從政府與大學(xué)的關(guān)系看地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展

張應(yīng)強(qiáng)

(華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，武漢430074)

從政府與大學(xué)的關(guān)系看地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展

張應(yīng)強(qiáng)

(華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，武漢430074)

國家教育行政部門提出的關(guān)于引導(dǎo)部分地方高校向應(yīng)用技術(shù)類型高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的改革思路，將產(chǎn)生巨大的政策效應(yīng)。文章著重從政府與大學(xué)的關(guān)系論析地方本科高校的轉(zhuǎn)型發(fā)展：從要主動(dòng)將高等教育改革納入法制化軌道，要營造地方高校公平競爭的市場競爭環(huán)境，要切實(shí)擴(kuò)大和落實(shí)地方高校辦學(xué)自主權(quán)三個(gè)層面，論析了政府在促進(jìn)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展中的責(zé)任與作為；從轉(zhuǎn)型發(fā)展能否促使地方本科高校走出發(fā)展困境，能否緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難，轉(zhuǎn)型發(fā)展會(huì)對(duì)完善高等職業(yè)教育體系發(fā)揮何種作用三個(gè)層面，論析了地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展能否達(dá)到政策目標(biāo)。

政府；大學(xué)；地方本科高校；轉(zhuǎn)型發(fā)展；高等職業(yè)教育

2014年3月22日，教育部副部長魯昕在中國發(fā)展高峰論壇上發(fā)表講話，宣示教育部將著力推進(jìn)三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的改革，其中之一是要引導(dǎo)部分地方本科院校向應(yīng)用技術(shù)類型高校轉(zhuǎn)型，從根本上緩解高校畢業(yè)生就業(yè)難[1]。在此之前，教育部長袁貴仁在全國教育工作會(huì)議上的講話以及《教育部2014年工作要點(diǎn)》中都明確提出：教育部將出臺(tái)引導(dǎo)地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)意見，引導(dǎo)一批本科高校在辦學(xué)思路、模式、方法上向應(yīng)用技術(shù)大學(xué)轉(zhuǎn)變。有關(guān)地方本科院校圍繞轉(zhuǎn)型發(fā)展問題展開了積極行動(dòng)。2014年4月25-26日在河南駐馬店召開的“產(chǎn)教融合發(fā)展戰(zhàn)略國際論壇”2014年春季論壇上，178所聯(lián)盟高校共同發(fā)布了《駐馬店共識(shí)》，以落實(shí)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議做出的“引導(dǎo)部分普通本科高校向應(yīng)用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型”的戰(zhàn)略部署，以產(chǎn)教融合發(fā)展為主題，探討“部分地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展”和“中國特色應(yīng)用技術(shù)大學(xué)建設(shè)之路”。

新建地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策，直接涉及1999年以來新建的647所地方本科高校，間接涉及千余所高校，也將會(huì)對(duì)1266所高職院校的發(fā)展產(chǎn)生重要影響，甚至?xí)绊懞透淖兾覈叩冉逃砟詈徒Y(jié)構(gòu)，將會(huì)產(chǎn)生巨大的政策效應(yīng)，其對(duì)我國高等教育改革發(fā)展的影響絲毫不亞于20世紀(jì)90年代末期進(jìn)行的高等教育體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整。這就需要我們加強(qiáng)相關(guān)研究，這里筆者僅從大學(xué)與政府的關(guān)系角度以及政策目標(biāo)的達(dá)成兩方面發(fā)表個(gè)人看法。

