深化城管執(zhí)法體制改革的困難、經(jīng)驗(yàn)借鑒與路徑思考

李海峰

要探索城市治理之道，必須關(guān)注與市民生活息息相關(guān)的城市管理綜合行政執(zhí)法。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，要“深化行政執(zhí)法體制改革……理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。實(shí)際上，自20世紀(jì)90年代我國(guó)城市探索和開(kāi)展城管執(zhí)法工作以來(lái)，雖然取得了一些成績(jī)，但從目前的輿情來(lái)看，城市管理綜合執(zhí)法工作仍需要進(jìn)一步深化改革，才能創(chuàng)造更好的城市治理環(huán)境。

一、當(dāng)前深化城管執(zhí)法體制改革存在的困難和問(wèn)題①相關(guān)資料由荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局提供，包括關(guān)于深圳福田、佛山順德綜合行政執(zhí)法調(diào)研的系列內(nèi)部資料。

在“上位法缺失”需要“借法執(zhí)法”、執(zhí)法手段單一執(zhí)法效能不高、執(zhí)法威懾力和執(zhí)法形象公信力不強(qiáng)的執(zhí)法環(huán)境下，各城市正在探索新一輪的城管執(zhí)法體制改革，但都會(huì)碰到一些規(guī)律性、普遍性的基本問(wèn)題。

(一)體制機(jī)制不健全。一是管理職能與執(zhí)法職能未理順。有的部門(mén)混淆管理和執(zhí)法的性質(zhì)，將管理職能卸載轉(zhuǎn)移到執(zhí)法層；而綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門(mén)仍存在較多的職責(zé)交叉和銜接合作問(wèn)題。二是法律法規(guī)不完善。綜合行政執(zhí)法至今仍然沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的模式，在國(guó)家層面還沒(méi)有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)對(duì)綜合行政執(zhí)法進(jìn)行指導(dǎo)；城市管理領(lǐng)域缺乏一部系統(tǒng)法律來(lái)規(guī)范；有些法律法規(guī)操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致執(zhí)法時(shí)自由裁量不科學(xué)。

（二）結(jié)構(gòu)性差異難平衡。一是機(jī)構(gòu)重組導(dǎo)致編制類(lèi)型、待遇標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一。城管執(zhí)法的職能來(lái)自于原工商、市政等多部門(mén)，人員組成復(fù)雜。比如涉改部門(mén)，三亞市17個(gè)、廣州市荔灣區(qū)13個(gè)；隨之涉改的人員編制構(gòu)成也非常復(fù)雜，有行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)編制、事業(yè)編制、后勤服務(wù)人員編制以及協(xié)管員等合同制人員。不同編制人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)不一樣，同類(lèi)編制不同工作部門(mén)的待遇標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。比如廣州，街道執(zhí)法隊(duì)人員比區(qū)的直屬中隊(duì)要多30%的基層補(bǔ)貼。同工不同編不同酬，在一定程度上會(huì)影響執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性和積極性。二是編制整合導(dǎo)致部分原專(zhuān)項(xiàng)行政執(zhí)法主管部門(mén)人力不足。綜合執(zhí)法部門(mén)的人員構(gòu)成基礎(chǔ)往往是從原主管部門(mén)劃出，整合后可能導(dǎo)致一些原主管部門(mén)的人力資源緊張，工作運(yùn)轉(zhuǎn)困難。比如廣州荔灣區(qū)行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)編制整合到綜合執(zhí)法部門(mén)后，安監(jiān)部門(mén)機(jī)關(guān)只有12名行政編制，要行使擁有120萬(wàn)人口的地域、800多億GDP且年增速在10%以上經(jīng)濟(jì)體的安監(jiān)許可、檢查、協(xié)調(diào)職能，有些有心無(wú)力。三是人員調(diào)整導(dǎo)致隊(duì)伍平穩(wěn)過(guò)渡壓力大。執(zhí)法人員從原專(zhuān)項(xiàng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主管部門(mén)劃轉(zhuǎn)到執(zhí)法部門(mén)，部分人員有思想包袱。特別是，整合后新成立的綜合執(zhí)法部門(mén)會(huì)根據(jù)“三定方案”的要求對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部及執(zhí)法人員進(jìn)行調(diào)整或開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)上崗，必定觸及個(gè)人利益調(diào)整，部分人可能會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。四是業(yè)務(wù)拓寬導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)短期內(nèi)難以適應(yīng)。綜合執(zhí)法后，職責(zé)范圍擴(kuò)大到多個(gè)領(lǐng)域，執(zhí)法內(nèi)容和相關(guān)法律法規(guī)等從廣度和深度上都有量的突破。被整合后的執(zhí)法隊(duì)伍來(lái)自不同行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，短期內(nèi)很難熟悉所有專(zhuān)業(yè)知識(shí)；不同部門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法隊(duì)員個(gè)人素質(zhì)又參差不齊，導(dǎo)致改革之初個(gè)別執(zhí)法案件會(huì)存在證據(jù)收集不充分、法定程序不到位、執(zhí)法文書(shū)不規(guī)范等問(wèn)題，影響了執(zhí)法效能。

