論大學的善治

眭依凡

(浙江師范大學教科院，浙江金華321004)

論大學的善治

眭依凡

(浙江師范大學教科院，浙江金華321004)

文章在厘清治理和善治概念的基礎上，從大學本身就不是一個“統(tǒng)治”的組織、當下的大學管理面對諸多挑戰(zhàn)、大學必須找到效率更高的新的管理模式等三個方面分析論述了大學何以選擇善治，最后提出了大學善治必須遵循的效率性、民主性、整體性及法制性等四個原則。

大學治理 ；大學善治

黨的十八大以后，國家治理體系的現(xiàn)代化和治理能力的提高不僅成為一種國家意志，而且成為各級政府及各類組織管理綜合改革的目標。大學作為負有人才培養(yǎng)和知識創(chuàng)新之崇高使命，既要滿足社會發(fā)展需要又要守持大學屬性并遵循自身運行規(guī)律的復雜組織，更應率先自覺構(gòu)建科學的治理體系以提高治理能力。亦是此因，今年五四青年節(jié)習近平總書記在北大與師生座談時對大學提出要求：“全國高等院校要走在教育改革前列，緊緊圍繞立德樹人的根本任務，加快構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于學?？茖W發(fā)展的體制機制，當好教育改革排頭兵?！盵1]大學是一個需要理性駕馭又需要注重效率的組織，而善治既是大學治理必要的理性，亦是大學進行綜合改革頂層設計即大學治理的目的所在，研究大學善治的意義就在于此。本文提出并回答“何謂善治”、“為何強調(diào)大學善治”及“大學如何善治”三個設問。

一、關于治理與善治的概念

作為管理學界的一個專業(yè)術(shù)語，“治理”是個舶來詞Governance，原意是控制、操縱和引導，過去與Government幾乎沒有區(qū)別并?；鞛橐徽劊饕概c國家公共事務相關的管理活動和政治活動。例如世界銀行把治理界定為“使用政治管理國家事務”，聯(lián)合國開發(fā)署把治理定義為運用正式權(quán)力管理國家事務的實踐。治理通常指在政治系統(tǒng)或行政系統(tǒng)的特定范圍內(nèi)行使權(quán)威，通過權(quán)力的運行與干涉，對政務或公共事務做出有效安排，避免“混亂無序”發(fā)生或使已經(jīng)發(fā)生的“混亂”調(diào)整到“有序”，以達到維護政治秩序和維護社會穩(wěn)定的目的。其包含三個要素：國家政治權(quán)威的存在形式；在管理經(jīng)濟和社會資源時權(quán)威的運用手段；政府通過設計、形成和執(zhí)行正確的規(guī)制以高質(zhì)高效地履行政府職能的能力。

據(jù)有關文獻稱，“治理”是1989年世界銀行在其報告中首次提出“治理危機”并在1992年發(fā)表題為《治理與發(fā)展》年度報告后，先被諸如經(jīng)合組織、聯(lián)合國開發(fā)署、聯(lián)合國教科文組織等國際組織高度認同，繼而在包括政治、經(jīng)濟、社會等管理領域和社會科學研究領域獲得了廣泛運用的概念。但是法國學者讓-皮埃爾·戈丹對此持不同意見，他在《何謂治理》一書中提出：治理概念經(jīng)歷了三次“生命階段”。早在13世紀治理一詞就在法國流行過，14世紀末葉英格蘭國王亨利四世也使用過這個概念。而最新研究成果表明：“在17-18世紀，治理是關于王權(quán)和議會權(quán)力平衡的討論所涉及的重要內(nèi)容之一?！盵2]不過當時的治理概念，“只代表一種含義：統(tǒng)治的思想與等級化的權(quán)力、垂直和自上而下的指揮關系，以及整齊劃一的方式推行的意志等……”[3]隨后其與實用知識一樣逐漸邊緣化。至20世紀30年代在實用主義盛行的美國，治理被用于組織尤其是企業(yè)指導。進入20世紀90年代，治理被廣泛運用于公共政策系統(tǒng)分析領域，至此治理才進入其第三次生命階段。由此可見，治理作為一個管理概念的出現(xiàn)遠早于20世紀。但這并不重要，我們所關心的是近20多年來“治理”一詞何以會成為西方社會以及其他國家管理國家和社會的新寵。

20世紀90年代西方經(jīng)濟學家和政治學家賦予了Governance區(qū)別于Government的新的含義。全球治理概念和治理理論的創(chuàng)立者、美國著名學者詹姆斯·羅西瑙把治理定義為：“一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能發(fā)揮有效作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)?！盵4]這種新的管理機制既包括政府機制，也包括非政府、非正式的機制。英國學者羅伯特·羅茨在其《新的治理》中對治理概念做了如下梳理：“治理標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會方式?！盵5]全球治理委員會在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告中，把治理界定為：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的綜合，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。該研究報告指出治理具有四個特征：(1)治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動而是一個過程；(2)治理過程的基礎不是控制而是協(xié)調(diào)；(3)治理既涉及公共部門，也包括私人部門；(4)治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[6]。隨著人們對治理認識的不斷深化，上述關于治理并不是一整套的規(guī)則或制度的觀點并非準確。作為在全球化背景下脫穎而出并迅速發(fā)展的一種新思維，治理思想不僅反映了任何國家都不具有獨立解決社會問題的能力，揭示了任何組織不能單靠行政手段解決所有問題的局限性，而且強調(diào)了應建立必要的制度以保證社會或組織應有秩序和公正。