一、政府在促進(jìn)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展中的責(zé)任與作為

(一)要主動(dòng)將高等教育改革納入法制化軌道

地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策，是教育行政部門對(duì)高等教育改革所進(jìn)行的又一項(xiàng)重大政策設(shè)計(jì)。對(duì)于后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家的高等教育改革來說，改革往往采取自上而下的方式進(jìn)行，政府往往是改革的設(shè)計(jì)者、領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者。但是，高等教育改革的成效和后果是需要接受實(shí)踐檢驗(yàn)的，改革不一定都是成功的。當(dāng)改革不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重失誤時(shí)，必須要有相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制對(duì)高等教育改革實(shí)行責(zé)任追究和問責(zé)。只有建立了相應(yīng)的改革責(zé)任追究機(jī)制，才能使政府在設(shè)計(jì)改革、領(lǐng)導(dǎo)改革、推動(dòng)改革時(shí)做到科學(xué)決策和民主決策，以增強(qiáng)改革的科學(xué)性，減少隨意性和主觀臆斷。同時(shí)，要建立《高等教育改革法》，將高等教育改革納入法制化軌道，保證高等教育改革的合法性。因此，政府在實(shí)施推進(jìn)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展這樣一種涉及全局、影響深遠(yuǎn)的高等教育改革時(shí)，更應(yīng)該利用政府在領(lǐng)導(dǎo)和管理公共事務(wù)時(shí)所形成的權(quán)威，將高等教育重大改革納入法制化軌道，使政府依法行政，依法改革。特別是要主動(dòng)用法律來約束和規(guī)范政府自身的高等教育改革行為和決策行為，而不是由教育行政部門頒布約束高校、約束地方政府而不約束自己的政策或者指導(dǎo)性意見。這是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府改革和高等教育改革的必然趨勢。

我國《憲法》和《高等教育法》的確賦予了政府管理高等教育的權(quán)利和義務(wù)?！稇椃ā返诎耸艞l第七款規(guī)定，國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”?！陡叩冉逃ā返谑龡l規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。第十四條規(guī)定，國務(wù)院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務(wù)院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學(xué)校。第六條規(guī)定，國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃。正是在《憲法》和相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)下，我國的歷次高等教育改革都是由政府部門發(fā)動(dòng)、推動(dòng)和實(shí)施的。比如，20世紀(jì)末開展的院校大合并、高等教育重點(diǎn)建設(shè)工程(211工程、985工程)、高等教育大眾化等等，都是由中央政府教育部門主導(dǎo)實(shí)施的。目前即將實(shí)施的地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展改革，也沿襲了這一傳統(tǒng)思路。由政府部門發(fā)動(dòng)、推動(dòng)和實(shí)施高等教育改革，是符合我國國情和高等教育管理傳統(tǒng)的；但政府主導(dǎo)和設(shè)計(jì)的高等教育改革也應(yīng)該在法律框架內(nèi)，接受法律的約束和規(guī)范，特別是要接受法律問責(zé)和社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)改革失敗或達(dá)不到改革發(fā)展預(yù)期目標(biāo)的法律后果。

同時(shí)，政府設(shè)計(jì)和推動(dòng)的高等教育重大改革，也要充分關(guān)注各項(xiàng)重大改革舉措之間的協(xié)調(diào)性。2010年7月國務(wù)院頒布的《教育規(guī)劃綱要》，是指導(dǎo)我國2010—2020年間教育改革和發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件，文件從開始編制到正式頒布，前后歷時(shí)三年，動(dòng)員了各方面力量，進(jìn)行了廣泛的調(diào)查研究和研討，集中了全社會(huì)的智慧，具有高度的權(quán)威性。但是，《教育規(guī)劃綱要》根本沒有提及地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展問題?！督逃?guī)劃綱要》頒布不到四年，國家教育行政部門就推出了地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展這一“引領(lǐng)中國教育的戰(zhàn)略性調(diào)整”的重大政策。這值得我們從高等教育改革法制化的角度，來重新審視政府與大學(xué)的關(guān)系，來思考地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策的合法性問題。

目前，地方本科高校的確面臨發(fā)展困境，政府作為全國高等教育的管理者和高校的舉辦者，有責(zé)任也有義務(wù)推動(dòng)地方本科高校通過改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展，走出發(fā)展困境。但是政府在做出這種涉及我國高等教育改革發(fā)展全局的重大政策時(shí)，應(yīng)該更加注重決策的民主性、科學(xué)性，自覺地將高等教育改革納入法制化軌道，特別是要改變政府獨(dú)大、大包大攬，并且不計(jì)改革成本，缺乏責(zé)任追究意識(shí)的慣性思維，需要確立從高等教育管理走向高等教育治理的現(xiàn)代政府觀念。同時(shí)，要避免“一刀切”政策，要留給地方高校自由選擇和自己規(guī)劃的空間和時(shí)間。從長遠(yuǎn)來看，我們需要將高校逐步引導(dǎo)到市場競爭環(huán)境中，用市場競爭而不是強(qiáng)制性和保護(hù)性政策來促使地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展。