（三）權(quán)責(zé)利難以理順。一是行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等作為行政管理的系統(tǒng)環(huán)節(jié)，在改革中全部或部分相互分離，容易出現(xiàn)工作脫節(jié)和監(jiān)管失控。從內(nèi)涵上看，行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定對(duì)行政管理相對(duì)人實(shí)施的影響其權(quán)利義務(wù)的外部具體行政行為；從外延上看，行政執(zhí)法包括行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政處罰等等。但城管綜合執(zhí)法改革遵循的是《行政處罰法》，因此地方在“三定方案”中一般是集中行政處罰權(quán)的綜合執(zhí)法改革，導(dǎo)致業(yè)務(wù)職能管理部門(mén)與綜合執(zhí)法部門(mén)存在推諉爭(zhēng)利情況。如原主管部門(mén)不用再行使行政處罰權(quán)，可能導(dǎo)致前期審批不嚴(yán)格，管理不到位，造成相互推諉扯皮，使執(zhí)法部門(mén)無(wú)法有效地依法實(shí)施處罰；原主管部門(mén)在日常管理中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題有可能不能及時(shí)告知執(zhí)法部門(mén)，使執(zhí)法工作處于被動(dòng)局面；綜合執(zhí)法部門(mén)作出行政處罰并責(zé)令相對(duì)人限期改正的，原主管部門(mén)可能會(huì)不在期限內(nèi)為相對(duì)人補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，致使相對(duì)人無(wú)法消除違法狀態(tài)。二是管理職責(zé)與監(jiān)督檢查的職責(zé)難以明確。如在行政許可與行政處罰之間的管理監(jiān)督檢查階段，原主管部門(mén)依法承擔(dān)管理職責(zé)，但執(zhí)法部門(mén)是否在行使處罰職責(zé)前也承擔(dān)監(jiān)督檢查存在爭(zhēng)議，而管理與監(jiān)督檢查職責(zé)極易混淆和劃分不清。三是行政執(zhí)法需要職能部門(mén)的技術(shù)支持和法律保障。整合前，原主管部門(mén)負(fù)責(zé)解決與行政執(zhí)法相關(guān)的技術(shù)和法律問(wèn)題，一些部門(mén)還設(shè)置了附屬的技術(shù)鑒定機(jī)構(gòu)，為所在部門(mén)的行政執(zhí)法提供技術(shù)服務(wù)。整合后，如何保持與加強(qiáng)原協(xié)助執(zhí)法機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系將變得非常重要，這是保證行政執(zhí)法順利進(jìn)行，提高執(zhí)法效能的重要環(huán)節(jié)。

