我國能源立法監(jiān)管問題研究
——基于美國能源法的比較分析

栗 楠

（鄭州大學法學院 河南鄭州 450001）

我國能源立法監(jiān)管問題研究
——基于美國能源法的比較分析

栗 楠

（鄭州大學法學院 河南鄭州 450001）

1977年8月4日，美國在卡特時代通過《國家能源法》，從此能源法逐漸被國際社會認同為一個專門的術語。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，美國形成了以能源生產(chǎn)和效率、國家安全和環(huán)境為核心的能源政策，使美國在能源利用立法方面，成為國際社會能源利用立法管理學習的榜樣。我國能源法體系尚不完備，在立法目的和處理能源利用與環(huán)境保護的關系之間存在偏差。要解決好這個問題，就要重新思考、定位能源立法目的及其價值取向的選擇。

美國能源法；中國能源立法；能源利用；常規(guī)能源

美國和中國都是世界上能源消耗的大國，同時也是能源生產(chǎn)和儲存的主要國家。而兩者對待能源利用的態(tài)度——表現(xiàn)在能源利用規(guī)劃，能源開發(fā)研究，能源使用的社會立法，以及政府在能源利用之中的作用等方面，存在很大的差異。由于我國具有地大物博資源豐富的特點，導致長時間以來中國政府對待環(huán)境問題和能源問題的忽視。尤其是地方政府，缺乏宏觀社會發(fā)展的大局觀，地區(qū)之間能源壟斷成為一種常態(tài)。隨著全球能源供應日益緊張的趨勢，我國政府在本世紀已經(jīng)逐漸將能源問題納入到宏觀視野之中，充分認識到能源問題的重要性。

一、我國能源立法的實效問題

我國對待能源立法呈現(xiàn)慢熱的另一個原因是我國是社會主義國家，實行公有經(jīng)濟主導的市場經(jīng)濟模式。反思環(huán)境能源問題進入到立法視野的動力，是環(huán)境問題和能源經(jīng)濟問題帶來的發(fā)展痛楚的壓力，而不是出于對能源安全、環(huán)境安全或者經(jīng)濟利益分配等壓力。我國能源主體往往是壟斷性質的國有企業(yè)，比如中石化、中石油與中海油等能源巨頭，將國內(nèi)能源市場壟斷。因此在能源立法上缺少對抗政府的意見主體，導致立法呈現(xiàn)大而不夠具體、政府主導而忽略其他主體的現(xiàn)狀。同時當前我國市場經(jīng)濟中，政府還并沒有完全從“家長式”的管理之中轉變?yōu)榉招驼?。所以如果對能源利用問題進行立法，會進入到政府對自己進行立法的怪圈子之中。在國內(nèi)能源市場之中，政府的行政力量處于絕對的支配地位。正是這個原因立法的緊迫性也就被普通的公眾忽略。這實際上是政府取代了市場主體，直接割裂了社會大眾對能源問題在市場失效的認識。這是公有制基礎上的市場經(jīng)特點削弱了立法緊迫性的假象。我國目前還沒有正式的能源法，官方文件僅僅有修訂的《節(jié)能法》和能源法意見稿。前者將主導、監(jiān)督和責罰的權力完全交由政府，依賴政府缺乏現(xiàn)代社會對能源利用的具體指導作用。實際上節(jié)約能源僅僅是能源立法之中的一小部分。對于能源利用的長遠、宏觀設計并沒有決定性的作用。國際社會已經(jīng)普遍認識到能源對于國家安全、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要性。我國相應的立法還停留在起步的階段，明顯的是立法上的遲緩。

二、能源立法之中的監(jiān)管

(一)美國能源立法中的行政監(jiān)管

美國的能源法立法與實施，主要由美國行政機構(Administrative Agency)實現(xiàn)。美國政府重視能源問題，專門設立一個內(nèi)閣級部門，其使命是以各種方式提供可靠的能源供應并同時實現(xiàn)能源利用的節(jié)約監(jiān)督，我們一般稱其為能源部(DOE)。在DOE之中設立一個獨立的監(jiān)管機構，即聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(FERC)。美國各個州與能源問題有關的行政程序都受制于該機構，以實現(xiàn)在聯(lián)邦范圍內(nèi)能源利用的高效、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。美國能源立法與執(zhí)法都積極主動的建立了公眾參與監(jiān)管機構機制，包括消費者和環(huán)境保護主義者在內(nèi)的外部利益集團也能夠接觸到監(jiān)管機構，這樣使行政監(jiān)管能夠有效的形成最佳意見。

(二)我國能源立法中的行政監(jiān)管

根據(jù)我國《節(jié)能法》“第11條國務院和縣級以上地方各級人民政府應當加強對節(jié)能工作的領導，部署、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查、推動節(jié)能工作； 第12條縣級以上人民政府管理節(jié)能工作的部門和有關部門應當在各自的職責范圍內(nèi)，加強對節(jié)能法律、法規(guī)和節(jié)能標準執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，依法查處違法用能行為”，我國也采取行政監(jiān)管模式。對比上文我們討論過的美國相關立法不難發(fā)現(xiàn)兩個問題。