(二)要營造地方高校公平競爭的市場環(huán)境

在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國形成了特殊的高校層級(jí)結(jié)構(gòu)體系。不同層級(jí)的高校享有不同的社會(huì)地位和社會(huì)聲譽(yù)，可以獲得不同的辦學(xué)和發(fā)展資源。這一高校層級(jí)體系主要是通過行政性機(jī)制而不是市場競爭機(jī)制形成的。在這一層級(jí)體系中，新建地方本科高校的地位僅高于高職高專院校，處于本科教育院校的最低層次。這批高校大多地處地市州，辦學(xué)歷史短，社會(huì)聲譽(yù)不高，從政府獲得的辦學(xué)資源有限，從市場中獲得發(fā)展資源的能力也不強(qiáng)。因此，無論是面向政府辦學(xué)還是面向市場和社會(huì)辦學(xué)，新建地方本科高校都不占優(yōu)勢，其改革發(fā)展可謂左右為難。對(duì)目前的轉(zhuǎn)型發(fā)展，他們更多的是希望政府給予更多資源和授權(quán)支持，尋求政府政策保護(hù)而不是面向市場、直面競爭，從而表現(xiàn)出對(duì)政府的高度依賴性。在這種情況下，轉(zhuǎn)型發(fā)展政策固然需要給予這些院校以資源和授權(quán)支持，但更為重要的是，從長遠(yuǎn)計(jì)，應(yīng)該利用這一政策契機(jī)，順勢將它們引導(dǎo)到市場競爭軌道中，同時(shí)為其營造公平競爭的市場競爭環(huán)境。只有這樣，才能改變地方高校對(duì)政府依賴過多，政府對(duì)高校過度干預(yù)，高校與社會(huì)的關(guān)系僵硬，對(duì)社會(huì)需要和市場變化反應(yīng)不靈敏、適應(yīng)能力不強(qiáng)等問題；才能真正適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的需要和變化，形成對(duì)市場和社會(huì)需要的靈敏反應(yīng)機(jī)制和應(yīng)對(duì)機(jī)制；才能實(shí)現(xiàn)從面向政府辦學(xué)到面向社會(huì)和市場辦學(xué)的轉(zhuǎn)變，從高校辦學(xué)質(zhì)量的政府評(píng)價(jià)向社會(huì)評(píng)價(jià)和市場評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變。

西方大學(xué)發(fā)展壯大以及形成合理的院校結(jié)構(gòu)體系的經(jīng)驗(yàn)一再表明，競爭能夠促使大學(xué)準(zhǔn)確定位，競爭產(chǎn)生多樣化，競爭帶來辦學(xué)壓力、動(dòng)力和活力，競爭增強(qiáng)了大學(xué)的社會(huì)適應(yīng)性和市場反應(yīng)能力，競爭也使民眾采取“用腳投票”的方式來評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量。因此，我國目前的地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策，必須確立兩個(gè)政策基點(diǎn)，一是要把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體，二是要讓市場競爭機(jī)制在高校發(fā)展競爭中起決定性作用。只有這樣，地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展才是真正意義上的高等教育全面深化改革的一部分，才是立足長遠(yuǎn)，與國際高等教育改革發(fā)展趨勢相契合的高等教育改革發(fā)展政策。

(三)要切實(shí)擴(kuò)大和落實(shí)地方高校辦學(xué)自主權(quán)

