淄博市財政體制改革助推城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型研究

徐天鐵

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和釋放城鎮(zhèn)化內(nèi)需潛力的重點(diǎn)在于，加快農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的遷移定居和融入進(jìn)程，完成農(nóng)村居民生活方式向城鎮(zhèn)居民生活方式的轉(zhuǎn)變。而完成這個過程，必須有相應(yīng)的財政體制和公共支出體系作為支撐。

一、淄博市財政改革支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）加大財政投入，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持和保障。一是支持中心城區(qū)、次中心城區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌中心城區(qū)新區(qū)建設(shè)和舊城改造，融資支持市體育中心、市文化中心、市客運(yùn)中心等重點(diǎn)項目建設(shè)。支持推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整和環(huán)境綜合整治，形成次中心城區(qū)與中心城區(qū)有機(jī)銜接、功能互補(bǔ)、融合發(fā)展的格局。二是支持文昌湖旅游度假區(qū)加快發(fā)展。安排資金用于增強(qiáng)基本財力保障能力、保障民生政策落實(shí)、生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等重點(diǎn)工作，促進(jìn)建成生態(tài)旅游度假區(qū)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)和高端服務(wù)業(yè)聚集區(qū)。三是強(qiáng)化中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)。設(shè)立中心鎮(zhèn)培育發(fā)展專項資金，支持中心鎮(zhèn)改革發(fā)展試點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)。安排專項資金支持中心村建設(shè)，積極開展農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”獎補(bǔ)試點(diǎn)，推進(jìn)道路、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。開展“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動”，市財政設(shè)立了示范鎮(zhèn)建設(shè)專項資金，通過政府推動，政策扶持，市場運(yùn)作，全面提高小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展水平。四是認(rèn)真落實(shí)各項財政強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。確保財政支出重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的總量、增量均有提高；確保預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，總量和比重進(jìn)一步提高土地出讓收益重點(diǎn)投向農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保足額提取、定向使用。

（二）加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。一是支持水利事業(yè)發(fā)展。加強(qiáng)地方水利建設(shè)基金籌集和使用管理，編制年度基金支出預(yù)算，建立起穩(wěn)定持續(xù)的水利建設(shè)資金保障新機(jī)制，確保安全高效使用。二是支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“大交通”、“大水系”、“大網(wǎng)絡(luò)”和城鄉(xiāng)污水、垃圾處理等重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差距。積極吸引金融等非財政資金加大對“兩區(qū)三村”改造、同源同網(wǎng)飲水安全等項目的支持力度，保障了重大項目的建設(shè)進(jìn)度。三是支持建立資源環(huán)境懲戒補(bǔ)償體系。進(jìn)一步規(guī)范排污費(fèi)、水資源費(fèi)、礦產(chǎn)資源有償使用價款等收入征管，健全完善資源環(huán)境有償使用制度。用好生態(tài)效益補(bǔ)償專項資金，對全市主體功能區(qū)中的禁止開發(fā)和限制開發(fā)地區(qū)給予補(bǔ)償并建立長效投入機(jī)制。

（三）支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。一是支持農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展。提高農(nóng)村中小學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施中小學(xué)校舍安全工程和農(nóng)村中小學(xué)“211工程”。二是支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。推進(jìn)實(shí)施衛(wèi)生強(qiáng)基工程，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院配套和村衛(wèi)生室規(guī)范化建設(shè)。提高新農(nóng)合政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高住院費(fèi)用報銷比例，擴(kuò)大和提高門診費(fèi)用報銷范圍和比例，參合率穩(wěn)定在99%以上。三是健全農(nóng)村社會保障體系。推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點(diǎn)，提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、五保集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。四是支持農(nóng)村科技文化事業(yè)發(fā)展。實(shí)施“科普惠農(nóng)示范工程”和科技富民強(qiáng)縣項目，支持實(shí)施農(nóng)村電影放映、送戲下鄉(xiāng)和農(nóng)村體育“五個一”等文化體育工程。五是支持農(nóng)村計劃生育事業(yè)發(fā)展。落實(shí)農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助和特別扶助，通過利益導(dǎo)向機(jī)制促進(jìn)計生事業(yè)發(fā)展。

（四）深化財政體制改革，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。一是調(diào)整完善市以下財政體制。實(shí)行市和區(qū)縣共享的辦法，解決原財政體制收入分配層次多、比例復(fù)雜的問題，切實(shí)加大對下財力幫扶力度，突出增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財政保障能力。二是落實(shí)區(qū)縣增收激勵機(jī)制。從2010年起連續(xù)3年，對收入增幅達(dá)到全省平均水平的區(qū)縣，市級分成收入增長15%以上部分全部予以返還，調(diào)動區(qū)縣加快發(fā)展的積極性。三是建立對困難區(qū)縣的傾斜幫扶機(jī)制。對高青、沂源兩縣實(shí)行稅收返還、農(nóng)業(yè)項目地方配套市級全部承擔(dān)等扶持政策；對博山、淄川、周村實(shí)行土地收益全留和專項資金傾斜政策。四是積極爭取上級對淄博市重點(diǎn)區(qū)域支持政策。認(rèn)真學(xué)習(xí)研究政策，有針對性地策劃項目，用足用好沂蒙革命老區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、資源枯竭型城市等扶持政策。

