水污染治理費(fèi)制度——兼論《水法》及相關(guān)法律的修改

姚金海

2012年12月17日，國家水利部發(fā)布的2011年中國水資源質(zhì)量公報(bào)顯示，從所監(jiān)測河流水質(zhì)狀況Ⅰ-Ⅲ類水河長只占64.2%，湖泊水質(zhì)Ⅰ-Ⅲ類水面只占58.8%，地下水水質(zhì)Ⅰ-Ⅲ類監(jiān)測井只占23.2%[1]。水污染①水污染：《水污染防治法》注明：水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。狀況已觸目驚心，因水質(zhì)危機(jī)導(dǎo)致水資源危機(jī)已相當(dāng)嚴(yán)峻。眾所周知，多年來，由于水污染導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)甚至絕收，城市供水受影響和巨大的經(jīng)濟(jì)損失，特別是人民身體健康造成巨大傷害，同時(shí)也造成一系列不良社會(huì)影響，已嚴(yán)重地威脅到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，威脅到人類的生存和發(fā)展。中國疾控中心專家團(tuán)隊(duì)經(jīng)長期研究，首次證實(shí)了癌癥高發(fā)與水污染的直接關(guān)系，向人們展示了淮河水污染造成沿河區(qū)域的眾多“癌癥村”[2]。事實(shí)證明，排污許可證制度和排污收費(fèi)制度的運(yùn)行，已無法遏制水污染惡化局面，水污染控制與治理（防治）的制度必須創(chuàng)新。真正貫徹“誰污染誰治理”的環(huán)保原則，通過經(jīng)濟(jì)手段（杠桿），培育水污染治理市場，控制水污染行為，建立水污染控制與治理（防治）的水污染治理費(fèi)制度，真正建立 “市場起決定性作用”和“政府起重要作用”的水污染治理體制機(jī)制。

一、水污染治理費(fèi)制度

（一）排污許可證制度和排污收費(fèi)制度

排污權(quán)的法律屬性界定為一種行政許可權(quán)利，即行政許可確認(rèn)了排污單位在許可限度內(nèi)排污的行為，賦予企業(yè)為一定行為的權(quán)利[3]（P190-205）。 國家相關(guān)政府主管機(jī)關(guān)（環(huán)保部門）向排污單位（企業(yè)）頒發(fā)“排污許可證”，收取“排污費(fèi)”，建立“排污許可證制度”。排污許可權(quán)的泛濫必然導(dǎo)致并激化排污許可權(quán)與排污權(quán)之間的沖突[4]（P88-110）。 根據(jù)國務(wù)院2003年1月發(fā)布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定，排污收費(fèi)，又稱為征收排污費(fèi)，是指國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)定，對直接向環(huán)境排放污染物②水污染物：《水污染防治法》注明：直接或間接向水體排放的能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。的單位和個(gè)體工商戶按照排放污染物的種類、數(shù)量征收一定數(shù)額的費(fèi)用。排污收費(fèi)制度是有關(guān)排污收費(fèi)的對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及排污費(fèi)的征收、管理、使用的罰則等規(guī)定的總稱[5]（P106）。但長期以來，我國的排污收費(fèi)制度在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐層面上存在一系列問題是不容回避的。例如：收費(fèi)對象范圍窄、費(fèi)率低、按濃度和按單因子收費(fèi)不科學(xué)、排污費(fèi)的用途不合理（挪用）、排污費(fèi)征收方式不科學(xué)、實(shí)踐中人情（關(guān)系）收費(fèi)、協(xié)議收費(fèi)等一系列現(xiàn)象嚴(yán)重。直接產(chǎn)生的后果是：排污費(fèi)的收入少（無法收齊），環(huán)境（水）污染未得到有效遏制，排污費(fèi)使用過程中腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等[6]（P106-135）。 事實(shí)已證明排污染許可證已無法有效遏制水污染繼續(xù)惡化狀況，必須另謀出路。