我國高校與西方國家高校具有性質(zhì)上的差異。在西方國家，無論是公立高校還是私立高校，都是面向社會(huì)、面向市場依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體，自己對(duì)自己的辦學(xué)行為負(fù)責(zé)，在市場競爭中通過市場機(jī)制獲得辦學(xué)資源，接受市場檢驗(yàn)。高校和政府享有同等法律地位，不存在領(lǐng)導(dǎo)與管理關(guān)系。政府資源只是高校辦學(xué)資源的來源之一，政府利用資源分配來對(duì)高校實(shí)施影響，也必須利用市場競爭機(jī)制。而我國高校由于特殊的辦學(xué)體制，高校辦學(xué)權(quán)來自政府授權(quán)，要經(jīng)過政府的“授權(quán)審批”才能開展辦學(xué)活動(dòng)，政府掌控著高校的辦學(xué)資源(包括顯性資源和隱性資源)和資源的分配權(quán)。高校實(shí)際上是接受政府委托和授權(quán)，作為政府的“被委托人”和“代理人”開展教育活動(dòng)和辦學(xué)活動(dòng)的。因此，無論公立高校還是民辦高校都是面向政府辦學(xué)，而不是面向社會(huì)和市場辦學(xué)。雖然“大學(xué)自主權(quán)”呼吁了30多年，政府也的確明確和下放了一些辦學(xué)自主權(quán)，但在實(shí)際運(yùn)行中總是陷入“一放就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈中。根本原因在于，一方面沒有從法律上確立高校是面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體的法律地位，另一方面政府和高校在法律地位上處于嚴(yán)重不對(duì)等狀態(tài)，政府對(duì)賦予高校哪些辦學(xué)自主權(quán)、多大辦學(xué)自主權(quán)具有決定性作用。而且沒有法律來約束政府的亂作為、不作為和越位現(xiàn)象，政府也不承擔(dān)高教改革決策失誤的法律后果，或者把后果轉(zhuǎn)嫁給高校而由高校承擔(dān)——由政府對(duì)高校進(jìn)行責(zé)任追究和問責(zé)。高校在獲得一些辦學(xué)自主權(quán)后，由于沒有建立起源于市場競爭的自我約束機(jī)制，投機(jī)辦學(xué)、“報(bào)復(fù)性”地使用辦學(xué)自主權(quán)的現(xiàn)象非常普遍。

要改變這種政府主導(dǎo)辦學(xué)的狀況，需要尊重中國國情和長期以來形成的高等教育管理傳統(tǒng)，不能簡單照抄照搬國外大學(xué)模式。從現(xiàn)在開始，我們就必須按照十八屆三中全會(huì)的精神，著手開展高等教育全面深化改革。需要參照國際慣例，把政府管理高等教育和大學(xué)自主辦學(xué)都納入法制化軌道，明確高校是面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的獨(dú)立法人實(shí)體，處理好“管教育”和“辦大學(xué)”的關(guān)系——政府宏觀管理，高校自主辦學(xué)，社會(huì)廣泛參與。這其中，政府要改變慣性思維，要從建設(shè)高等教育強(qiáng)國的大局出發(fā)，從改革自身開始，主動(dòng)下放權(quán)力和歸還權(quán)力，朝著把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體的目標(biāo)努力。目前，這項(xiàng)工作只有政府才堪當(dāng)大任，靠高校即使是兩所中國頂尖高校自己來改革推動(dòng)，也是無能為力的。

地方高校在辦學(xué)過程中，不僅要受到中央政府高等教育政策的約束，還要受到省級(jí)政府甚至所在地區(qū)的地市級(jí)政府的約束。地方政府對(duì)地方高校的人事、干部、編制、辦學(xué)環(huán)境、校地關(guān)系等諸多方面的干預(yù)和約束甚多，地方高校的辦學(xué)自主權(quán)更加有限。在這樣的情勢下，地方高校要走出發(fā)展困境，通過實(shí)施轉(zhuǎn)型發(fā)展可能是一種途徑，但各級(jí)政府盡可能地?cái)U(kuò)大和落實(shí)地方高校辦學(xué)自主權(quán)，則是非常緊迫和重要的。而最根本的，則是要把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的獨(dú)立法人實(shí)體。一方面實(shí)現(xiàn)從“下放”辦學(xué)自主權(quán)到“歸還”辦學(xué)自主權(quán)的轉(zhuǎn)變，另一方面，從法律上來約束各級(jí)政府對(duì)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的不當(dāng)把持和剝奪。

二、地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展能否達(dá)到政策目標(biāo)

對(duì)能否達(dá)成政策目標(biāo)的研究，是保證政策的科學(xué)性、實(shí)施的可能性和開展政策問責(zé)的基礎(chǔ)。從有關(guān)文件精神和領(lǐng)導(dǎo)的講話來看，目前地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策有三大政策目標(biāo)：一是促使地方本科院校走出發(fā)展困境；二是從根本上緩解高校畢業(yè)生就業(yè)難問題；三是完善我國高等職業(yè)教育體系。那么，地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展是否可能實(shí)現(xiàn)這三大政策目標(biāo)呢？