俞可平先生根據(jù)西方諸多治理概念對治理的基本含義進行了如下提煉：在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要；治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益；從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理；它特別地關注在一個限定的領域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用[7]。這個提煉給予了治理一個比較全面且清晰的概念。據(jù)此，我們可以對治理作如下簡單明了的界定：治理是一種在領導層權(quán)力體系主導下協(xié)調(diào)被管理層共同管理的新型管理模式。其有如下特征：治理不只是居高臨下、自上而下的權(quán)力運行過程，其基礎不是控制而是協(xié)調(diào)和共享管理；治理具有整體性和框架性，是組織之間及其成員相互依存的關系結(jié)構(gòu)；治理是在公共目標支配下的強調(diào)效率的管理活動。

正是治理與以統(tǒng)治為特征的傳統(tǒng)管理模式的根本不同，并且極大順應了社會公共管理及組織管理日益復雜、被管理者參與管理的利益訴求日益高漲的社會需要，從而導致“治理理念占了上風，成為對舊式統(tǒng)治風格而言的一種前景光明的現(xiàn)代化。治理的勝利顯得如此輕而易舉，以至于現(xiàn)在已經(jīng)成為經(jīng)濟、社會管理以及媒體經(jīng)常掛在嘴邊的一個詞……”，“治理觀如今已經(jīng)成為主要政治領導人非常重視的一個理論參考依據(jù)?！盵8]如法國前總理甚至把治理視為國家和社會管理的一面旗幟。

為了使治理更加直觀且具有更大的現(xiàn)實操作性，羅伯特·羅茨把治理類型作了如下的歸納：(1)作為最小的國家治理，指削減國家的開支，縮小政府的規(guī)模以取得更大的效益；(2)作為公司的治理，指的是指導和控制組織的體制；(3)作為新公共管理的治理，指把私人部門的管理手段引入公共部門，把激勵機制引入公共服務中；(4)作為“善治”的治理，是指一種有效率的、開放的、負責的并且被審計監(jiān)督的公共服務體系；(5)作為社會—控制論系統(tǒng)的治理，指政府與社會、公共部門與自愿部門及私人部門之間的合作與互動；(6)作為自組織網(wǎng)絡的治理，是指建立在信任與合作基礎上的自主而且自我管理的網(wǎng)絡[9]。在這里筆者更傾向把善治視為組織內(nèi)部治理的概念，因為“善治”似乎更貼近組織的內(nèi)部管理且要求也更具體。

何謂“善治”？善治亦是世界銀行在上世紀90年代最早提出的概念，作為治理的一類形式。善治“是使公共利益最大化的社會管理過程”，其“本質(zhì)是政府與公民對公共生活的合作管理”[10]。為了實現(xiàn)公共服務中的效率即善治，世界銀行主張：鼓勵競爭和市場的發(fā)展；改革公務員隊伍，減少冗員；制定預算紀律；對國有企業(yè)實行私有化；下放行政權(quán)力；以及更有效地利用非政府組織。萊福特維奇認為，善治由系統(tǒng)意義的、政治意義的及行政管理意義的三部分組成：所謂系統(tǒng)意義上的治理在用法上比政府管理更廣，“涵蓋了內(nèi)部和外部所有的政治經(jīng)濟權(quán)力的分配”；而治理在政治上的用法指的是“一個從民主授權(quán)機制中獲得合法性和權(quán)威的國家”；治理在行政管理上的用法指“一種有效率的、開放的、負責的并且被審計監(jiān)督的公共服務體系，它擁有一支有能力的官僚隊伍，后者有利于制定和執(zhí)行合理的政策，管理所有現(xiàn)存的公共部門”[11]。

同樣，俞可平先生對善治的各家之說也作了一個梳理，最后歸納善治由六個基本要素構(gòu)成：(1)合法性：指秩序與權(quán)威被認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)，由制度及組織階層建立起來的秩序和權(quán)威還必須獲得其成員來自內(nèi)心的認同和接受，我們才說其具有了合法性。合法性越大善治的程度就越高。(2)透明性：指信息的公開性，組織內(nèi)部每個人都有獲得與自己利益相關信息的知情權(quán)，包括制度安排、規(guī)劃設計、預算編制、管理實施等。透明度越高越有利于對公共治理的監(jiān)督，透明性越高善治的程度亦越高。(3)責任性：指組織管理者及其他成員不僅要承擔自己的職責盡自己的義務，還必須對自己的行為負責。責任性越高善治的程度亦越高。(4)法治：依法治理，法治的目的是規(guī)范管理，是對組織及其成員行為的約束和限制。法治是善治的基礎，沒有法治就沒秩序，沒有秩序就無所謂善治。(5)回應：為責任性的延伸，對來自基層及其成員的訴求及時呼應，回應越及時越有效善治程度越高。(6)有效：即強調(diào)管理的效率，包括機構(gòu)設置、管理程序的科學性及降低管理成本。善治是與管理低效格格不入的概念[12]。

