現(xiàn)代化視域的高教治理體系構(gòu)建

徐靜

作為國家治理體系的有機組成部分，高等教育治理體系問題由于高等教育在國民經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)中的基礎(chǔ)性、全局性戰(zhàn)略地位以及高教管理體制仍存有的計劃經(jīng)濟色彩而顯得突出和迫切。雖然關(guān)于高教管理體制的探討取得了一定進展，但始終未能很好發(fā)揮對高教改革以及高教事業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)與指導(dǎo)作用，尤其是高教、高校去行政化進程緩慢，迫切需要我們創(chuàng)新思維、深化改革。源自歐美發(fā)達國家的治理理論對我國的適應(yīng)性問題雖然還在探討，但“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一創(chuàng)新理念已成為明確導(dǎo)向。深度挖掘高教治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)涵，成為整體推進高教治理體系現(xiàn)代化進程的重要選擇。

一、理念自覺：高教治理體系現(xiàn)代化的先導(dǎo)

高等教育治理體系的構(gòu)建問題與大學(xué)歷史一樣久遠，而理念無疑處于問題破解的頂層，具有先導(dǎo)性和引領(lǐng)性。應(yīng)該說，在高教管理體制包括大學(xué)管理領(lǐng)域，治理理念隨著現(xiàn)代大學(xué)制度的興起與引入日漸被學(xué)界乃至社會各界接受，“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”①。但是，高教管理領(lǐng)域存在的諸多問題和誤區(qū)足以表明，無論是理論還是實踐中，這種認知或接受還存在一定程度的跟風(fēng)、盲目或者膚淺、功利化傾向，并未真正成為高教管理各方特別是政府和高教主管部門的自覺行為。

理念層面的治理現(xiàn)代化實施艱難而漫長。長期以來，高教管理早已被固化為一種理念、一種思維方式。管理主體上的政府、高校與社會的失衡，管理方式上的強制與單一同在，管理領(lǐng)域上的缺位與越位并存，是幾種常見的現(xiàn)象。走向治理理念的自覺，并不是要徹底顛覆原有模式，而是要以對高教以及關(guān)涉高教發(fā)展各方面的本然地位的價值思考為邏輯起點，深刻反思存在的問題，澄清認識誤區(qū)，回歸問題本質(zhì)。為此，需要在以下三個方面的認識上重構(gòu)我們的思想觀念：一是以公共性理念確立主體。必須明確，公共性是考量政府行為合法性的源頭，維護和實現(xiàn)公共利益是政府的天職，政府不是高教治理和高教質(zhì)量效益提高的天然、自然或直接主體，僅作為政策和制度供給的主體即營建高教發(fā)展環(huán)境，高等學(xué)校和師生員工才是保證和提高高教質(zhì)量的關(guān)鍵主體。二是以法治理念界分權(quán)力。治理離不開權(quán)力，但政府、社會各方以及高校內(nèi)部各方主體對高教治理的權(quán)力及其運用應(yīng)該來自于法律的授予、規(guī)定和劃界。高教事業(yè)的公共性并不排斥政府作用的發(fā)揮，但政府的權(quán)力應(yīng)該來自法律的明確授予，避免濫用權(quán)力而導(dǎo)致權(quán)力的錯位、越位。三是以合作理念實行共治。高教價值是一個復(fù)雜系統(tǒng)工程，尤其需要多元主體的合作。政府固然是一個關(guān)鍵角色，但絕不是單獨、唯一的主宰。按照“管辦評分離”原則，政府的法治、高校的自治、社會的監(jiān)督等多元高教治理主體的良性互動，構(gòu)成宏觀的共治體系，而學(xué)校、教授、職工、學(xué)生等高校內(nèi)部各方力量的分工合作構(gòu)成微觀的共治體系。

二、去行政化：高教治理體系現(xiàn)代化的切口

建立在治理理念基礎(chǔ)上的高教治理體系現(xiàn)代化，涉及諸多方面和因素，整體推進這一進程必須選準切入點和突破口。高教治理體系現(xiàn)代化的制約因素主要來自教育行政部門在教育工作上的“管評辦”一體化，混淆了政府和學(xué)校的權(quán)責(zé)，導(dǎo)致“千校一面”的同質(zhì)化傾向。同時，高校內(nèi)部的行政權(quán)起支配作用，教師和學(xué)生沒有話語權(quán)，導(dǎo)致大學(xué)的現(xiàn)代治理能力普遍缺乏。深刻反思和深入剖析傳統(tǒng)和現(xiàn)有高教治理體系諸多問題的根源，我們不難發(fā)現(xiàn)，行政化問題成為諸多問題的誘因和癥結(jié)，因此，高教去行政化理應(yīng)成為推進高教治理體系現(xiàn)代化的切入點。