(一)轉(zhuǎn)型發(fā)展能否促使地方本科高校走出發(fā)展困境

新建地方本科高校在15年左右的發(fā)展中的確面臨著一系列發(fā)展困境，主要有辦學(xué)定位不準(zhǔn)、辦學(xué)特色不鮮明、學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求不匹配，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力不強(qiáng)，缺乏從市場中獲取資源的能力，畢業(yè)生就業(yè)率不高，等等。因此，探索轉(zhuǎn)型發(fā)展道路以走出發(fā)展困境，的確非常必要和緊迫。但是，我們必須重視有關(guān)高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)機(jī)與國家政策目標(biāo)之間的差異性。這種差異性會(huì)影響政策目標(biāo)的達(dá)成。

第一，不少高校對(duì)轉(zhuǎn)型為本科高等職業(yè)教育院校持疑惑態(tài)度。按照政策設(shè)計(jì)，地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)之一是建立應(yīng)用技術(shù)型大學(xué)(學(xué)院)，開展本科層次的高等職業(yè)教育，實(shí)現(xiàn)從學(xué)術(shù)型高校向職業(yè)性高校的轉(zhuǎn)型，從培養(yǎng)學(xué)術(shù)型人才向培養(yǎng)應(yīng)用技術(shù)型人才的轉(zhuǎn)型。面對(duì)這一轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)，不少高校心存疑慮，對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展猶豫不決。新建地方本科院校發(fā)展歷程中無論是學(xué)校發(fā)展定位、學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，還是學(xué)校的社會(huì)聲譽(yù)都是與學(xué)術(shù)型院校緊密關(guān)聯(lián)的。在不少地方本科高?？磥恚D(zhuǎn)型發(fā)展只是學(xué)校發(fā)展的一種途徑和手段，轉(zhuǎn)型并不是目的，真正的目的是要提升學(xué)校地位和社會(huì)影響力。由于諸多復(fù)雜原因，我國目前的高等職業(yè)教育的社會(huì)聲譽(yù)和吸引力都比較低，學(xué)校如果轉(zhuǎn)型到高等職業(yè)教育類型，先不論轉(zhuǎn)型發(fā)展中的巨大成本，能否真正達(dá)到提升學(xué)校地位和社會(huì)影響力的目的，是一個(gè)存疑的問題。

第二，不少高校寄希望通過轉(zhuǎn)型發(fā)展政策而獲取政策紅利。為了促進(jìn)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策目標(biāo)，相關(guān)政策文件設(shè)立了相應(yīng)的激勵(lì)政策和措施。高校在做出轉(zhuǎn)型發(fā)展決策時(shí)，對(duì)這種政策紅利是極為重視的。應(yīng)用技術(shù)大學(xué)(學(xué)院)聯(lián)盟地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展研究中心提交的研究報(bào)告表明：相關(guān)院校都希望各級(jí)政府增加撥款，給予應(yīng)用技術(shù)大學(xué)一定的政策和經(jīng)費(fèi)支持；希望設(shè)置地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展專項(xiàng)資金，給予轉(zhuǎn)型試點(diǎn)高校特殊支持；同時(shí)要改變現(xiàn)行對(duì)高校的財(cái)政撥款方式，按學(xué)校類型確定財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)[2]。地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的確需要相應(yīng)的激勵(lì)政策和措施，但是不恰當(dāng)?shù)募?lì)政策會(huì)損害轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)。特別是可能發(fā)生將獲取激勵(lì)性政策當(dāng)作轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)，因此，需要防止相關(guān)高校借轉(zhuǎn)型發(fā)展政策而套取政策紅利的現(xiàn)象。因?yàn)槲覀兒茈y檢驗(yàn)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的成效，即使能夠檢驗(yàn)這種成效，如果出現(xiàn)了問題，我們也很難對(duì)相關(guān)院校及其負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)集體實(shí)行責(zé)任追究。