（四）綜合執(zhí)法與屬地管理難以有效銜接。深圳、廣州等地執(zhí)法中心下移造成了綜合執(zhí)法改革中街道層面的執(zhí)法難題。一是街道執(zhí)法隊(duì)人員編制與所負(fù)擔(dān)的工作不相適應(yīng)。街道本身承擔(dān)了城管工作，還有計(jì)生、消防檢查、出租屋管理等，加上部分街道還借調(diào)一些執(zhí)法隊(duì)員到其他部門(mén)工作，導(dǎo)致執(zhí)法力量弱。二是街道城管執(zhí)法隊(duì)隊(duì)員缺少歸屬感。一些街道缺乏對(duì)執(zhí)法中隊(duì)的管理經(jīng)驗(yàn)，往往重使用，輕管理，少培養(yǎng)，對(duì)執(zhí)法隊(duì)員在工作、生活和個(gè)人發(fā)展上的關(guān)懷不夠，街執(zhí)法隊(duì)干部隊(duì)員在競(jìng)崗、晉升、交流上也比較難，導(dǎo)致大部分隊(duì)員的思想不夠穩(wěn)定。三是街道城管執(zhí)法隊(duì)員輪崗交流難。城管執(zhí)法隊(duì)下街后，人員的任免和調(diào)配權(quán)交由街道，要讓干部隊(duì)員根據(jù)工作的需要和個(gè)人的意愿在街執(zhí)法隊(duì)與機(jī)關(guān)、直屬隊(duì)，執(zhí)法隊(duì)與執(zhí)法隊(duì)之間進(jìn)行交流，難度加大。四是城管隊(duì)伍開(kāi)展工作難。因街道城管執(zhí)法隊(duì)的“人、財(cái)、物”由街道辦事處管理，使得部分執(zhí)法隊(duì)增加了處理違法建設(shè)、違章廣告等工作的難度。五是街道辦事處難以承擔(dān)綜合執(zhí)法后的執(zhí)法職責(zé)。綜合執(zhí)法部門(mén)若將所有執(zhí)法職能下移到街道，工作量將非常大，執(zhí)法人力明顯不足，街道其他科室不管是在精力上還是執(zhí)法權(quán)限上都難以幫上忙。

二、國(guó)內(nèi)外城市城管執(zhí)法領(lǐng)域的基本做法與經(jīng)驗(yàn)

(一)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)沒(méi)有專(zhuān)設(shè)城管執(zhí)法隊(duì)伍，凡涉及對(duì)違法自然人執(zhí)法的事項(xiàng)，一般都由警察或具有強(qiáng)制力的部門(mén)執(zhí)行。一是在德國(guó)，相對(duì)集中行使諸多部門(mén)行政處罰權(quán)的秩序局是主要的行政執(zhí)法部門(mén)。德國(guó)能實(shí)施處罰權(quán)的主要是三個(gè)部門(mén)：警察局、秩序局、稅務(wù)局，但上街執(zhí)法的除警察外就是秩序局。如漢堡市的秩序局，主要負(fù)責(zé)消防、交通、環(huán)保、獸醫(yī)與食品監(jiān)督、養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)、居民身份登記等方面的有關(guān)事務(wù)，集中行使規(guī)劃、建設(shè)、交通、衛(wèi)生、工商等方面的行政處罰。有關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)違法行為后，可以調(diào)查有關(guān)事實(shí)，獲取相關(guān)證據(jù)，但最終都將案件移送到秩序局統(tǒng)一處理。二是韓國(guó)、日本城市秩序由警察管理。日本于1948年實(shí)行《輕犯罪法》，其中大部分內(nèi)容是針對(duì)城市管理事項(xiàng)，如破壞公用設(shè)施、隨地吐痰、乞討或唆使乞討、亂丟垃圾或鳥(niǎo)獸尸體、污染或毀損他人房屋、隨地大小便等，并且設(shè)定了罰款、拘留或二者同處，都由警察負(fù)責(zé)執(zhí)行處罰。韓國(guó)幾乎照搬了日本模式。三是我國(guó)香港和新加坡的“嚴(yán)、疏”相濟(jì)。第一是“嚴(yán)”。在香港，曾被判定違反了市政管理?xiàng)l例的人,從此以后禁止在市場(chǎng)上從事任何類(lèi)似業(yè)務(wù),或受雇于他人參與任何類(lèi)似業(yè)務(wù)；小販不得在市政當(dāng)局指定的范圍以外經(jīng)營(yíng),亂擺賣(mài)屬于違法行為,公職管理人員有逮捕權(quán)；在執(zhí)法過(guò)程中任何人士故意提供虛假或誤導(dǎo)的資料，一經(jīng)定罪，可被罰款5000元及入獄6個(gè)月。在新加坡，制定了《破壞法》，如重懲涂鴉及破壞公私財(cái)產(chǎn)的行為，對(duì)在政府公共建筑物上張貼廣告、標(biāo)語(yǔ)或噴漆，不但處以高額罰款，還對(duì)違法行為人施以3-8鞭的鞭刑。第二是“疏”。香港在特定區(qū)域開(kāi)辟“天光市場(chǎng)”、“男人街”、“女人街”、“露天夜市”等限時(shí)擺賣(mài)區(qū)。新加坡政府將街頭的無(wú)證攤販遷移到政府統(tǒng)一投資建立的160個(gè)小販中心，使流動(dòng)食品攤販納入政府集中、有序、規(guī)范的統(tǒng)一管理之中。