（二）水污染治理費(fèi)制度

水污染治理費(fèi)，顧名思義，就是通過制定相關(guān)法律法規(guī)，授權(quán)由國家相關(guān)部門向水體排放污染物（有毒污染物①有毒污染物：《水污染防治法》注明：那些直接或者間接被生物攝入體內(nèi)后，可能導(dǎo)致該生物或者其后代發(fā)病、行為反常、遺傳異變、生理機(jī)能失常、機(jī)體變形或者死亡的污染物。）的社會(huì)主體②社會(huì)主體：社會(huì)中各種獨(dú)立的享受權(quán)利承擔(dān)義務(wù)的主體，即包括企業(yè)、組織、機(jī)關(guān)、個(gè)體，也包括其它團(tuán)體等，但不包括國家。，征收因水體污染必須治理達(dá)標(biāo)③達(dá)標(biāo)排放：水污染治理要達(dá)到不同標(biāo)準(zhǔn)所投入費(fèi)用是不同的。根據(jù)《中國地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002），水污染治理后起碼達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)才符合一般生產(chǎn)生活使用要求。產(chǎn)生的費(fèi)用。水污染治理費(fèi)制度是有關(guān)水污染治理費(fèi)的征收對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及具體征收、管理、使用、罰則等規(guī)定的總稱。環(huán)境資源包括環(huán)境要素資源（傳統(tǒng)的自然資源）和環(huán)境質(zhì)量資源，環(huán)境質(zhì)量資源包括環(huán)境容量資源，即“人類和自然環(huán)境不致受害的情況下，其所能容納污染物的最大負(fù)荷”[7]。 即環(huán)境承載力（absorptiveeapacities)。 毫無疑問，排污許可證制度和排污收費(fèi)制度只是基于自然環(huán)境承載力而設(shè)計(jì)的。由此可見，水污染治理費(fèi)制度是基于“誰污染誰治理”的環(huán)保原則而建立的。因?yàn)樽匀画h(huán)境承載力是有限的。當(dāng)然，它是我國水污染形勢越來越嚴(yán)峻的情況下不得不出臺(tái)的一項(xiàng)針對性制度。

（三）排污收費(fèi)制度和水污染治理費(fèi)制度的比較

第一，排污收費(fèi)制度已運(yùn)行20多年，目前的法律依據(jù)是《排污費(fèi)征收管理?xiàng)l例》。水污染治理費(fèi)制度是現(xiàn)在要?jiǎng)?chuàng)設(shè)的新制度，還沒有任何法律依據(jù)。第二，排污收費(fèi)制度涵蓋排污范圍比較廣，是針對所有向自然界排放廢水、廢氣、廢物（固體物）、廢料等單位和個(gè)體排污者，即只要向環(huán)境排污無論是單位還是個(gè)體中的個(gè)體工商戶都要收費(fèi)。水污染治理費(fèi)制度是指向水體排放污染物的所有社會(huì)主體征收水污染治理的費(fèi)用。前者所指排污范圍廣，征收費(fèi)用對象窄。后者所指排污范圍窄，征收費(fèi)用對象寬。第三，排污收費(fèi)制度是按排放污染物總量（種類、數(shù)量）收費(fèi)（征收標(biāo)準(zhǔn)）。水污染治理費(fèi)制度是針對向水體所排污染物的種類、數(shù)量（當(dāng)量）而造成的后果需治理達(dá)標(biāo)排放所需費(fèi)用收取。計(jì)證方法和征收標(biāo)準(zhǔn)是不同的。表面上看，水污染治理費(fèi)制度包含于排污收費(fèi)制度之中，實(shí)質(zhì)上兩者不存在這種相互關(guān)系。水污染治理費(fèi)制度是單獨(dú)設(shè)立的一項(xiàng)新制度，但兩者存在交叉重疊的問題。為體現(xiàn)公平公正和管理科學(xué)原則，一方面要?jiǎng)冸x排污收費(fèi)制度中包含向水體排放污染物的收費(fèi)部分；另一方面要不斷完善水污染治理費(fèi)制度，制定合理科學(xué)的征收、使用、管理和罰則等規(guī)則（制度）。