第三，不少高校寄希望通過轉(zhuǎn)型發(fā)展而提升辦學(xué)層次。新建地方本科院校在建設(shè)和發(fā)展歷程中，成為碩士學(xué)位授權(quán)單位，提升學(xué)校辦學(xué)層次，是他們孜孜以求的發(fā)展目標(biāo)。不少高校為此進(jìn)行過長期努力，但因碩士學(xué)位授權(quán)單位總量控制和嚴(yán)格的碩士學(xué)位授權(quán)審核，大多未能如愿。而且在有些高?？磥?，學(xué)校發(fā)展中面臨的困境，社會(huì)聲譽(yù)和社會(huì)影響力低，生源質(zhì)量不高，人才引進(jìn)困難，教師隊(duì)伍不夠穩(wěn)定等諸多問題，也主要與學(xué)校辦學(xué)層次低，沒有高一級(jí)的學(xué)科發(fā)展平臺(tái)有直接關(guān)系。因此，爭取碩士學(xué)位授權(quán)單位，提升辦學(xué)層次，成為學(xué)校工作的重中之重，也是校長書記任期政績的主要指標(biāo)?，F(xiàn)在，教育主管部門為推動(dòng)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展，制定了包括授權(quán)有關(guān)高校開展專業(yè)學(xué)位研究生教育在內(nèi)的激勵(lì)政策和措施。這對(duì)地方本科高校來說是一個(gè)實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展夙愿，提升學(xué)校辦學(xué)層次的重要機(jī)會(huì)，對(duì)他們具有巨大誘惑力。因此，有些地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)機(jī)，可能并不在學(xué)校辦學(xué)類型和人才培養(yǎng)類型向應(yīng)用技術(shù)型轉(zhuǎn)變，而在于辦學(xué)層次的提升，或者說可能是借轉(zhuǎn)型發(fā)展之名而行提升辦學(xué)層次之實(shí)。這是我們需要正視的現(xiàn)實(shí)問題。

從以上三個(gè)方面的情況來看，轉(zhuǎn)型發(fā)展能否促使地方高校走出發(fā)展困境，是一個(gè)不確定的問題。這取決于地方高校是否真正認(rèn)同轉(zhuǎn)型發(fā)展是走出發(fā)展困境的必然選擇，是否能夠?qū)崿F(xiàn)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)(提升學(xué)校辦學(xué)層次和社會(huì)影響力)與作為手段的轉(zhuǎn)型發(fā)展的高度統(tǒng)一。否則，發(fā)生投機(jī)行為和鉆政策空子的現(xiàn)象可能是無法完全避免的。也必須重視可能發(fā)生在地方高校與地方政府之間的合謀現(xiàn)象，這種合謀現(xiàn)象曾在歷次高等教育改革中都有發(fā)生。為此，政府高等教育管理部門將可能付出巨大的監(jiān)管成本。

(二)轉(zhuǎn)型發(fā)展能否緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難

大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難已成為全社會(huì)關(guān)注的重要問題，緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難成為政府相關(guān)高等教育政策的基點(diǎn)。教育部領(lǐng)導(dǎo)在中國發(fā)展高峰論壇的講話中指出：建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系是解決就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾的重要舉措。要引導(dǎo)部分地方本科院校向應(yīng)用技術(shù)類型高校轉(zhuǎn)變，從根本上緩解高校畢業(yè)生就業(yè)難。那么，地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展能否緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難呢？

大學(xué)生就業(yè)問題與三個(gè)因素相關(guān)。一是就業(yè)總量。有關(guān)研究表明：GDP每增長一個(gè)百分點(diǎn)，大致可以解決100萬人的就業(yè)問題。所以，穩(wěn)增長是保就業(yè)的根本性舉措。這就是說，就業(yè)總量取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和相應(yīng)的勞動(dòng)力市場開拓問題。我國目前確定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)是7.5%，每年的就業(yè)總量在750萬人左右。而每年大學(xué)畢業(yè)生就有700多萬人，還有新增勞動(dòng)力人口以及大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。因此，就業(yè)問題是一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問題，就業(yè)壓力將會(huì)持續(xù)存在。目前我們實(shí)施地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策，不可能對(duì)擴(kuò)大就業(yè)總量有多大作用，也不可能對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和開拓勞動(dòng)力市場有任何貢獻(xiàn)。芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授古斯比指出：美國開拓勞動(dòng)力市場和就業(yè)崗位主要是由研究型大學(xué)做出的，美國的很多產(chǎn)業(yè)集群都是圍繞著研究型大學(xué)而出現(xiàn)的，而職業(yè)教育對(duì)開拓勞動(dòng)力市場的貢獻(xiàn)并不大[3]。這就是說，由于受就業(yè)總量的限制，地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展不可能從根本上緩解大學(xué)生就業(yè)難問題。