（二）國(guó)內(nèi)部分城市深化城管執(zhí)法改革的基本做法。在《行政處罰法》實(shí)施10年左右時(shí)，一些城市以高度的責(zé)任感進(jìn)一步深化了城管執(zhí)法體制改革。一是相對(duì)集中更多行政處罰權(quán)、合并更廣管理職能。三亞市將原屬于城管局、愛(ài)衛(wèi)辦、規(guī)劃局、建設(shè)局、園林局、國(guó)土環(huán)境資源局、工商局、衛(wèi)生局、公安局、交通局、海洋局、供銷(xiāo)社、商務(wù)局、水務(wù)局、林業(yè)部門(mén)、文體局等16個(gè)部門(mén)相關(guān)17個(gè)方面的行政執(zhí)法職能，以及臨時(shí)占用城市道路設(shè)施審批及監(jiān)管、戶(hù)外廣告設(shè)施設(shè)置審批及監(jiān)管、臨時(shí)建設(shè)工程審批及監(jiān)管、“門(mén)前三包”責(zé)任制監(jiān)管、承辦市委市政府交辦事項(xiàng)等5項(xiàng)審批管理職能，劃轉(zhuǎn)給三亞市綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使。廣州市荔灣區(qū)綜合執(zhí)法改革將城市管理、環(huán)境保護(hù)、交通、商務(wù)、安全生產(chǎn)、國(guó)土資源和房屋管理、文化、勞動(dòng)保障監(jiān)察、水政監(jiān)察、食品藥品、衛(wèi)生、動(dòng)物防疫等12大類(lèi)行政處罰職責(zé)整合劃入了綜合執(zhí)法局，并于2013年6月經(jīng)廣東省政府公告——廣州市荔灣綜合執(zhí)法局可行使綜合行政執(zhí)法權(quán)。義烏市2009年將19個(gè)行政部門(mén)的2163項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)給了綜合行政執(zhí)法局行使。二是開(kāi)展網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。長(zhǎng)沙、株洲執(zhí)法中隊(duì)由不同職能部門(mén)的人員組成，平時(shí)采取分片網(wǎng)格管理方式開(kāi)展工作，辦理大案要案時(shí)集中統(tǒng)一調(diào)配，逐步建立全城聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管、執(zhí)法網(wǎng)狀體系。三是實(shí)行大部制改革不簡(jiǎn)單合并執(zhí)法隊(duì)伍。順德把工作性質(zhì)類(lèi)似的部門(mén)進(jìn)行整合，將原部分區(qū)屬單位如區(qū)環(huán)境保護(hù)局、區(qū)交通局、區(qū)城市管理行政執(zhí)法局等整合組建成為區(qū)環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局。區(qū)環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局既是相關(guān)職責(zé)的主管部門(mén)，又是相對(duì)集中行使城市管理行政處罰權(quán)的部門(mén)，這樣整體建制的移交合并，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任和權(quán)力對(duì)等。四是司法系統(tǒng)多渠道配合城管執(zhí)法。目前，國(guó)內(nèi)設(shè)立警察配合城市管理執(zhí)法的有長(zhǎng)沙、南京、鄭州、濟(jì)南、無(wú)錫、寶雞等40多個(gè)城市，其中長(zhǎng)沙、南京、鄭州等成立了城市管理警察支隊(duì)，濟(jì)南專(zhuān)門(mén)成立了城市管理警察分局。參照香港專(zhuān)門(mén)管理小販的食環(huán)署對(duì)小販有檢控權(quán)的做法，部分城市設(shè)立城管巡回法庭。2009年、2010年、2013年，西安市蓮湖區(qū)、長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)、廣東珠海相繼成立了城市管理巡回法庭或?qū)徟型ァ?/p>

