作相關(guān)。高校作為學(xué)生貸款工作的收益方獲得了多方收益，理所當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)學(xué)生貸款的監(jiān)管工作，學(xué)校管理創(chuàng)新必須責(zé)任化。高校應(yīng)該加強對學(xué)生貸款的宣傳力度，盡量減少信息不對稱。我國學(xué)生貸款由于缺乏有效的借款者信息集中和傳導(dǎo)機制，金融機構(gòu)很難通過有效途徑來減少信息不對稱，從而導(dǎo)致交易前的逆向選擇和交易后的道德風(fēng)險。從經(jīng)濟學(xué)角度看，學(xué)生貸款是政府幫助學(xué)生應(yīng)對教育費用問題最公平的一種方法(Barr,2004)，但事實上很多學(xué)生常常是不情愿地去貸款。這可能受到一種避免債務(wù)的文化觀念或者債務(wù)厭惡的影響。因此，學(xué)校在宣傳學(xué)生貸款時要積極引導(dǎo)，避免學(xué)生受到債務(wù)厭惡傳統(tǒng)觀念影響。開展學(xué)生誠信和增強守法守信觀念教育是高校義不容辭的責(zé)任。根據(jù)國家有關(guān)政策，每所高校都應(yīng)設(shè)立專門的學(xué)生資助機構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)生貸款工作的咨詢、管理和指導(dǎo)。這些專門機構(gòu)要對學(xué)生進(jìn)行面對面咨詢，并向?qū)W生發(fā)放學(xué)生貸款與還款的宣傳材料，向?qū)W生宣傳有關(guān)學(xué)生貸款的基本知識，讓學(xué)生了解貸款信息，讓學(xué)生清楚借貸人的權(quán)利和義務(wù)以及拖欠后果，協(xié)助商業(yè)銀行貸款回收。國家應(yīng)該制定學(xué)生貸款中針對高校的激勵約束政策，高校要對學(xué)生貸款拖欠負(fù)部分責(zé)任。學(xué)生貸款行政管理部門應(yīng)每年統(tǒng)計每所高校學(xué)生貸款的還貸情況，如果某高校學(xué)生貸款拖欠率太高，教育管理部門應(yīng)對其進(jìn)行審查，暫?；蛉∠撔W(xué)生的貸款資格。

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(責(zé)任編輯邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0065-05

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10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.018

許長青(1969—)，男，湖南邵陽人，中山大學(xué)教育學(xué)院教育研究所副教授，教育經(jīng)濟研究中心主任、碩士研究生導(dǎo)師、博士、應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后。