迄今為止，關(guān)于高教去行政化的探討主要集中在管理、管制理念方面，現(xiàn)有研究無論是在問題本質(zhì)的剖析還是實施策略的選擇上與問題本身相去甚遠。雖然實行去行政化改革多年，但副部級高校未減一所，“逐步”二字意味著事業(yè)單位去行政化改革注定是一場“障礙賽”而不是“百米沖刺”②。目前大學(xué)章程的編制又被視為高校去行政化的一個利器或者良方，但效果究竟如何尚需時間檢驗。一般認為，所謂大學(xué)“行政化”，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學(xué)管理中被泛化或濫用，即把大學(xué)當作行政機構(gòu)來管理，把學(xué)術(shù)事務(wù)當作行政事務(wù)來管理③。而大學(xué)治理的實質(zhì)就是大學(xué)各個利益相關(guān)群體之間的法權(quán)配置問題，它們之間的法權(quán)配置模式映射為大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)④。如果這個判斷不錯，那么高教去行政化方案或者模式的整體設(shè)計應(yīng)該以治理理念統(tǒng)攝下的公共、法治、合作三大或三個層級的理念為牽引，圍繞權(quán)力結(jié)構(gòu)這一核心整體設(shè)計和推進。一是厘清高教治理體系的應(yīng)然主體，確證國家、高教不同主體在高教治理體系中的不同地位及其相互關(guān)系。我們認為，高校去行政化的主體可以分為宏觀、中觀和微觀三個層面，即宏觀層面的政府、高校與社會，中觀層面的各級教育行政部門和高校，微觀層面的高校內(nèi)部承擔政治權(quán)力的黨委部門、承擔行政權(quán)力的行政管理人員和承擔學(xué)術(shù)權(quán)力的教學(xué)科研人員。二是依據(jù)主體的三個層面，按照“權(quán)力界分、相互制衡”的原則，構(gòu)建起多維一體的整體制衡模型。在政府—高?！鐣ㄊ袌觯┻@個層面，把政府高教管理模式納入政治體制改革整體設(shè)計，改變政府對大學(xué)的過度控制，同時擴大社會（市場）的監(jiān)督領(lǐng)域和力度，培育大學(xué)的自治能力；在教育行政部門——高校層面，轉(zhuǎn)變教育行政部門管理方式，同時切實增強大學(xué)自我管理、自我約束的能力；在高校內(nèi)部政治權(quán)力—行政權(quán)力—學(xué)術(shù)權(quán)力層面，逐步構(gòu)建起在大學(xué)章程指導(dǎo)下的新型大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

三、能力提升：高教治理體系現(xiàn)代化的支撐

按照馬克思在《1857—1858年經(jīng)濟學(xué)手稿》中的論述，如果從人的發(fā)展視角看待人類社會發(fā)展，主要經(jīng)歷人的依賴、物的依賴、能力依賴三種社會形態(tài)。⑤社會發(fā)展過程就是對能力依賴不斷提高的過程。作為管理國家經(jīng)濟和社會發(fā)展中權(quán)力的行使方式，治理體系的現(xiàn)代化需要治理能力的現(xiàn)代化作為現(xiàn)實支撐。高教治理體系作為社會治理體系的有機組成部分，其現(xiàn)代化進程同樣需要治理能力的有力支持。從高教治理主體構(gòu)成的體系出發(fā)，高教治理能力的構(gòu)成包括不同層面主體各自的能力及其相互之間的有機銜接和支撐。針對普遍存在的能力不足問題，第一層面主要包括政府對高教的治理能力、大學(xué)自身的自治能力、社會對高教質(zhì)量效益的評判能力。無論是執(zhí)政黨還是政府抑或高教主管部門，對于高教的形勢研判能力、決策能力、執(zhí)行能力等能否適應(yīng)世界高教發(fā)展趨勢，能否適應(yīng)、引領(lǐng)信息化、網(wǎng)絡(luò)化，至關(guān)重要。第二層面主要包括教育主管部門的監(jiān)管與資源供給能力、高校的自我管理與調(diào)控能力。第三層面主要包括高校黨委行政的駕馭和決策能力、教師科研人員的治學(xué)能力、教職工的民主管理能力，特別是廣大教職工能否具有將自身的各方面訴求較為順暢地轉(zhuǎn)化為切實有力的博弈力量的能力至關(guān)重要。鑒于主體及其能力構(gòu)成的廣泛性，能力提升的路徑自然也十分寬廣，需要不同主體根據(jù)各自承擔職責(zé)權(quán)力以及能力現(xiàn)狀，采取有針對性的提升能力的措施。

