淺析大學(xué)章程的制定

李志超 曲直

大學(xué)章程是大學(xué)成為面向社會(huì)辦學(xué)、獨(dú)立法人實(shí)體的首要條件，是完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的一個(gè)要素，上承國(guó)家教育法律法規(guī)，下啟學(xué)校規(guī)章制度，是規(guī)范高校與政府、社會(huì)及其內(nèi)部關(guān)系的準(zhǔn)則?？梢哉f(shuō)，章程是大學(xué)的“憲法”，是學(xué)校制定規(guī)章制度的依據(jù)之一，是學(xué)校團(tuán)結(jié)凝聚共識(shí)的制度基礎(chǔ)。在《高等教育法》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（下文簡(jiǎn)稱《綱要》）中都明確提出要制定大學(xué)章程，依照章程規(guī)定依法管理學(xué)校。我國(guó)部分高校近年來(lái)陸續(xù)頒布了大學(xué)章程，一些學(xué)校也在起草醞釀中，但章程數(shù)量仍然有限，“211”工程院校制定大學(xué)章程的寥寥十余所，不足整體的五分之一。2011年末教育部發(fā)布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（下文簡(jiǎn)稱《辦法》）將制定大學(xué)章程作為現(xiàn)階段高等教育發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)之一，并選取26所部屬高校作為試點(diǎn)制定章程，這在全國(guó)范圍內(nèi)掀起對(duì)大學(xué)章程的思考。筆者根據(jù)《辦法》和《綱要》的文件精神，對(duì)章程的必要性、制定方略以及章程內(nèi)容三個(gè)方面進(jìn)行思考。

一、制定大學(xué)章程的必要性

大學(xué)章程是為保證學(xué)校正常運(yùn)行，主要就辦學(xué)宗旨、主要任務(wù)、內(nèi)部管理體制及財(cái)務(wù)活動(dòng)等重大的、基本的問(wèn)題做出全面規(guī)范而形成的自律性基本文件，是學(xué)校自主管理、自律及政府監(jiān)督管理的基本依據(jù)。大學(xué)章程的制定和實(shí)施對(duì)高校的發(fā)展具有重要意義。

1.章程的制定是提高高等教育的制度保障。當(dāng)前我國(guó)正在加快工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化、國(guó)際化的進(jìn)程，加快推進(jìn)科教興國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。面對(duì)新形勢(shì)，我國(guó)高等教育事業(yè)正經(jīng)歷從觀念到發(fā)展模式和體制機(jī)制的改革?！毒V要》明確高等教育對(duì)大學(xué)的兩個(gè)總體要求：一是在2020年要建成一批國(guó)際知名有特色的高水平大學(xué)；二是如果是高水平大學(xué)，要不斷提高層次，加快向世界一流大學(xué)邁進(jìn)。世界一流大學(xué)、高水平大學(xué)必須有一個(gè)良好的內(nèi)部管理機(jī)制，為推進(jìn)人才培養(yǎng)、提升科研水平、增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力、優(yōu)化結(jié)構(gòu)提供制度保障，大學(xué)章程的制定正是從人、財(cái)、物、體制等方面為高等教育的發(fā)展起積極的導(dǎo)向作用。

2.章程的制定是落實(shí)大學(xué)自主權(quán)的有效途徑?，F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中，一個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是擴(kuò)大和落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)?！耙凰玫拇髮W(xué)，在于自己獨(dú)特的靈魂，這就是獨(dú)立地思考、自由地表達(dá)，大學(xué)必須有辦學(xué)自主權(quán)”，溫家寶同志如是說(shuō)?，F(xiàn)今很多高校沒(méi)有特別規(guī)范的路徑落實(shí)教育部所要求的七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，大學(xué)章程的制定迫在眉睫。一方面，需要章程來(lái)界定高校內(nèi)部各種關(guān)系的權(quán)利和義務(wù)的邊界；另一方面，高校將自身應(yīng)享有的權(quán)利制定在章程中，與教育行政部門協(xié)商，通過(guò)制定章程自下而上地規(guī)范高校的行政力，促使高校真正成為自主辦學(xué)的實(shí)體。

3.章程的制定是依法治校的重要依據(jù)。教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫霄兵曾提出，高校作為具有公共管理職能的社會(huì)組織，存在復(fù)雜的管理職能和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，必須通過(guò)制定和實(shí)施體現(xiàn)法制理念的內(nèi)部規(guī)范，實(shí)現(xiàn)依法治校。而依法治校的前提是有法可依，作為具有“大學(xué)憲法”和“大學(xué)基本法”意義的大學(xué)章程，是依法治校的綱領(lǐng)和依據(jù)，不僅使高校辦學(xué)理念和目標(biāo)制度化，也使治校趨于法制化和民主化。大學(xué)章程明確高等學(xué)校內(nèi)外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為法律法規(guī)與高校實(shí)際相結(jié)合、完善治理結(jié)構(gòu)、推動(dòng)大學(xué)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)依法治校提供了重要依據(jù)。