二、水污染治理費(fèi)制度運(yùn)行（運(yùn)營）的關(guān)鍵

排污收費(fèi)制度從實(shí)施到現(xiàn)在有20多年歷史，它是貫徹“污染者付費(fèi)原則”的一項(xiàng)重要措施，它對于籌集環(huán)境保護(hù)資金、減少環(huán)境污染起到了很大作用。根據(jù)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第1條規(guī)定，排污費(fèi)必須納入財(cái)政預(yù)算，列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金進(jìn)行管理。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金應(yīng)當(dāng)用于下列污染防治項(xiàng)目的撥款補(bǔ)助和貸款貼息：第一，重點(diǎn)污染源防治項(xiàng)目；第二，區(qū)域性污染防治項(xiàng)目；第三，污染防治新技術(shù)、新工藝的推廣應(yīng)用項(xiàng)目；第四，國務(wù)院規(guī)定的其他污染防治項(xiàng)目。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金不得用于環(huán)境衛(wèi)生、綠化、新建企業(yè)的污染治理項(xiàng)目以及與污染防治無關(guān)的其他項(xiàng)目。

對以上這些明文規(guī)定仔細(xì)分析，結(jié)合排污費(fèi)累計(jì)收取額度與排污產(chǎn)生嚴(yán)重后果不成比例的現(xiàn)實(shí)，不得不承認(rèn)我國近些年來（水）環(huán)境狀況越來越惡化的癥結(jié)所在，即法律制度缺失及不完善和發(fā)揮作用不大。制定和完善《水污染治理費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》及其配套規(guī)則，發(fā)揮其作用就成為關(guān)鍵。

（一）水污染治理費(fèi)的征收

制定配套的《水污染治理費(fèi)征收管理辦法》。第一，征收對象。向水體排放污染物（有毒污染物）的所有社會(huì)主體。第二，征收范圍。向水體排放污染物的種類和數(shù)量治理達(dá)標(biāo)排放所需的治理費(fèi)。第三，征收標(biāo)準(zhǔn)。向水體排放污染物的種類、數(shù)量計(jì)算為污染當(dāng)量，再折算為治理達(dá)標(biāo)排放所需治理費(fèi)的每一個(gè)當(dāng)量標(biāo)準(zhǔn)（即每當(dāng)量多少費(fèi)用）。第四，征收機(jī)關(guān)和方式。水資源統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)核定，財(cái)政部門收繳。 第五，征收程序：（1）排污者申報(bào)；（2）核定水污染治理費(fèi)的數(shù)額并予以公告；（3）送達(dá)水污染治理費(fèi)通知單；（4）繳納水污染治理費(fèi)；（5）解繳入庫（中央和地方國庫2：8比例比較適宜）；（6）減免與緩交。