善治絕非一種管理時尚，而是社會發(fā)展進步到一定階段的需要和產(chǎn)物。對一個組織而言，善治的價值理性在于追求管理效率，善治的工具理性立足于民主管理。善治是一種對以自上而下的統(tǒng)治為手段、以就事論事的碎片化行政為特征、以利用經(jīng)驗的簡單管理之管理模式的揚棄。善治是使不同利益主體緩解或放棄沖突，并以共同的目標為紐帶，以互動合作的方式走到一起的旨在追求效率的管理模式。善治的提出及其勢在必行，很大程度上是因為現(xiàn)代管理對象的日益復雜、多樣、快變而必須重視管理過程的整體性和動態(tài)性。相對治理，善治是一個更適于組織改革和管理的、較少政治色彩的概念，其目的在于改變由于官僚管理模式導致管理不善并帶來的效率不高等諸多問題。

二、為什么要強調(diào)大學的善治

據(jù)讓-皮埃爾·戈丹的《何謂治理》，早在1976年詹姆斯·馬奇(James March)和約翰·奧爾森(Johan Olsen)合著的《組織中的二重性與選擇》中就有一篇題為“大學治理”(University Governance)的文章[13]。作者稱，在美國這不僅是“研究復雜組織和有限理性的一個熱門主題”，而且是研究大學治理的最早的文章。這不僅說明學界對大學治理的關注和研究早于其他，更說明大學確實是更需要通過治理得以改善行為、提高效率的組織。在羅伯特·羅茨歸納的治理類型中，善治最能反映社會對大學、以及大學自己對治理體系構(gòu)建的訴求和呼應?；卮稹盀槭裁匆獜娬{(diào)大學的善治”可以依據(jù)如下3個推斷：大學本身就不是一個“統(tǒng)治”的組織；當下的大學管理面對諸多挑戰(zhàn)；大學必須找到效率更高的新的管理模式。

1.大學本身就不是一個“統(tǒng)治”的組織

組織理論告訴我們，一個組織其子系統(tǒng)越多以及其涉及的要素越多，其間的關系就越復雜，其行為的不確定性也就越大，由此導致的行為結(jié)果也就越難以預測。大學就是這樣一類最復雜的社會組織。(1)大學作為一個以學科和專業(yè)為建構(gòu)依據(jù)發(fā)展起來的集勞動分工、信念形成、權(quán)責分配于一體的，龐大的、多權(quán)威共生共存的學術(shù)組織，不僅組織結(jié)構(gòu)復雜，權(quán)力結(jié)構(gòu)亦十分復雜。(2)大學是對高深學問進行選擇、保存、傳遞、批判和創(chuàng)新的機構(gòu)，其活動構(gòu)成不是社會化的一般勞動，而是具有探索性、艱巨性、長期性、創(chuàng)造性及既有個體性又有群體性特征的、極為復雜的智力勞動，從而決定了其活動的復雜。(3)復雜的智力勞動只有由掌握了復雜勞動能力的人來擔任，由于智力勞動的性質(zhì)和對知識的占有，賦予了大學成員比他人更多的獨立個性和強烈的批評精神以及參與要求，從而導致其成員的復雜。所以美國的大學有個說法：“一個努力去領導大學全體教員的管理者，正如一個努力去‘牧貓’的人，他們面對的問題是同樣的?！盵14]貓與狗有全然不同的心理和性格特征，它有精神貴族的傲氣絕不會把主人視為自己的君主，甚至它認為自己才是這個屋里的君主，所以它通常不會聽從主人的指揮更遑論唯命是從。在貓的意識里自己與主人并不是主從關系，他們之間應該彼此平等和尊重。無獨有偶，任馬里蘭大學校長13年之久為該校發(fā)展做了極大貢獻的克萊頓·D·莫特亦有類似觀點的表達，他就戲稱：當校長好比當墓地管理員，下邊雖然有很多人，可是沒有誰聽他的。玩笑之言，揭示的卻是“大學不是一個可以依靠權(quán)力就能駕馭的組織”之真理。(4)大學內(nèi)部成員的復雜也導致了其結(jié)構(gòu)性關系的復雜，如組織成員之間既有制度化的正規(guī)關系又存在非制度化的非正規(guī)關系，不能忽視的是這種非正規(guī)關系對大學各級組織的影響作用甚大。(5)大學的社會職能及其目標的多樣性同樣導致了大學組織的復雜性，多樣性程度越高復雜性也就越大。系統(tǒng)論學者阿什比認為“多樣性只能被多樣性所破壞”。而美國學者詹·庫伊曼在其《現(xiàn)代的治理》甚至指出：“如果多樣性不受到限制，這個系統(tǒng)就將解體。”[16]正是大學內(nèi)部存在如此之多且相互交叉的復雜關系，使之呈現(xiàn)如美國高等教育學者科恩和馬奇描述的“有組織的無政府狀態(tài)”。但這并不因此意味大學惟有通過“統(tǒng)治”才能達至有序，相反卻決定了大學徹頭徹尾就是一個必須依賴學術(shù)權(quán)力參與且共同管理的、有必要調(diào)動所有人積極性的非官僚性組織，它本質(zhì)上是行政人員和學術(shù)人員共享治理的系統(tǒng)。

2.當下的大學管理面對諸多挑戰(zhàn)