二是就業(yè)結(jié)構(gòu)。有關(guān)調(diào)查表明，目前不同院校大學(xué)生的就業(yè)狀況存在明顯差異。2011年全國高校畢業(yè)生初次就業(yè)率為77.8%，其中“985”院校畢業(yè)生初次就業(yè)率最高，其次為高職高專院校和“211”院校、獨(dú)立學(xué)院、一般本科院校、科研院所和軍事學(xué)院[4]。地方本科院校的初次就業(yè)率為75.8%，是三類高校中最低的，特別是1999年以來新設(shè)的本科院校，就業(yè)率低，專業(yè)對(duì)口率低，就業(yè)質(zhì)量不高[5]。2013年全國高校畢業(yè)生初次就業(yè)率為77.4%；高職院校畢業(yè)生初次就業(yè)率僅低于985院校，高于211院校和其他本科院校[6]。這些資料和數(shù)據(jù)表明，高職院校畢業(yè)生就業(yè)率較高而新建地方本科院校畢業(yè)生就業(yè)率最低。那么，地方本科院校轉(zhuǎn)型為應(yīng)用技術(shù)型大學(xué)，開展本科層次職業(yè)教育之后，是否會(huì)像目前的?？茖哟胃呗氃盒Ｒ粯?，畢業(yè)生就業(yè)率就能得到提升呢？雖然我們目前不能貿(mào)然做出否定性回答，但可以肯定的是，?？茖哟胃呗氃盒．厴I(yè)生就業(yè)率高，并不一定預(yù)示著本科層次高職院校畢業(yè)生就業(yè)率高。因?yàn)?，第一，大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)率實(shí)際上反映的是人才的層次和類型與勞動(dòng)力市場需求的一種匹配關(guān)系，人才的層次不同和類型不同，會(huì)在就業(yè)上表現(xiàn)出重大差異。第二，不同層次和類型高校的畢業(yè)生有著不同的就業(yè)預(yù)期，他們希望找到與其身份和投入相匹配的工作。本科畢業(yè)生的就業(yè)預(yù)期很顯然要高于?？茖哟蔚漠厴I(yè)生，有些?？飘厴I(yè)生愿意從事的工作，本科畢業(yè)生并不一定愿意去做。第三，由于受到就業(yè)總量和勞動(dòng)力市場需求的限制，在不同層次和類型的院校大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)問題上，可能會(huì)產(chǎn)生“按下葫蘆浮起瓢”效應(yīng)——即使轉(zhuǎn)型后的地方本科院校畢業(yè)生就業(yè)率有了大的提升，就一定會(huì)有其他類型院校畢業(yè)生的就業(yè)率下降。

三是大學(xué)生的就業(yè)觀。不少院校開展就業(yè)觀教育，鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生到基層去，到艱苦的地方去，到祖國最需要的地方去就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，也收到了一定效果。但“有調(diào)查顯示，在2011屆大學(xué)畢業(yè)生中，有14%的大學(xué)畢業(yè)生處于低就業(yè)狀態(tài)，并且在本地區(qū)月收入處于最低的25%”[7]。這就是說一部分大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)質(zhì)量并不高，他們被迫選擇了與其身份和投入并不相匹配的工作。雖然高職院校畢業(yè)生的就業(yè)率相對(duì)較高，但這種狀況是不可持續(xù)的，也不是院校的就業(yè)觀教育所能解決的。

從上述三個(gè)方面來看，大學(xué)生就業(yè)問題是一個(gè)社會(huì)問題，需要全社會(huì)通力合作來解決。其中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變是核心問題。教育管理部門和高校在解決大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)問題上的作用雖然重要但也是有限的。不能寄希望于通過實(shí)施地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策來緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)難問題，或者說地方本科院校的轉(zhuǎn)型發(fā)展，并不可能從根本上緩解高校畢業(yè)生就業(yè)難問題。