四、制度供給：高教治理體系現(xiàn)代化的保障

在當下我國的高教領(lǐng)域，政策效力乃至領(lǐng)導(dǎo)人講話的效力高于制度的情形時常出現(xiàn)，這既源自制度滯后，更源于治理體系厚重的管制色彩及其僵化的結(jié)構(gòu)體系，這種狀況必須予以警惕及改變。以治理體系現(xiàn)代化為目標，制度供給的指向應(yīng)當通過制度安排，實現(xiàn)政府、大學(xué)、社會以及校內(nèi)各方等多方權(quán)力主體的制衡、有序與均衡。為此，制度供給的路徑選擇應(yīng)當包括：

一是樹立法治思維，構(gòu)建高教法律體系。以《學(xué)位條例》《教育法》《高等教育法》為標志，我國高教法律體系初步建立，基本明確了政府、社會、大學(xué)的關(guān)系，明確了政府的管理權(quán)限和職責(zé)以及大學(xué)的權(quán)利和責(zé)任，這既是制度自覺的首要標志，也是構(gòu)建現(xiàn)代化高教治理體系特別是制度體系的前提。但是，現(xiàn)行高教法律體系大多是在管制思維制導(dǎo)下的設(shè)計和安排，雖然高校有一定的權(quán)力范圍，但法定權(quán)力落實不夠和部分權(quán)力執(zhí)行失范的現(xiàn)象十分嚴重。出現(xiàn)這些問題，源于立法時沒有考慮到大學(xué)、學(xué)院、高等?？茖W(xué)校等不同類型的高等學(xué)校之間存在的差異，導(dǎo)致法律法規(guī)的針對性不強；源于規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體的解釋，導(dǎo)致可操作性較差；源于政府與高等學(xué)校之間缺乏清晰的權(quán)利邊界，不利于恰當處理雙方的關(guān)系；源于高校行使權(quán)力的法定形式、不當行使權(quán)利時的制裁方式以及高校自主權(quán)受到非法干預(yù)時的救濟途徑等缺乏明確的規(guī)定。改進和完善的基本方向是按照治理理念的要求，切實樹立法治思維，強化法律至高無上的權(quán)威地位，同時要做好高教法律法規(guī)的“廢改立”工作，盡快形成保障現(xiàn)代化治理體系逐步構(gòu)建的法制體系。按照高教治理主體系統(tǒng)及其結(jié)構(gòu)，較為完備的高教法律體系應(yīng)該涵蓋、明確國家和政府、大學(xué)自身、社會這幾類宏觀層面主體的權(quán)利和義務(wù)以及各主體之間有關(guān)高教治理的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。

二是貫徹依法治校，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。如果說政府在高教治理體系中扮演主導(dǎo)者的角色，那么大學(xué)則屬于高教治理體系的中樞，是各類主體作用和力量的聚焦所在，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)處于高教治理體系的心臟和要害部位。我國在推進法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)方面已經(jīng)進行了深入探索并出臺了相應(yīng)的指導(dǎo)性意見，2011年3月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，已經(jīng)把健全法人治理結(jié)構(gòu)作為重要內(nèi)容，國務(wù)院辦公廳也印發(fā)了《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，部分省市也進行了試點，為大學(xué)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供了指導(dǎo)，積累了經(jīng)驗。構(gòu)建大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，首先是政府要轉(zhuǎn)變治理方式，實現(xiàn)治理方式多樣化，建立全方位的監(jiān)督機制，為高校創(chuàng)設(shè)平等的發(fā)展環(huán)境、競爭環(huán)境。如為高校發(fā)展提供政策法規(guī)等信息服務(wù)；政府在各種社會子系統(tǒng)之間負責(zé)權(quán)力協(xié)調(diào)，以保證教育資源供應(yīng)的正?；拓S富性；建立健全以學(xué)術(shù)發(fā)展為軸心的質(zhì)量評價體系；建立問責(zé)制和責(zé)任追究制度；等等。關(guān)于大學(xué)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)問題，一般認為，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”被概括為中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的基本框架。從治理體系現(xiàn)代化的角度來說，目前以大學(xué)章程制定為發(fā)端的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的思路雖然面臨諸多問題，但不失為一個可行的選擇。高校章程在現(xiàn)代大學(xué)演進中一直扮演大學(xué)“憲章”的角色，一方面，章程對大學(xué)舉辦者、辦學(xué)者的權(quán)利邊界和職責(zé)義務(wù)進行明確界定，對大學(xué)內(nèi)部治理進行規(guī)范；另一方面，高校章程是將大學(xué)的辦學(xué)理念、組織屬性等以制度形式呈現(xiàn)的重要路徑和載體。當然，以章程制定牽引大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，自然需要對以往在管理、管制理念指導(dǎo)下形成的相應(yīng)配套制度進行“廢改立”，為章程的落實提供制度保障。