一些大學受諸多來自外界的權(quán)力和利益的驅(qū)使和誘惑而在逐漸喪失其學術(shù)組織應有的理性，繼而偏離了大學本應堅守的辦學治校育人的軌道，由此不僅導致作為舉辦者政府對大學的不滿，也受到來自高等教育“消費者”社會對大學的嚴苛批評。大學的現(xiàn)狀絕非天然即此，外界的影響當然不可回避，但即便在當下的社會環(huán)境下，大學不僅應該而且也能辦得更好。大學的不盡如人意，其一個不得不探究的原因是內(nèi)部管理不善，有什么樣的管理就有什么樣的大學。大學的知識屬性決定了大學是個自覺、自律、自修復、自適應的理性組織，由此亦決定了大學在自治中必須時刻能夠自覺于“從我做好，從現(xiàn)在做好”，既防止自身犯錯也不被外界誘導犯錯，更不可把自己的過錯遷怒于政府和社會。備受社會詬病的花了很多的錢卻并沒有很好地擔負起人才培養(yǎng)和知識創(chuàng)新使命責任的批評，無疑是大學面臨的最大挑戰(zhàn)，但更應引起大學對自己管理之失的反思。

時下大學存在的最大問題可歸納為三：(1)在辦學治校的價值理念上，偏離了“培育人才、知識創(chuàng)新”的使命追求、立校之本，忽視了“以生為本、以師為尊”的辦學基礎、治校邏輯，不少大學缺乏對大學屬性和規(guī)律的守持以及對師生的關注。(2)在辦學治校的管理模式上，缺乏整體綜合的頂層設計和制度安排，習慣于人治的急功近利和就事論事的碎片化管理。大而言之，大學極度鋪張浪費且質(zhì)量低劣的新校區(qū)建設堪為大學缺失整體設計規(guī)范導致決策失誤和管理失敗的經(jīng)典；小而言之，不少大學把最原始的科學管理手段及目標管理發(fā)揮到極致，把諸如課題、獎項的獲取及其經(jīng)費、社會服務橫向收入等按機構(gòu)的人員規(guī)模及其構(gòu)成進行攤派而不管這個機構(gòu)的屬性和職能。如此治校豈不是大學及其領導人只求急功不謀遠利的赤裸裸表現(xiàn)？組織管理確實始于目標，但大學決不能沉溺于管理主義而成為目標管理的奴隸。(3)在大學辦學治校的效率上，大學管理混亂、效率低下的問題十分突出。由于長期沒有處理好行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的矛盾關系，大學管理效率呈遞減態(tài)勢；即便有規(guī)劃但沒有落實規(guī)劃的保障措施，即便有數(shù)量目標但沒有質(zhì)量要求，即便有經(jīng)費預算但沒有審計問責；大學的人治過強而民主管理及法治過弱，如此等等都是限制大學更好發(fā)揮作用的管理缺陷。

3.大學必須找到一個新的效率高的管理模式

上述對大學組織屬性及其現(xiàn)實問題的分析，使大學進行管理模式改革的必要性得以凸顯。筆者主張對大學自身而言，大學的治理不善一方面要從政府過度行政化控制尋原因，更應該從自己老化及低效的管理模式找問題。在大學尋求治理體系現(xiàn)代化和提高治理能力的過程中，善治作為一種在以人為本的價值前提下，以效率目標為依據(jù)、以整體設計為邏輯、以民主管理為手段、以制度規(guī)范為保障建立起的管理框架，或許不失為最理想的治理體系。首先，大學的善治是大學規(guī)模越來越大、關聯(lián)要素越來越多、面對的問題日益復雜，以及傳統(tǒng)的單向的“統(tǒng)治”模式已經(jīng)力不從心而提出的要求；其次，大學以高深知識的探索、傳播為邏輯起點和以學科專業(yè)為組織構(gòu)架依據(jù)的本質(zhì)屬性及其規(guī)律特征決定了大學不是也決不能是一個以行政權(quán)力為中心的、完全依靠行政權(quán)力運行的組織。若把大學視為一個僅靠行政權(quán)力才能加以有效控制的組織，這是大學及其領導者的一種無知。善治作為一種共享管理有效避免了大學行政權(quán)力的唯我獨尊、唯我獨大。其三，對一個社會組織而言，不確定性不僅是社會變化帶來的結(jié)果更是組織決策不慎直接導致的問題。大學作為一個理性組織，必須減少由管理帶來的不確定性。善治是一個注重整體長遠利益和頂層設計的自我治理系統(tǒng)，由于其對大學特有的動態(tài)性、復雜性、多樣性具有很好的回應，尤其是通過結(jié)構(gòu)關系的調(diào)整和互動關系的建立其可以有效降低大學內(nèi)部的復雜性，因此也就可以避免組織管理的混亂，更好地處理不確定性和不穩(wěn)定性。其四，善治以公共目標為依據(jù)展開管理，所謂公共目標即以專業(yè)知識論證為前提并經(jīng)多利益主體博弈被大家共同認可的目標體系，而非決策高層一廂情愿的選擇甚至是拍腦袋的決策。大學的善治有利于保證學校的公共目標及重大決策是學術(shù)權(quán)力參與討論并與大學管理高層共同協(xié)商的結(jié)果，否則有利于目標實現(xiàn)的組織互動結(jié)構(gòu)就無法形成。其五，一般情況下，沒有那個領導人喜歡他人對自己指手畫腳，可是他們卻喜歡對別人指手畫腳。然而大學非常不一樣，它涉及太多的學術(shù)事務且是有“貓”一樣心理及性格特征的人群構(gòu)成的學術(shù)組織。若大學的領導者我行我素依舊習慣于頤指氣使，其結(jié)果只能是大學內(nèi)部沖突的加劇。我們還遠不是教育家辦學治校的現(xiàn)實，使人們已經(jīng)看到那些毫無學術(shù)經(jīng)歷或巧取豪奪貌似有學術(shù)經(jīng)歷的政客成為大學領導人后其給大學帶來的軌道偏離。如果大學有一個可以根本避免其領導人尤其是一把手獨斷專行的治理結(jié)構(gòu)，即便這個一把手德缺才乏也不能隨心所欲地把大學帶入歧途。綜上所述，大學應該尋找的這個新的效率高的治理結(jié)構(gòu)就是善治。善治是大學治理的目的之一，也是大學應該建立的治理結(jié)構(gòu)。