4.章程的制定是傳承大學(xué)文化的重要載體。胡錦濤同志在清華大學(xué)百年校慶的講話中提出“高校要推進(jìn)優(yōu)秀文化的傳承和創(chuàng)新”，這是高校繼教書(shū)育人、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)之后的第四個(gè)重要使命。南京大學(xué)校長(zhǎng)陳駿指出，制定大學(xué)章程機(jī)會(huì)難得，要總結(jié)南京大學(xué)百余年的辦學(xué)歷史和文化傳承，使之流傳下去?，F(xiàn)今社會(huì)對(duì)高校的要求不僅要成為引領(lǐng)科研發(fā)展的高地，更要成為提供文化傳承的基地，大學(xué)章程是參與和推進(jìn)文化傳承創(chuàng)新的重要載體，從側(cè)面體現(xiàn)和保護(hù)了高校的大學(xué)文化、制度文化、精神文化。

二、大學(xué)章程的制定方略

1.制定大學(xué)章程的基本原則。一是明確制定方向。大學(xué)章程的政策性較強(qiáng)，因此在制定過(guò)程中要始終高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，妥善處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，確保在實(shí)踐中不斷完善大學(xué)章程。二是堅(jiān)持以人為本。大學(xué)管理工作的出發(fā)點(diǎn)在于為大學(xué)創(chuàng)造一個(gè)民主、自由、平等、寬松的從事教書(shū)育人和科學(xué)研究活動(dòng)的良好環(huán)境。學(xué)校章程的制定要立足于人，展開(kāi)深入調(diào)研，廣泛召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì)和討論會(huì)，保證章程建設(shè)的力度和速度與廣大師生的可接受度一致，做到問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民。三是將《綱要》和《辦法》作為指導(dǎo)思想。深入理解現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)涵建設(shè)，明確高校自主權(quán)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，凝聚共識(shí)，深入分析學(xué)校在章程建設(shè)方面的困難和問(wèn)題。

2.制定大學(xué)章程的根本目標(biāo)。過(guò)去我國(guó)高校章程流于形式，“千校一面”的同質(zhì)化現(xiàn)象較為普遍。制定章程的一個(gè)根本目標(biāo)是反映學(xué)校的辦學(xué)特色，必須有打破常規(guī)的勇氣。要解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，立足于校情，突出辦學(xué)特色，更新觀念、大膽探索，深入思考在辦學(xué)理念和組織制度等方面進(jìn)行理念和制度的創(chuàng)新。各高校之間的情況千差萬(wàn)別，要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)分析自身辦學(xué)傳統(tǒng)與優(yōu)勢(shì)，以反映辦學(xué)特色作為目標(biāo)，廣集眾智，找準(zhǔn)突破口，制定大學(xué)章程。如在哈爾濱工程大學(xué)（以下簡(jiǎn)稱“我?！保┤吸h代會(huì)上，提出在堅(jiān)定和強(qiáng)化“三海一核”特色辦學(xué)的基礎(chǔ)上，積極探索既符合我校校情，又具有時(shí)代性和嚴(yán)格法律效力的大學(xué)章程。

3.制定大學(xué)章程的切入點(diǎn)。制定大學(xué)章程應(yīng)以完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，正確處理好高校內(nèi)部的四種“權(quán)”，即黨委領(lǐng)導(dǎo)下的黨委權(quán)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)權(quán)力、民主參與權(quán)。一是按照政校分開(kāi)、管辦分開(kāi)的原則，明確學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系，健全決策機(jī)制，依法落實(shí)黨委、校長(zhǎng)的職責(zé)和職權(quán)。二是充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、專業(yè)評(píng)價(jià)和學(xué)術(shù)發(fā)展中的作用，根據(jù)學(xué)校的實(shí)際發(fā)展，探索教授治學(xué)的有效途徑，調(diào)動(dòng)教授的積極性，使教授不僅在教學(xué)、科研更在學(xué)校管理中體現(xiàn)價(jià)值。三是加強(qiáng)教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)的建設(shè)，發(fā)揮民主決策和實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利。四是探索董事會(huì)、理事會(huì)制度，建立民主科學(xué)的管理機(jī)制，深化產(chǎn)學(xué)研合作。將完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作為切入點(diǎn)，最大限度地在章程中體現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。

4.制定大學(xué)章程的機(jī)構(gòu)保障?！掇k法》十六條提出高校應(yīng)按照民主、公開(kāi)的原則，成立專門起草機(jī)構(gòu)開(kāi)展章程的起草工作。現(xiàn)階段包括我校在內(nèi)的很多高校均成立了大學(xué)章程委員會(huì)，通過(guò)民主的程序來(lái)聽(tīng)取各方的建議，再先后經(jīng)過(guò)教職工代表大會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委會(huì)討論，達(dá)成共識(shí)后由學(xué)校法人代表報(bào)請(qǐng)相關(guān)部門批準(zhǔn)。大學(xué)章程委員會(huì)的一個(gè)重要任務(wù)是有針對(duì)性地解決廣大教職工、學(xué)生的意愿和要求，處理好自上而下和自下而上、事業(yè)發(fā)展和制度建設(shè)、突出重點(diǎn)和整體推進(jìn)、立足國(guó)情與面向世界四種關(guān)系，讓大學(xué)章程真正成為校內(nèi)“憲法”，成為凝聚共識(shí)、促進(jìn)管理、增進(jìn)和諧的文件。