（二）水污染治理費(fèi)的使用和管理

制定配套的《水污染治理費(fèi)使用管理辦法》，并嚴(yán)格規(guī)定水污染治理費(fèi)必須納入財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算（中央和地方），列入水資源保護(hù)專項(xiàng)資金（基金）管理。水資源保護(hù)專項(xiàng)資金（基金）應(yīng)當(dāng)用于以下水污染防治項(xiàng)目的撥款及補(bǔ)助和貸款貼息。第一，污水處理廠的興辦及運(yùn)營?？v觀全國各地實(shí)際狀況，發(fā)現(xiàn)一方面污水處理廠少，無法滿足城鄉(xiāng)污水治理達(dá)標(biāo)排放需要；另一方面污水處理廠運(yùn)營成本高，已有污水處理設(shè)施并沒有滿負(fù)荷運(yùn)行。關(guān)鍵是資金投入不夠，污水處理廠完全政府或市場化的功能定位錯(cuò)誤。充分發(fā)揮市場作用，培育建設(shè)水污染治理市場，政府出臺(tái)政策引導(dǎo)，給予污水處理廠政策（資金）扶持。“在一定條件下，包括完全競爭的條件下，市場經(jīng)濟(jì)會(huì)顯示出配置效率”，同時(shí)，“一個(gè)有效率并且人道的社會(huì)要求混合經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)方面——市場和政府同時(shí)存在?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，如果沒有市場或政府，就會(huì)孤掌難鳴”[8]（P218.31）。第二，城鎮(zhèn)（農(nóng)村居住區(qū)）生活污水地下管網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)維護(hù)。目前，水資源污染的重要源頭之一來自于生活（商業(yè)）污水，必須投入巨資建設(shè)城鎮(zhèn)人口的生活污水收集管網(wǎng)。長期以來這方面是依賴城鎮(zhèn)市政配套設(shè)施建設(shè)投入的。一方面標(biāo)準(zhǔn)低，難以完全收集并形成配套系統(tǒng)工程；另一方面污水管道所收集污水許多并沒有輸送到污水處理廠。必須將此工程項(xiàng)目的投入列入“水污染治理費(fèi)”（基金），保證工程項(xiàng)目質(zhì)量和維護(hù)（維修）運(yùn)營資金來源。第三，逐步遷移工業(yè)制造企業(yè)，規(guī)劃建設(shè)區(qū)域化的“工業(yè)園區(qū)”。園區(qū)內(nèi)配套建設(shè)污水回收地下管網(wǎng)和污水處理廠。水污染治理費(fèi)（基金）投入建設(shè)資金和運(yùn)營補(bǔ)助資金。第四，已有江河湖泊污染治理及清潔生產(chǎn)項(xiàng)目。第五，水污染防治新技術(shù)、新工藝的推廣應(yīng)用項(xiàng)目。主要用于水污染防治（水污染處理）新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備的研究開發(fā)以及水資源綜合利用率高、污染物產(chǎn)生量少的清潔生產(chǎn)技術(shù)、工藝的推廣應(yīng)用。第六，國務(wù)院規(guī)定的其他水污染防治項(xiàng)目。

縣級以上人民政府財(cái)政部門、水資源統(tǒng)一監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水資源保護(hù)（水污染治理費(fèi)）專項(xiàng)資金（基金）使用（運(yùn)營）的管理和監(jiān)督?？h級以上地方人民政府財(cái)政部門和水資源統(tǒng)一監(jiān)管部門每季度應(yīng)向本級人民政府、上級財(cái)政部門和水資源統(tǒng)一監(jiān)管部門報(bào)告本行政區(qū)域內(nèi)水資源保護(hù)專項(xiàng)資金（水污染治理費(fèi)）的使用和管理情況，特別是資金運(yùn)行效率和風(fēng)險(xiǎn)控制情況。各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)予以審計(jì)監(jiān) 督[9]（P185-199）。

（三）水污染治理費(fèi)的法律屬性

水污染治理費(fèi)從性質(zhì)上把握是準(zhǔn)稅收，它實(shí)質(zhì)上是我國目前財(cái)稅體制（制度）改革不徹底狀況下的具備了稅收特征的一種行政性收費(fèi)。第一，從形式上看是屬于行政性收費(fèi)。是我國稅費(fèi)并存體制下的一種政策收費(fèi)。第二，一定程度上具備了稅收的強(qiáng)制性、無償性、公共目的性、政權(quán)依據(jù)性和非罰性特征。水污染治理費(fèi)制度與國家稅收制度存在許多相同的性質(zhì)。第三，水污染治理費(fèi)不同于稅收（水污染稅）。表現(xiàn)在收費(fèi)的強(qiáng)制性弱于稅收、固定性比稅收差、征收主體不同、法律依據(jù)也不同。