三、大學如何善治

如下圖所示，大學的學科與學術(shù)屬性決定了大學的職能多樣、目標模糊、結(jié)構(gòu)松散、人員獨立及機構(gòu)自主的組織特征，而大學這些組織特征又決定了大學之活動復雜、目標復雜、組織復雜、關系復雜和權(quán)力復雜的多重復雜性。大學的這些可以通過對大學本質(zhì)屬性的演繹就可推出的組織特征及其復雜性，其實都被大學的客觀存在所證實。基于大學的屬性特征和客觀現(xiàn)實，善治是大學不得不做出的一種明智的治理選擇。限于篇幅，本文僅提出并論述大學善治之建構(gòu)的“效率優(yōu)先、整體設計、民主管理、制度保障”原則。其邏輯為：善治的目的是效率，善治的前提是民主，善治的手段是整體設計，善治的保障是法制健全。

大學組織特征、復雜性及治理原則框架

1.效率性原則：善治作為一種新公共管理模式有兩個特點：其一，善治是一種由共同目標支持的活動；其二，把績效作為切入點及績效改善作為管理的目標。對大學而言，善治的目的并不同于政府旨在削減公共開支而更在于提高辦學治校育人的效率。效率不僅是大學善治的關乎管理的專業(yè)術(shù)語，更是善治必需依賴的起始目標。在大學善治的體系框架中，效率不只是經(jīng)濟學的數(shù)量概念，而是包括辦學治校育人的水平、質(zhì)量、效益，以及通過競爭追求卓越等概念的綜合。大學的準公共產(chǎn)品屬性及其導致的競爭性(這種競爭性在國與國之間大學競爭中表現(xiàn)得更為激烈)，決定了大學必須以“效率優(yōu)先”為大學善治的價值賦予及目標。其依據(jù)如筆者在近期發(fā)表的題為《公平與效率：教育政策研究的價值統(tǒng)領》一文所論及：“高等教育是通過培養(yǎng)高層次專門人才和知識創(chuàng)新及據(jù)此直接參與并影響社會文明進程的活動，因此高等教育對國家的社會發(fā)展具有直接性和決定性。尤其是在知識經(jīng)濟社會和國與國競爭極其激烈的今天，高等教育既是國家競爭力的基礎又是國家實力的重要組成，這使高等教育具有一定競爭性和排他性之準公共產(chǎn)品的特征越加凸顯。因此，高等教育是需要強調(diào)效率優(yōu)先的社會活動，而以實施高等教育為己任的大學也應該是強調(diào)效率優(yōu)先的組織。”[16]

馬丁·特羅在關于《加州大學的治理》一文中談到，加州大學董事會、總校校長、分校校長和學術(shù)人員共同認可的關于加州大學如何處理外部關系和進行內(nèi)部管理的辦學和行事的兩個原則是：“大學自主權(quán)的最大化——大學自主決定事務的能力；追求卓越——在各方面成為或繼續(xù)成為全國最好的大學。即‘我們想當?shù)谝?，我們希望能夠自己管理自己?！盵17]馬丁·特羅特別強調(diào)這不是兩個空洞的原則和理想，而是指導和評估大學大多數(shù)行為的準則。如果說自主權(quán)是針對外部關系尤其是處理與加州政府關系的準則，那么追求卓越則毫無疑問是指向大學的內(nèi)部管理。由于大學是個古老的組織，其職能和活動規(guī)律的定型以及理性的約束，使之最不易變革也是最敏感于變革的組織。正由于此，美國學者羅納德·G·埃倫伯格說：“學術(shù)界中的變革遲緩，高等教育機構(gòu)很難關注經(jīng)濟效率以及成本控制就不足為奇了。”[18]甚至導致一些從事大學治理的西方學者，如卡博尼爾·卡普蘭做出了“大學治理結(jié)構(gòu)與績效無關的結(jié)論”[19]；而阿德里安納·克撒認為，“對于大學治理的有效性而言，領導能力、人們之間的相互關系和信任比治理結(jié)構(gòu)和正式過程更重要”[20]。然而上述結(jié)論不僅與系統(tǒng)論之結(jié)構(gòu)決定功能的理論相沖突，且與大學的理想和現(xiàn)實也都不吻合。