監(jiān)督主體的一元化。在立法之中僅僅體現(xiàn)出政府作為監(jiān)管主體的存在，而不體現(xiàn)外部利益力量參與監(jiān)管決策。這樣的監(jiān)管模式很容易陷入到監(jiān)管的形式化。對于政府自身能源利用的監(jiān)管缺乏有效的外部制約將會導致政府監(jiān)管的失效。我們可以參考美國的行政監(jiān)管模式，積極鼓勵外部力量參與到監(jiān)管之中，而不僅僅是形式化的聽證會。監(jiān)督方式的多樣化。在公布的《能源法》(意見稿)之中，監(jiān)管部分分為：人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、獲取文件、資料、現(xiàn)場檢查、強制措施、高耗能企業(yè)信息強制公開、重點能源企業(yè)的監(jiān)管。盡管方式多樣化，但有一個共同的特點就是行政主體作為直接或者最終的監(jiān)管力量。根據(jù)對美國行政法監(jiān)管的對比，是否可以考慮將監(jiān)管方式固定化確定監(jiān)管責任主體，這樣有利于將監(jiān)管具體落實。在上述的監(jiān)管模式之中，資料公開，強制措施以及對重點企業(yè)的監(jiān)管分類，是否具有必要性，這樣的分類是否科學還存在值得商榷之處。

(三)立法層面的監(jiān)管混亂

我國能源監(jiān)管在立法層面較為混亂，其一大特征是法律授權的監(jiān)管主體頻繁變動。“自1949年成立燃料工業(yè)部到1954年撤銷該部， 我國的能源管理機構分分合合的大幕開始拉開， 迄今為止我國能源管理體制經(jīng)歷了十幾次變革， 但仍處于不穩(wěn)定狀態(tài)， 目前還在繼續(xù)調(diào)整過程中”。這樣的管理體制之下，在宏觀上不利于我國能源的利用監(jiān)督。另一方面監(jiān)管權力也相應的分散。各個主體得到法律授權之后，在自身權力的基礎上設定監(jiān)督權力。因此監(jiān)督權較為混亂，權利設定之間存在諸多監(jiān)管的空白，對資源利用監(jiān)管、資源戰(zhàn)略布局造成了制度上的一些列問題。比如煤炭資源的管理和監(jiān)督。在可以查到的法律性質文件之中，有多個部門參與管理，而這些部門之間并不是協(xié)調(diào)監(jiān)督，而是根據(jù)自身的權力只能設置，設立監(jiān)督管理機構。這樣對煤炭的監(jiān)管體現(xiàn)在文件之中就是“多人管事而多人管不到”的現(xiàn)象。所謂的“九龍治煤”結果導致了煤炭資源利用的浪費現(xiàn)象。現(xiàn)實中我國的能源管理的各項管理職能分散在國家發(fā)改委、能源局、商務部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、科技部、環(huán)境保護總局等部委或國務院派出機構中。 而且各個能源領域的分工又有所不同，各部門之間局限于傳統(tǒng)的“各司其職”本位思想，有心發(fā)揮自身能動作用而力不足以踐行，監(jiān)管稍微越位必然引起權力主體之間的不愉快。因為各監(jiān)管主體都依照法律和政策在自身的范圍內(nèi)行使權力，使協(xié)調(diào)合作成為被動選項。在這種情況下立法層面監(jiān)管權力的統(tǒng)一賦予顯現(xiàn)出了客觀的必要性。

三、我國能源立法的反思

關于能源立法，不是一個可以一蹴而就的工程。我們必須首先從思想上轉變對待能源利用的態(tài)度，從整體上重視和把握能源利用在國家戰(zhàn)略發(fā)展中的重要地位。審視我國能源領域的立法，散布著幾個重要的立法文件——《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等數(shù)部能源立法。這暗合了中國在經(jīng)濟發(fā)展之中，根據(jù)自身的探索需要，逐漸納入到立法視野的一個立法過程。但是經(jīng)過與歐美發(fā)達國家對比之后發(fā)現(xiàn)，我國的能源領域立法還遠遠不夠全面。這決定于對待能源利用的態(tài)度還遠未提升到與能源本身重要性相匹配的高度。轉變思想重視能源戰(zhàn)略安全的重要性，是能源立法在主觀上的第一個重要課題。