三、水污染治理費(fèi)制度的運(yùn)行（運(yùn)營）條件

一項(xiàng)全新的法律制度確立，關(guān)鍵是立法。制定和頒布《水污染治理費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》（包括配套的《水污染治理費(fèi)征收管理辦法》《水污染治理費(fèi)使用管理辦法》）。基于我國目前開征水污染稅條件還不完善（“九龍治水”體制狀況），只能通過開征“水資源稅”和“水污染治理費(fèi)”途徑，建立一定誘導(dǎo)機(jī)制，保護(hù)水資源，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

（一）《水法》及相關(guān)法律法規(guī)的修改完善

《水污染治理費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第1條應(yīng)明確規(guī)定：“為加強(qiáng)水污染控制和治理，促進(jìn)水資源的節(jié)約與合理開發(fā)利用保護(hù)水資源，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)《中華人民共和國水法》，制定本條例?！边@一方面表明了該條例的立法依據(jù)是《水法》；另一方面也闡明了征收水污染治理費(fèi)的立法目的。客觀上要求現(xiàn)有《水法》必須修改，構(gòu)建水污染治理費(fèi)制度作為我國水資源制度的重要組成部分。

當(dāng)然，為避免《條例》的頒布與《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《防洪法》等法律法規(guī)的沖突，這些法律法規(guī)的修改完善之時(shí)，必須充分考慮處理與《條例》的協(xié)調(diào)問題。

（二）水資源監(jiān)管制度的改革

目前，水資源監(jiān)管事實(shí)上是“九龍治水”體制[10]（P45），必須尊重水資源自然規(guī)律前提下，從水資源保護(hù)和水資源開發(fā)利用的關(guān)系出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求，建立統(tǒng)一監(jiān)管體制。例如：整合（撤并）現(xiàn)有水資源監(jiān)管機(jī)關(guān)職能，建立國家水資源監(jiān)督管理委員會(huì)（水監(jiān)會(huì)），全面統(tǒng)一實(shí)施水資源監(jiān)督管理（保護(hù)），在水監(jiān)會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立七大流域（更多）水資源監(jiān)督管理局，實(shí)施真正意義上的流域水資源管理，在流域水資源監(jiān)督管理局直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立各江河、湖泊水資源監(jiān)督管理處（分局），全面承擔(dān)水資源的規(guī)劃、開發(fā)、利用、管理、治理、節(jié)約、配置及保護(hù)的政府職責(zé)[11]（P129-134）。 只有這樣，水污染治理費(fèi)制度的運(yùn)行（運(yùn)營）才有國家水資源統(tǒng)一管理體制作為保障，水污染控制和治理的目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。

（三）發(fā)揮公眾參與制度的作用

所謂公眾參與是指公眾及其代表根據(jù)國家水資源保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)賦予的權(quán)利和義務(wù)通過一定的途徑、方式和方法參與水資源保護(hù)的過程，以維護(hù)自己合法權(quán)益的行為。公眾參與包括預(yù)案參與（指公眾在水資源政策、規(guī)劃制定中和開發(fā)利用建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施之前的參與）、過程參與（指公眾對水資源法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計(jì)劃及開發(fā)利用建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的參與）、行為參與（指公眾自我保護(hù)水資源的參與）以及未端參與（指對開發(fā)利用建設(shè)項(xiàng)目的驗(yàn)收、水資源污染破壞和事故處理等活動(dòng)的參與）[12]（P258）。

一般而言，公眾與排污企業(yè)（單位）存在地緣上利益上的相關(guān)性。必須要讓其知曉情況，了解相關(guān)信息（要求政府信息公開），同時(shí)政府水資源主管部門要全面收集掌握水污染企業(yè)（單位）的情況，也要公眾提供各種幫助。特別是社會(huì)公眾自身必然向江河湖泊水體排放各種生活污染物和其他污染物，只有提高社會(huì)公眾自覺保護(hù)水資源意識(shí)，才能自覺減少排污，并配合交納水污染治理費(fèi)，水污染治理費(fèi)制度的運(yùn)行（運(yùn)營）才能取得全社會(huì)的支持。

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