三、關(guān)于章程的主要內(nèi)容

為了提高章程制定的可操作性，教育部于2011年11月頒布了《辦法》，明確了章程的法定內(nèi)容。《辦法》共五個(gè)章節(jié)、三十三條細(xì)則，從實(shí)體和程序兩個(gè)方面，對(duì)大學(xué)章程制定程序和內(nèi)容、核準(zhǔn)和監(jiān)督中涉及的核心問(wèn)題提出了指導(dǎo)意見(jiàn)和規(guī)范要求，同時(shí)對(duì)章程的內(nèi)容做了全面集中的規(guī)定，確立了章程在高校制度體系中的核心地位。

筆者對(duì)北京師范大學(xué)、上海交通大學(xué)、吉林大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、蘭州大學(xué)、華東師范大學(xué)、東華大學(xué)七所大學(xué)的章程進(jìn)行分析得出，我國(guó)現(xiàn)階段已有大學(xué)章程主要依據(jù)《高等教育法》第二十八條，對(duì)學(xué)校名稱、校址，辦學(xué)宗旨，學(xué)科門類的設(shè)置，教育形式，內(nèi)部管理體制，經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度，舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)，章程修改程序等基本要素進(jìn)行規(guī)定。章程主體一般分為總則，學(xué)校功能和教育形式，組織與機(jī)構(gòu)，教職員工，學(xué)生及校友，經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、后勤，校徽、校旗、校歌、校慶日，附則八個(gè)章節(jié)。將七所大學(xué)的章程內(nèi)容與《辦法》進(jìn)行對(duì)照，存在以下共性問(wèn)題：學(xué)校辦學(xué)特色和大學(xué)精神沒(méi)有得到較多的體現(xiàn)，對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制與運(yùn)行機(jī)制等關(guān)鍵問(wèn)題規(guī)定得不夠具體，決策機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則尚不健全，舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)及監(jiān)督管理關(guān)系不清晰。

在七所大學(xué)原有章程內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合《辦法》，筆者認(rèn)為大學(xué)章程的內(nèi)容還應(yīng)有如下提高：第一，對(duì)大學(xué)章程的基本內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，將“辦學(xué)的分立、合并及終止事由等，以及學(xué)校認(rèn)為必要的事項(xiàng)，本辦法規(guī)定的需要在章程中規(guī)定的重大事項(xiàng)”，明確為大學(xué)章程所包含的內(nèi)容。第二，反映黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)容，要明確黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的原則、議事規(guī)則、決策程序，校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)、行使職權(quán)的實(shí)施細(xì)則和實(shí)施意見(jiàn)在章程中也要加以體現(xiàn)。第三，深度體現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)，章程中應(yīng)對(duì)高校自主權(quán)的行使和監(jiān)督進(jìn)行說(shuō)明，獲得學(xué)校和政府相關(guān)部門的批準(zhǔn)，保障高校自主權(quán)的實(shí)施。第四，對(duì)治理結(jié)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，明確學(xué)院與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理的程序與規(guī)則，強(qiáng)調(diào)學(xué)校學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的原則、機(jī)制。第五，健全校內(nèi)民主機(jī)構(gòu)，對(duì)教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)的地位和議事程序做出明確規(guī)定，說(shuō)明負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生規(guī)則。第六，對(duì)開(kāi)展社會(huì)合作的原則辦法以及支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，明確董事會(huì)或理事會(huì)的地位作用，推動(dòng)高校面向社會(huì)自主辦學(xué)。第七，明確權(quán)益保護(hù)機(jī)制，體現(xiàn)以人為本，突出對(duì)教師、學(xué)生權(quán)益地位的確認(rèn)與保護(hù)，健全校內(nèi)糾紛解決機(jī)制的基本原則。

四、結(jié)束語(yǔ)

大學(xué)章程的內(nèi)容要全面反映學(xué)校的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，凝練辦學(xué)理念和辦學(xué)傳統(tǒng)，彰顯學(xué)校辦學(xué)特色，同時(shí)也要把國(guó)家相應(yīng)法律法規(guī)對(duì)學(xué)校辦學(xué)和章程制定的原則性規(guī)定具體化。通過(guò)大學(xué)章程的制定，界定政府和大學(xué)的關(guān)系，規(guī)范大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的運(yùn)作，明確社會(huì)力量參與大學(xué)治理的方式與程序，從而奠定大學(xué)制度的法律基礎(chǔ)。

大學(xué)章程的制定和實(shí)施是一項(xiàng)艱巨而系統(tǒng)的工程，目前在我國(guó)還處于初創(chuàng)探索階段。高校在不斷檢驗(yàn)和完善章程的同時(shí)，要注重高校在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的內(nèi)涵式發(fā)展，提高高等教育質(zhì)量，加快中國(guó)特色大學(xué)制度的建設(shè)。