其次，尋找并確定自身的能源立法價值取向。法國著名的公法學者莫里斯·奧里烏在其一百年前的著作中寫道:“只有存在足夠發(fā)達的行政制度時，才能有真正的行政法”。從性質上來講，能源立法更多的是體現(xiàn)政治制度本身的價值取向。而實際上有些已經(jīng)陳舊的立法價值觀過多的受到政治因素的主觀影響，已經(jīng)不能夠體現(xiàn)出能源立法在我國科學的價值低位。比如我國《礦產(chǎn)資源法》第1條規(guī)定: “為了發(fā)展礦業(yè)，加強礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用和保護工作，保障社會主義現(xiàn)代化建設的當前和長遠的需要，根據(jù)中華人民共和國憲法，特制定本法?！?我國當前的政治體制存在需要改革的地方。針對這些需要改革的部分，能源立法主體應當提前對這些部分進行立法上的預判，結合自身國情和特點確定立法的價值取向，避免重新回到舊有的立法邏輯之中——行政力量主導立法價值選擇。因此需要有一大批相關的學者在這一領域做出科學而超前的判斷。國內(nèi)學者肖國興教授認為，“從我國的現(xiàn)實需要看， 在立法技術上走綜合能源法之路切實可行，但應以能源戰(zhàn)略與政策的制度設計為主”。我國能源立法其次需要明確的證實政策的設計者所秉持的價值觀選擇——是環(huán)境發(fā)展還是經(jīng)濟戰(zhàn)略，究竟是行政本位思想占據(jù)主導還是科學的環(huán)境立法思想取得立法的決定權權。

最后，我認為通過對美國能源法的比較，中國能源立法應當重視兩點。首先能源立法應充分考慮到市場化的能源現(xiàn)狀和未來。市場經(jīng)濟主體對美國能源立法的影響正是通過市場主體之間的博弈達成，國家在立法之中應當充分考慮到具有影響能力的市場主體。我國政治制度與美國并不一致，在宏觀調(diào)控力量強大而私人領域的力量相對薄弱的客觀社會環(huán)境下，能源立法更應當考慮到市場因素，否則在行政力量支配之下的能源法將會遠離市場經(jīng)濟而陷入到計劃能源之中。其次必須明確能源法在相關法律體系之中的核心地位，嚴肅能源利用的態(tài)度，將能源法律法規(guī)的社會實效凸顯出來。一方面，當前的能源利用主體對待能源利用的態(tài)度是松散的。另一方面，環(huán)境資源等權利受到損害，我國至今沒有明確的救濟辦法。2013年11月，環(huán)境保護法修訂案(草案)進入三審，通過“限定”國家立法規(guī)定環(huán)境公益訴訟的訴訟主體，從“中華環(huán)保聯(lián)合會”一家獨大到“有條件”的允許其他全國性社會組織提起環(huán)境公益訴訟。但是，將“環(huán)境公益訴訟資格”限定在“需要在國務院民政部門登記，要求從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上、信譽良好”，還必須是“全國性社會組織”(五條“門檻”)，“這樣‘苛刻’的要求恐怕沒有幾家組織或機構符合”。這就間接的阻礙了環(huán)境權利的實現(xiàn)。只有在享有權利的情況下，社會主體才有積極性去履行義務。如果資源保護過程中，大部分主體不享有訴訟并保護自己的權利，那么希望嚴肅對待資源立法的社會效力似乎就不合邏輯。因此，必須嚴肅的落實能源立法的法律效力，保障能源利用權利的實現(xiàn)，設計可行的訴訟制度是制定能源保護制度的必要內(nèi)容。

[1]Thе 1998 Еnеrgу Роl(xiāng)iсу Асt,Рub.L.Nо.102.486;100 Stаt.2776(1992).

[2]Stеоhеn Вrrеуеr, Rеgulаtiоn аnd Its Rеfоrm, Наrvаrd Univеrsitу Рrеss, 1984.

[3]Riсhаrd В.Stеwаrd,Thе Rеfоrmаtiоn оf Аmеriсаn Аdministrаtivе Lаw,88 Наrv. L. Rеv.1667,1975.

[4][法]莫里斯?奧里烏.鄭戈,譯.行政法與公法精要[М].春風文藝出版社,1999.

[5]張磊,黃雄.我國能源管理體制的困境及其立法完善[J].南京工業(yè)大學學報(社會科學版).

Study on energy legislation regulation in China -- Comparative analysis based on USA energy law

Li Nan

(Law School of Zhengzhou University, Zhengzhou Henan,450001, China)

In August 4, 1977, America through "National Energy Law" in the Carter era, the energy law has been recognized internationally as a special term. With the development of society and economy, American formed to energy production and efficiency, the national security and the environment as the core energy policy, the USA become the example of international community energy legislation management in energy legislation. China's energy law system is not complete, there is deviation between the legislative purpose and processing energy use and environmental protection. To solve this problem, we need to reconsider, position energy legislation purpose and value orientation.

USA energy law; China energy legislation; energy utilization; regulate energy

D901

A

1000-9795（2014）03-0478-02

［責任編輯：陳懷民］

2014-01-17

栗 楠（1988-），男，河南登封人，從事環(huán)境保護法學方向的研究。