三、進(jìn)一步深化城管執(zhí)法體制改革的路徑思考

（一）“點(diǎn)、線(xiàn)、面”穩(wěn)健深化城管執(zhí)法體制改革。一是以人為本，做好隊(duì)伍這個(gè)“點(diǎn)”的工作。統(tǒng)一辦公經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政全額撥款；統(tǒng)一編制類(lèi)型，統(tǒng)一置換成行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)編制；行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)編制與事業(yè)編制人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)關(guān)與街執(zhí)法隊(duì)隊(duì)員、協(xié)管員的待遇標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)相對(duì)統(tǒng)一；統(tǒng)一制服和標(biāo)識(shí)、執(zhí)法文書(shū)臺(tái)賬等。要做好干部隊(duì)員的思想教育工作，確保人員思想不散、工作開(kāi)展不斷，辦公秩序不亂。要提高隊(duì)伍素質(zhì)，加大培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)“一專(zhuān)多能”的高素質(zhì)人才。二是明確職責(zé)界定這條“線(xiàn)”。確立執(zhí)法部門(mén)的行政執(zhí)法主體地位，界定好職能管理部門(mén)和執(zhí)法部門(mén)的行政檢查職責(zé)，把握監(jiān)督管理與執(zhí)法處罰的分界線(xiàn)，抓好街道執(zhí)法隊(duì)的基層線(xiàn)，進(jìn)一步完善“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制。三是建好協(xié)同機(jī)制這個(gè)“面”。要建立和充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議的作用，建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制、信息聯(lián)系共享制度；明確責(zé)任追究對(duì)象，建立科學(xué)的行政執(zhí)法責(zé)任機(jī)制。

（二）注重綜合化、精細(xì)化、法制化管理，做市民群眾的城市執(zhí)法衛(wèi)士。綜合執(zhí)法改革后，原業(yè)務(wù)主管部門(mén)人員和職能減少，相應(yīng)的應(yīng)實(shí)施“大部制”，降低行政成本。在街道和居委基層實(shí)行網(wǎng)格化、信息化管理，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)中有格、格中有人、人在格上、事在格中”。要進(jìn)一步理清職責(zé)、呼吁立法、理順體制，做到“嚴(yán)疏”相濟(jì)，做好正面輿論引導(dǎo)，提升城管執(zhí)法服務(wù)水平和效能，建設(shè)服務(wù)型、法治型政府。

[1]青鋒.關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革的幾點(diǎn)思考[J].行政法學(xué)研究，2006，（4）.

[2]深圳執(zhí)法局.建立警察管理城市解決對(duì)違法自然人執(zhí)行難問(wèn)題[J].城管執(zhí)法之家，2009，（4）.

[3]龍金光.160個(gè)小販中心成新加坡景點(diǎn)[N].南方日?qǐng)?bào)，2013-09-12（A4）.