康奈爾大學前副校長羅納德·G·埃倫伯格在其主編的《美國的大學治理》(Governing Academia)序言中指出：近幾十年來，無論是美國的公立高等院校還是私立高等院校，本科生的學費增長率都遠遠高于通貨膨脹率的增長。以至于導致美國國會于1997年成立了國家高等教育成本委員會，其目的就在于對本科教育的成本和定價進行調(diào)查并以此為基礎提出遏制學費增長的建議。無論是政府還是社會都想知道，“高等教育機構(gòu)為什么不能像商業(yè)機構(gòu)那樣運轉(zhuǎn)——削減成本、提高效率，從而控制住學費增長率?！盵21]埃倫伯格認為這實際上就是美國政府與社會對高等教育機構(gòu)治理的問題。又如，2013年11月美國奧巴馬政府鼓勵推出一種新的評比標準，包括學費是否能讓學生承受、畢業(yè)率、畢業(yè)生的債務和收入水平，以及低收入家庭學生在學校中所占比例等的大學排名指標，表面看來這項新的大學排名針對的是社會責任，然而實際目的卻是針對大學投入的效率。

大學本質(zhì)上不屬于以利益最大化為目的的組織，但它卻徹頭徹尾是一個需要足夠資源才能維持和運行的組織，在精神上大學需要高貴，然而在現(xiàn)實生活中它有資源依賴的需要。經(jīng)濟是社會賴以生存的基礎，大學作為一個具體的社會組織，經(jīng)濟亦是其賴以生存和發(fā)展的基礎。大學資源的有限性要求它不得不考慮資源的科學配置、管理及其必要的效率問題，大學不能因為自己人才培養(yǎng)和知識創(chuàng)新使命的崇高而無視經(jīng)濟學提出的物質(zhì)稀缺性及資源利用效率的問題，必須珍惜資源并使之在辦學治校育人中發(fā)揮最大的價值。人們通常把效率與公平或社會責任對立，但大學的效率其實就是對社會責任的擔當。大學是最需要消耗大量社會資源才能維持生存和發(fā)展的組織，所以大學理所當然必須以為社會發(fā)展做出應有的貢獻來表明對這些公共資源應負有的責任。如果效率是大學善治的目的追求，其自然也就是大學善治建構(gòu)的原則所在。

2.民主性原則：民主性原則本質(zhì)上是一種“共享治理”或“共同治理”，善治從治理理念上是強調(diào)利益相關者共享共治的，在治理的結(jié)構(gòu)和程序上也是強化利益相關者的權(quán)力制衡及互動的。大學治理的民主性其存在的合理性可以說是大學的遺傳基因決定的。大學的組織結(jié)構(gòu)以學科專業(yè)為依據(jù)，而其智力勞動的特征、知識創(chuàng)新的使命使其成員由一群對自己的專業(yè)知識和思想有一種莊嚴的敬意、不肯屈服于知識之外的壓力并嚴肅追求科學、具有獨立人格并以科學真理為是非準繩的知識分子構(gòu)成。“管理由這些思想獨立的教師所組成的機構(gòu)就好似‘牧貓’”[22]，由此導致大學治理的民主性要求比任何社會組織更為強烈，其對大學的善治提出以下要求：

其一，完善大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，平衡行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力。行政權(quán)力是一種有利于管理的時效性及權(quán)威性、自上而下的單向行使的權(quán)力形式。由于大學的學術(shù)組織屬性決定了大學決策事務必須有象征學術(shù)權(quán)力的學科專業(yè)知識的參與，這不僅吻合于大學的組織特殊性需要，更有利于大學的治理達成上下之間廣泛的默契以保證必要的組織效率。大學善治需要學術(shù)權(quán)力積極有效的參與，但這并不意味放任由教師做出重大決定。因此，即便我們還不清楚大學是否有必要讓行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力呈平權(quán)關系，但可以肯定大學必須克服以行政管理取代治理的傾向。善治的目的就在于對過于強勢的行政進行適度的控制使之成為更愿意或自覺于傾聽學術(shù)組織及其學者意見的柔性行政，這就是共享治理的本質(zhì)。我國大學領導人產(chǎn)生的現(xiàn)行模式目前還不能保證所有大學領導者遠離行政官僚，這種絕對權(quán)威的官僚模式即便短期看來具有行政管理的效率，但長遠而言它對大學的治理有極大的危害性?！叭绻f治理是一種權(quán)力，那它表現(xiàn)為一種柔性且有節(jié)制的權(quán)力”[23]，這話本身就意味著權(quán)力的邊界和民主管理的需要。較早研究大學治理的西方學者羅伯特·伯恩鮑姆認為：“大學中包括兩個體系，即基于法律權(quán)威的董事會和行政體系與基于專業(yè)權(quán)威的教師體系，大學的治理就是為實現(xiàn)兩個體系的微妙平衡而設計的結(jié)構(gòu)和過程?！盵24]沒有行政權(quán)力統(tǒng)領下的大學不可能實現(xiàn)治理的目的甚至走向低效率及混亂，但是僅有行政權(quán)力而沒有學術(shù)權(quán)力的參與即共享治理，也不能達成有效治理的目的。