三是推進價值重建，營建良好的制度環(huán)境。制度固然重要，但擁有了較為完備的制度體系就能解決所有問題嗎？制度是問題的根源這一命題和判斷為真嗎？答案是否定的。這不僅可以從現(xiàn)實中得到印證，也可以從對制度本質(zhì)的深刻把握中得到答案。從表面上看，制度是秩序之源，但在制度研究者那里，無論是古典主義、規(guī)范性主義、歷史主義還是理性選擇論，都無法解釋制度改變的原因，也難以解釋為何在一個國家或地區(qū)發(fā)揮良好作用的制度難以照搬到另一個國家甚至區(qū)域，這也正是近年來制度崇拜論備受質(zhì)疑的原因所在。多年來的“人治”“法治”之爭，雖然觸及了問題，但沒有深入問題的實質(zhì)層面。作為一種人們有目的建構(gòu)的產(chǎn)物，任何制度不僅以一定的價值觀念作為內(nèi)核，更與制度的執(zhí)行者和規(guī)范對象之間存在千絲萬縷的天然聯(lián)系。因而，在構(gòu)建高教治理的制度體系進程中，我們既要警惕制度崇拜論，也要高度重視價值的重建，特別是與現(xiàn)代高教承載使命相適應(yīng)的倫理觀、發(fā)展方式、生活方式的確立和建設(shè)。

需要指出的是，治理理論因其有助于彌補國家及市場在管理、調(diào)控過程中的不足，故對于消解高教領(lǐng)域厚重的管制思維有一定的糾偏、矯正的價值及很強的針對性，但是，對于治理理論的諸多局限也需要警惕，學(xué)界也已經(jīng)注意到治理理論存在失效的可能。杰索普認為：“治理的要點在于：目標定于談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調(diào)整。就這個意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關(guān)各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標所致?！雹拊谕恼吕?，他提出了“元治理”（meta-governance）的概念，用以彌補治理理論的不足。另外，還有些學(xué)者提出了“健全的治理”“有效的治理”和“善治”等概念，其中“善治”理論的影響力最大。國內(nèi)著名學(xué)者俞可平也提出，對于這種治理理論或全球治理理論，應(yīng)當給予高度的警惕。⑦研究高教治理體系，既要汲取治理理論的合理內(nèi)核，也必須立足中國語境，強化問題意識，唯有如此，中國特色的現(xiàn)代化高教治理體系建構(gòu)方能沿著正確方向穩(wěn)步推進。

［注釋］

①（法）讓·彼埃爾·戈丹.現(xiàn)代的治理，昨天和今天：借重法國政府政策得以明確的幾點認識［J］.國際社會科學(xué)雜志：中文版，1999（2）：49.

②周婷玉，張志龍，周凱，等.去行政化多年副部級高校未減1所，附著重重利益［N］.新京報，2013-12-01.

③鐘秉林.關(guān)于大學(xué)“去行政化”幾個重要問題的探析［J］.中國高等教育，2010（9）：4.

④高松元，龔怡祖.型塑大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：一種法權(quán)結(jié)構(gòu)的重建［J］.教育發(fā)展研究，2011（11）：44.

⑤中央編譯局.馬克思恩格斯全集：第46卷［M］.北京：人民出版社，1979：104.

⑥（英）鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風(fēng)險：以經(jīng)濟發(fā)展為例的論述［J］.國際社會科學(xué)：中文版，1999（2）：31.

⑦俞可平.治理和善治引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，1999（5）：37.