二、淄博市財政改革支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題

（一）政策頂層設(shè)計和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃亟待完善。在政策設(shè)計方面，山東省已出臺《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2012～2020年）》，但是戶籍和農(nóng)村土地改革尚處于探討階段。在發(fā)展規(guī)劃方面，需要編制新—輪城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（應(yīng)包含城市建設(shè)規(guī)劃、示范鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃的控規(guī)、詳規(guī)等），目前，只完成一部分規(guī)劃的編制工作，雖有些規(guī)劃初步編制完成，但仍需進(jìn)一步規(guī)范論證。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，基層財政保障能力有限。受市場沖擊及創(chuàng)新能力不足，淄博市化工、制藥、紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢不再突出；新能源汽車、精細(xì)化工等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有核心競爭力的企業(yè)偏少；現(xiàn)代物流、品牌餐飲等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對緩慢；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件薄弱，特色產(chǎn)業(yè)缺乏，農(nóng)民科技致富能力弱；全市仍有46%的村莊沒有村集體收入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展公益事業(yè)只有靠上級補(bǔ)助。淄博市城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模小，基層財政保障能力差是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要制約因素。淄博市財政收入過億元的強(qiáng)鎮(zhèn)占比不到1/4，不足2000萬元的鎮(zhèn)占比1/3，300萬元左右的鎮(zhèn)還有5個。目前，除去保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生外，大部分鎮(zhèn)沒有更多的資金用于建設(shè)和發(fā)展。淄博市經(jīng)省確定的示范鎮(zhèn)有14個，財政收入過億元的有7個，平均財政收入只有1.35億元。

（三）民生投入壓力大，影響對建設(shè)項目的投入。在就業(yè)方面，經(jīng)測算，淄博市城鎮(zhèn)化率每增長—個百分點(diǎn)，將新增城鎮(zhèn)人口4萬人。推進(jìn)城鎮(zhèn)化會吸引上萬人進(jìn)入到中心城區(qū)尋求就業(yè)機(jī)會，在逐步放開中小城市戶籍限制的情況下，就業(yè)壓力不斷加大，能否實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，將直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化的成效和質(zhì)量。在養(yǎng)老保障方面，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題日益凸顯。目前，淄博市老齡率高達(dá)17.8%，高于全省平均水平2個百分點(diǎn)。在醫(yī)療保障方面，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新農(nóng)合、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險待遇水平隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程必然趨于一致，而待遇—體化的前提是繳費(fèi)水平的一致，按前兩項保險現(xiàn)有300萬人參保測算，達(dá)到城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需增加投入約27億元，需要政府投入大量資金。在教育方面，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女沒有城市戶籍，無法在城市接受高水平的學(xué)前和義務(wù)教育，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和戶籍限制條件的取消，將對教育資源的再配置提出挑戰(zhàn)。在住房保障方面，允許符合條件的農(nóng)村落戶城鎮(zhèn)人員享受城鎮(zhèn)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房政策。目前，淄博市只有達(dá)到條件的城市戶籍人口才能申請享受保障性住房政策，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和申請條件的放寬，保障性住房的需求將進(jìn)一步擴(kuò)大，按全市尚有60多萬進(jìn)城未落戶人口來測算，需新增保障性住房供給約3萬套左右。

（四）推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要強(qiáng)力的資金支持。政府債務(wù)包袱重，還款壓力大。以新區(qū)建設(shè)為例，截至2013年年底，新區(qū)征地補(bǔ)償和拆遷資金投入37億元，主干道、政務(wù)中心、體育場館、文化設(shè)施等建設(shè)項目投入40億元，2014年，項目融資貸款普遍進(jìn)入還本付息期，還款壓力大。未來城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大。以新區(qū)建設(shè)為例，由于項目多、起點(diǎn)高、標(biāo)準(zhǔn)高，建設(shè)資金需求龐大。2014年，淄博市新成立了新區(qū)建設(shè)工程指揮部，齊盛公園、金融中心、公共資源交易中心等重大公共性項目即將開工，投資主體和責(zé)任就自然落在政府身上。融資難度進(jìn)一步加大。金融機(jī)構(gòu)惜貸態(tài)勢尚未改觀，中央加大清理規(guī)范地方政府債務(wù)力度，銀監(jiān)會加大對融資平臺的監(jiān)管力度，貸款抵押物進(jìn)一步縮窄，融資難度進(jìn)一步加大。

三、淄博市財政改革助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的措施

（一）科學(xué)制定推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的政策和規(guī)劃。

一是制定積極穩(wěn)妥的城鎮(zhèn)化政策。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，堅持農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化等多種形式相結(jié)合，在戶籍、土地管理改革方面與上級政策相銜接一致，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)，繁榮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，打造區(qū)縣域產(chǎn)業(yè)支撐，推進(jìn)工業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)。二是制定科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化規(guī)劃。按照“多規(guī)劃融合”的要求，將城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等重大規(guī)劃相銜接，堅持規(guī)劃一張圖、審批一支筆，先專家論證后領(lǐng)導(dǎo)決策，加強(qiáng)對規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理，堅決防止隨意調(diào)整規(guī)劃，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（二）落實(shí)好民生政策，推進(jìn)公共服務(wù)均等化。