其二，讓大學內(nèi)部的不同利益主體或其代表有機會參與決策。從大學的組織人員構(gòu)成而言，其是一個利益高度相關的組織。在傳統(tǒng)的決策和管理模式中，大學利益相關的重要人群即學生和教師或沒有或甚少有機會和權(quán)利參與決定大學及他們自己命運的決策。如果大學的領導人及相關管理者不站在他們的立場上代言，那么象征大學主體的師生的利益訴求則被邊緣化。英國學者格里·斯托克在“作為理論的治理：五個論點”一文引用詹·庫伊曼等人的觀點道：“治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動?！盵25]讓-皮埃爾·戈丹認為：“治理并非是由一個人提出的理念，也不是某個專門學科的理念，而是一種集體產(chǎn)物，或多或少帶有協(xié)商和混雜的特征?！盵26]善治是一個由共同目標支撐的活動，共同目標本身就是一個協(xié)商的結(jié)果而非僅是管理高層左右的決策。如全球治理委員會所強調(diào)“治理過程的基礎不是控制而是協(xié)調(diào)”，協(xié)調(diào)的概念就是管理民主的具體體現(xiàn)。

其三，通過強化管理者與被管理者雙方互動降低組織內(nèi)部的復雜性。研究復雜性的學者提出過這樣一個命題：“所有社會系統(tǒng)的基本問題在于降低復雜性”，而“選擇和安排互動是處理復雜性的本質(zhì)所在?！盵27]不能產(chǎn)生互動行為的管理模式，是一種缺乏創(chuàng)造激情的消極模式，這對大學的組織成員的積極性調(diào)動是極其不利的。詹·庫伊曼甚至認為：“如果復雜性不受到約束，那么這個系統(tǒng)就將朝著無序的方向發(fā)展。”[28]除了管理的結(jié)構(gòu)化，具有操作性的互動關系的建立是簡化復雜性的有效工具。大學善治之民主性原則要求：不同的利益主體應該更多地思考彼此的需要和相互的尊重，在依舊保持治理的統(tǒng)一性前提下，通過穩(wěn)定的互動關系的建立，降低大學內(nèi)部組織及其成員之間一般關系和權(quán)力關系的復雜性，從而弱化單向的統(tǒng)治性而更多地兼顧大學內(nèi)在的多樣性，并以此建立治理結(jié)構(gòu)。

3.整體性原則：哲學思想和方法論原則影響了歐洲幾代人的法國著名哲學家、思想家笛卡爾在《方法論》一書曾談到一個發(fā)現(xiàn)：“有許多部分組成，經(jīng)由眾多師傅之手的工程，常常不像僅由一位師傅經(jīng)手的工程那樣完美。由此，我們就會看到，由一位建筑師設計并完成的樓房，一般來講，要比由好幾位建筑師東拼西湊、用以前用于其他目的的舊墻建起來的樓房漂亮整齊許多?！盵29]接著他說“因為是改造別人的工程，所以就極難做出極完美的東西?！钡芽柕倪@個發(fā)現(xiàn)也說明了整體綜合改革的頂層設計的重要性。就事論事的改革或解決問題的辦法固然可能達到暫時和局部明顯快捷的效果，但并不是根本解決問題的辦法。讓-皮埃爾·戈丹強調(diào)，“我們所關注的治理方向就是以打破決策過程中觀察領域和研究領域之間的隔閡為宗旨的?！盵30]這其實也是對組織治理整體性的一種強調(diào)。

系統(tǒng)論的一個基本原理是“結(jié)構(gòu)決定功能”，如果我們把大學的治理結(jié)構(gòu)視為自變量，大學的治理效果是隨治理結(jié)構(gòu)而變化的因變量，由此我們不難發(fā)現(xiàn)大學的很多行為是大學的治理結(jié)構(gòu)導致的結(jié)果。權(quán)變理論有個基本觀點：一個組織的結(jié)構(gòu)和程序都是為了處理組織所面臨的政治或經(jīng)濟上的嚴重不確定性而設計的。因此，“一所大學可以設計出一個內(nèi)部結(jié)構(gòu)，這種內(nèi)部結(jié)構(gòu)的主要目的在于處理有關重要支持者的不確定性?！盵31]大學與政府與社會的關系如此，其內(nèi)部關系也如是。大學自身就有許多內(nèi)部因素導致的不確定性，善治的結(jié)構(gòu)就在于在大學制度及決策制定和執(zhí)行過程中盡可能減少上下之間的利益沖突，達至減少其內(nèi)部的不確定性。大學善治的整體性原則的提出，就是針對大學是一個系統(tǒng)內(nèi)部要素眾多且結(jié)構(gòu)極為復雜難以看清其多重互動關系的，強調(diào)無論是大學的改革還是治理都必須將其視為一個系統(tǒng)的整體進行全面的頂層設計。坦率地說，大學改革和管理中的很多不盡如人意和不確定性，其實都是我們對大學高屋建瓴的、整體性的、綜合的改革和管理缺乏頂層設計的必然結(jié)果。十八大報告雖然對教育著墨不多，但卻十分明確提出教育領域必須進行綜合改革的要求，或許就有強烈的針對性。