(三)轉(zhuǎn)型發(fā)展會(huì)對(duì)完善高等職業(yè)教育體系發(fā)揮何種作用

自20世紀(jì)80年代初建立職業(yè)大學(xué)以來，我國高等職業(yè)教育一直作為高等教育的最低層次而不是一種特殊的教育類型而嵌入高等教育體系內(nèi)，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的作為高等教育特殊類型的高等職業(yè)教育體系一直沒有建立起來。高等職業(yè)教育成為一種“斷頭路”教育，辦學(xué)層次不完整(只有?？茖哟?，職普溝通困難，嚴(yán)重影響了高等職業(yè)教育的社會(huì)聲譽(yù)和吸引力，影響了高等職業(yè)教育在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的作用，也影響了高等職業(yè)院校的改革發(fā)展。因此，完善高等職業(yè)教育體系，開展本科層次及以上層次的高等職業(yè)教育，建立相對(duì)獨(dú)立、學(xué)歷層次齊全、體系完整的高等職業(yè)教育體系，是高等職業(yè)教育體制改革的重要內(nèi)容。

目前的新建地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策，在政策設(shè)計(jì)上將新建地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展與完善高等職業(yè)教育體系緊密聯(lián)系起來，即促使新建地方本科高校向應(yīng)用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型，在院校類型上成為高等職業(yè)教育院校，在人才培養(yǎng)類型上由培養(yǎng)學(xué)術(shù)型人才向培養(yǎng)職業(yè)型(應(yīng)用技術(shù)型)人才轉(zhuǎn)型，開展本科及以上層次的高等職業(yè)教育。這無疑會(huì)對(duì)完善我國高等職業(yè)教育體系發(fā)揮重要作用，不僅會(huì)改變高等職業(yè)教育作為“斷頭路”教育的現(xiàn)狀，從而提高高等職業(yè)教育社會(huì)聲譽(yù)和社會(huì)吸引力，而且也將對(duì)明確地方本科院校的發(fā)展定位，走出發(fā)展困境發(fā)揮重要作用。

但是，開展本科層次高等職業(yè)教育以完善高等職業(yè)教育體系，不僅需要在遵從自愿原則的基礎(chǔ)上，將部分具備條件的新建地方本科院校逐步引導(dǎo)成為高職教育的本科院校，也應(yīng)該將當(dāng)前部分辦學(xué)歷史較長，工學(xué)交替、產(chǎn)學(xué)合作做得好，辦學(xué)特色鮮明，人才培養(yǎng)質(zhì)量較高的高等職業(yè)院校升格為本科層次高職院校。兩種高校共同開展本科層次高等職業(yè)教育，將有利于本科高等職業(yè)教育的改革發(fā)展。新建地方本科院校轉(zhuǎn)型為高等職業(yè)教育院校，是一種類型上的轉(zhuǎn)型，至少需要10年以上時(shí)間來探索高等職業(yè)教育的路子。而現(xiàn)有高等職業(yè)院校升格為本科教育層次，則是辦學(xué)層次的提升。在地方本科院校的艱難轉(zhuǎn)型期，如果有長期開展高職教育并積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的高職院校作為本科高職教育的主體之一，將會(huì)為本科高職教育打好基礎(chǔ)，以避免本科高職教育在起步時(shí)期就偏離方向，步入誤區(qū)。待時(shí)機(jī)成熟，還可以選擇地方本科院校和本科高職院校共同開展專業(yè)學(xué)位研究生教育，以形成從?？平逃奖究平逃俚窖芯可逃耐暾母呗毥逃k學(xué)體系。

[1][6][7]魯 昕.建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系：解決就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾的重要舉措[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-03/22/c_119896137.htm.

[2][5]應(yīng)用技術(shù)大學(xué)(學(xué)院)聯(lián)盟地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展研究中心.地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)踐與政策研究報(bào)告[EB/OL].http://wenku.baidu.com.

[3]霍默靜.中國職業(yè)教育不再是雞肋？[EB/OL].http://www.ftchinese.com/story/001055401?full=y.

[4]全國高等學(xué)校學(xué)生信息咨詢與就業(yè)指導(dǎo)中心，北京大學(xué)教育學(xué)院.全國高校畢業(yè)生就業(yè)狀況(2004—2008)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

(責(zé)任編輯邱梅生)

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1003-8418(2014)06-0006-05

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10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.002

張應(yīng)強(qiáng)(1964—)，男，湖北天門人，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師。