一是做好居民城鄉(xiāng)低保待遇拉平工作，按照城市低保有關(guān)政策，及時做好低收入人員的基本生活保障，測算增支情況，安排好財政預(yù)算。二是做好失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保障工作，做好失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金繳費(fèi)的核實(shí)工作，查找欠繳原因，建立政府、集體和個人合理的負(fù)擔(dān)機(jī)制。要完善醫(yī)療保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，把符合條件的居民納入城市醫(yī)療救助范圍。三是落實(shí)好進(jìn)城落戶居民的就業(yè)政策，將被征地農(nóng)民納入失業(yè)登記范圍和就業(yè)服務(wù)體系，扶持被征地農(nóng)民就業(yè)。四是做好保障性住房建設(shè)工作，圍繞推進(jìn)城鎮(zhèn)化，配合居住證制度的改革，逐步解決新落戶居民的住房問題。五是做好教育資源優(yōu)化配置工作，將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育體系，探討教育資源供給合理增長的途徑，優(yōu)化教育資源配置。六是做好醫(yī)療資源合理配置工作，將醫(yī)療資源向社區(qū)下沉，促進(jìn)城區(qū)和基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)合理設(shè)置。制定農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員晉升職稱和工資浮動政策，設(shè)立基層特崗工作補(bǔ)貼。推進(jìn)縣級公立醫(yī)院改革試點(diǎn)工作，加快構(gòu)建基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。

（三）創(chuàng)新資金建設(shè)平臺，建立投融資新機(jī)制。

一是進(jìn)一步拓寬融資渠道和形式，完善民間資本準(zhǔn)入機(jī)制。進(jìn)一步開放城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營市場，做好“經(jīng)營城市”的大文章。加快市政公益事業(yè)改革，完善特許經(jīng)營制度和公用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)形成價格的市場化形成機(jī)制。加大招商引資力度，鼓勵走出去引資。進(jìn)一步完善城市資產(chǎn)運(yùn)營方式，拓展商業(yè)運(yùn)營空間，增加資產(chǎn)運(yùn)營效益。扶持區(qū)縣投融資平臺建設(shè)，鼓勵示范鎮(zhèn)設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。二是進(jìn)一步完善財政支持農(nóng)村金融長效機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)村信用工程建設(shè)，建立政府扶持、多方參與、市場運(yùn)作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范機(jī)制。鼓勵金融機(jī)構(gòu)到農(nóng)村增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，探索并創(chuàng)新?lián)７绞?。三是建立城?zhèn)化重大項目風(fēng)險評估機(jī)制和投資評審制度，對重大建設(shè)項目投資事前進(jìn)行風(fēng)險評估，做到專家評審在前，政府決策在后，資金保障要量力而行，不大量舉借債務(wù)。

（四）以工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推動新型城鎮(zhèn)化。一是大力發(fā)展大中心城區(qū)和區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)。依托組群式城市特點(diǎn)，重點(diǎn)做好中長期產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃，明確發(fā)展方向和重點(diǎn)，突出各地產(chǎn)業(yè)特色。以中心城區(qū)為樞紐，將中心城區(qū)相鄰的桓臺、周村、淄川、臨淄納入大中心城區(qū)范圍；以柳泉路、原山大道兩縱軸，張周路、魯泰大道兩橫軸產(chǎn)業(yè)鏈條為紐帶，打造出大城市、大城區(qū)輪廓。二是以示范鎮(zhèn)為窗口推進(jìn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化建設(shè)，按照新型城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)和要求打造示范鎮(zhèn)，積極爭取上級有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)改造升級等扶持，努力建設(shè)一鎮(zhèn)一品、各具產(chǎn)業(yè)特色的示范鎮(zhèn)，發(fā)揮對周邊鎮(zhèn)、村的輻射帶動效應(yīng)。三是依據(jù)全市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)改造，就地城鎮(zhèn)化。對發(fā)展較快、已具備規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)村進(jìn)行城鎮(zhèn)化改造，推進(jìn)“五通十有”建設(shè)，讓農(nóng)民在農(nóng)村享受到城市居民待遇，帶動周邊村發(fā)展。實(shí)施農(nóng)村人才引進(jìn)戰(zhàn)略，增加農(nóng)村發(fā)展動力，支持新農(nóng)村建設(shè)。四是做好貧困村扶貧工作，以十萬農(nóng)戶奔小康、選派“第一書記”、發(fā)展生態(tài)區(qū)域經(jīng)濟(jì)為契機(jī)，加強(qiáng)水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技推廣，適時推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，盡快使其脫貧致富。五是加快推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，做好農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作，改革農(nóng)村土地經(jīng)營管理方式，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，激發(fā)釋放農(nóng)村活力。

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