大學善治的整體性原則強調(diào)：大學組織之間是相互依存的要素，其結(jié)構(gòu)方式可能直接影響甚至決定了其存在的意義和價值；大學組織之間的要素是互動的關系，不存在誰重要誰不重要的問題，否則它們結(jié)構(gòu)關系就會被忽視，最終導致左支右絀、疲于應付；除了治理結(jié)構(gòu)決定其作用大小外，治理過程的程序也是不能被忽視的，而問題是其往往被忽略了。

4.法制性原則：法制是個多義的概念，對社會組織而言其既是根據(jù)組織的宗旨、意志建立起來的法規(guī)制度，也是組織成員依法辦事的程序和過程，即法制不僅是對組織規(guī)范做出明確規(guī)定的文本，更是需要嚴格執(zhí)行和遵守的文本。善治并不只是依靠理念支配和組織及其個體自覺自律的行為過程，還是法規(guī)制度建構(gòu)完善并對組織的運行及其成員的行為具有規(guī)制作用的結(jié)果，即善治是具有合法性及權(quán)威性的結(jié)構(gòu)性規(guī)范，善治的組織需要法規(guī)制度提供的制度環(huán)境和機制保障。所以瑞士學者皮埃爾·詹德詹·塞納克倫斯明確指出：“治理確實屬于制度的范疇?！盵32]毫無疑問，規(guī)章制度的建立具有明顯的實用主義目的，但我們不能因此把“制度的形成簡單歸結(jié)為強權(quán)政治”的結(jié)果。任何組織如果沒有法規(guī)制度予以它存在的合法性依據(jù)及其行為的規(guī)范制約，即便其成員素質(zhì)良好也難保其不亂。法治是善治的基礎，沒有法治就沒有秩序，沒有秩序就無所謂善治。良好的法規(guī)制度及其有效執(zhí)行是衡量一個組織是否成熟的重要標志。

大學善治的法制性原則，一方面強調(diào)大學的治理結(jié)構(gòu)必須具有合法性，沒有合法性保障的治理架構(gòu)不僅失之依據(jù)基礎，也難有治理過程的權(quán)威性；另一方面強調(diào)大學構(gòu)建的法規(guī)制度必須具有包容性、穩(wěn)定性、整體性，而非朝令夕改、就事論事的制度碎片。笛卡爾曾經(jīng)闡述過一個觀點：“既然過多的法律經(jīng)常會為邪惡提供借口，那么當它們?yōu)閿?shù)極少，且被嚴格遵守時，一個國家就會被管理的很好?！盵33]這句話對我們提高大學治理的認識水平很有意義。對大學而言，如果我們或人易治變或就事論事的制度過多，其結(jié)果或?qū)е轮贫茸話唛T前雪的各行其是，或制度之間自相矛盾，或是時過境遷的制度老化及無效，等等。如此之類的制度品種越繁多，大學的管理就越難操作，其效果亦越低下甚至適得其反，這就會為法規(guī)制度的不執(zhí)行找到借口。大學是個系統(tǒng)龐大、結(jié)構(gòu)復雜的組織，其法治建構(gòu)、制度安排必須在一個窮盡其所有要素及其關系的完整歸一的系統(tǒng)整體框架下完成，這才是大學善治的目的和作為現(xiàn)代大學制度之大學章程建設的意義所在。

大學章程是什么？是大學依據(jù)國家有關法律和教育主管部門法規(guī)，大學規(guī)范自己辦學治校育人的完整的法規(guī)和制度結(jié)構(gòu)，是大學辦學治校育人的基本依據(jù)。其必須在對大學使命和宗旨做出陳述的前提下，對大學組織及權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織及管理者的職責與權(quán)力、組織設置及人員聘用任命、權(quán)力行使及組織運行的程序規(guī)則等做出明確的操作性規(guī)定和解釋。操作性即意味著其關于組織、職責及權(quán)力等的邊界界定明晰不存在模糊的問題等。大學章程必須窮盡學校所有管理涉及的事物，一冊在手盡覽大學管理操作的原則及程序。大學章程充分體現(xiàn)了大學善治的法規(guī)性原則而絕非是朝令夕改的產(chǎn)物，其一旦制定并依法通過就有法規(guī)性、權(quán)威性、嚴肅性。

遵循效率性、民主性、整體性、法制性原則構(gòu)建的大學善治與大學的統(tǒng)治是完全不同的兩種管理模式。善治是大學現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)的具體化，而統(tǒng)治則是并不適合大學的傳統(tǒng)管理模式，它們導致的結(jié)果自然不同。可以說，大學的善治本身是一種符合大學屬性、特征及規(guī)律的管理之“善”，這種大學的管理之“善”較之大學的統(tǒng)治更有利于把大學帶入大學的理想——“至善”，而這正是我們大學治理體系現(xiàn)代化的目的所在。

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(責任編輯邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0015-08

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.004

眭依凡(1956—)，男，江蘇鎮(zhèn)江人，教育部長江學者、浙江師大教科院院長，北大教育學院兼職教授，華東師大兼職博導。

北京市教育科學2010年規(guī)劃重點課題“大學領導力研究”(ADA10096)；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“完善中國特色現(xiàn)代大學制度進程中的大學校長管理專業(yè)化研究”子課題(11JZD042)。