我國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)策研究

林小梅

(福州大學(xué)法學(xué)院，福建福州350108)

一、清潔發(fā)展機(jī)制的確定及意義

在《京都議定書》確定的三大機(jī)制中，清潔發(fā)展機(jī)制最為引人注目，被認(rèn)為是“京都奇跡”。作為京都三機(jī)制中唯一將發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家聯(lián)結(jié)起來的減排機(jī)制，不可否認(rèn)，它是一個(gè)雙贏的機(jī)制。一方面，發(fā)展中國(guó)家由此可獲得可持續(xù)發(fā)展的先進(jìn)技術(shù)和資金;另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家也能用技術(shù)到發(fā)展中國(guó)家換取其能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而大幅度降低本國(guó)減排成本。清潔發(fā)展機(jī)制的確立對(duì)于全世界實(shí)現(xiàn)共同減排有著十分重要的意義和地位?，F(xiàn)有的CDM制度在實(shí)踐中雖然頗有成就，但仍存在許多弊端，要想在第二承諾期繼續(xù)發(fā)展壯大，勢(shì)必對(duì)其進(jìn)行改革完善，方能更好地實(shí)現(xiàn)其宗旨。

二、對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制實(shí)施過程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析的必要性

風(fēng)險(xiǎn)，即不確定性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和把握關(guān)系到交易雙方的直接利益和基本的權(quán)利義務(wù)。任何項(xiàng)目都是有風(fēng)險(xiǎn)的，CDM項(xiàng)目也不例外。國(guó)際碳市場(chǎng)是目前在全球范圍內(nèi)唯一的環(huán)境市場(chǎng)，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間在清潔發(fā)展機(jī)制上的合作是以市場(chǎng)為導(dǎo)向。我們可以把清潔發(fā)展機(jī)制看做是一種基于減排量購(gòu)買協(xié)議而形成的買賣關(guān)系，即基于合同的國(guó)際買賣關(guān)系。但是，不同于一般的國(guó)際買賣關(guān)系，CDM項(xiàng)目的產(chǎn)品CER的交易，即碳匯交易，其買賣的標(biāo)的物只是一個(gè)經(jīng)過核證的減排量，其實(shí)是法律創(chuàng)設(shè)出來的一種法律擬制交易，這種產(chǎn)品的出現(xiàn)是建立在國(guó)際社會(huì)道義的基礎(chǔ)上，在全球輿論壓力的驅(qū)使下，由聯(lián)合國(guó)強(qiáng)制各國(guó)政府接受而產(chǎn)生的新興商品。它擴(kuò)展了法學(xué)理論中關(guān)于“物”的概念，將一般意義上不能構(gòu)成物權(quán)客體的氣體環(huán)境容量資源導(dǎo)入擬制交易的環(huán)節(jié)，構(gòu)成一個(gè)無形物的交易市場(chǎng)。清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目涉及多種性質(zhì)不同的主體，所交易的又是未來可能發(fā)生的減排數(shù)量，具有類似于期貨交易的特點(diǎn)，在法律上的把握上難度非常大。

國(guó)際上CDM處于摸索階段，沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，而我國(guó)國(guó)內(nèi)排污權(quán)交易亦只是處于試驗(yàn)、起步階段，缺乏經(jīng)驗(yàn)的積累，目前我們?cè)谔幚砬鍧嵃l(fā)展機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)問題上的專業(yè)人才、資金和司法經(jīng)驗(yàn)都很不足。因此，對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，對(duì)于我國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。

三、清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的國(guó)際環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析

CDM制度在適用過程中存在一些不確定性因素，而這種不確定性主要來源于氣候變化問題本身的不確定和國(guó)際法以及國(guó)內(nèi)法上的不確定性。首先要考慮的是國(guó)際環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題。氣候變化本身是一個(gè)復(fù)雜的科學(xué)問題，因此自從這一問題提出后，爭(zhēng)論就一直存在。一般來說，氣候變化的不確定性，主要包括氣候變化的原因、氣候變化的預(yù)測(cè)以及氣候變化的影響三方面。由于這些不確定因素的存在，有些國(guó)家以此為借口，拒絕履行其應(yīng)盡的減排義務(wù)，因此給CDM的發(fā)展帶來了一定的阻力。例如，美國(guó)國(guó)內(nèi)就有一種觀點(diǎn)認(rèn)為:“氣候變化是歐洲用來制約美國(guó)的陰謀論。”并且以溫室氣體問題在科學(xué)上具有不確定性作為退出《京都議定書》的借口之一。但我們也不得不說這只是美國(guó)的一個(gè)托詞而已，其根本原因還是美國(guó)奉行環(huán)境保護(hù)單邊主義。在這種情況下，在缺少美國(guó)這樣的碳排放大國(guó)的參與下，CDM項(xiàng)目的市場(chǎng)能力等或多或少的都會(huì)受到影響，甚至包括《京都議定書》的號(hào)召力都會(huì)受到影響。

四、清潔發(fā)展機(jī)制的制度風(fēng)險(xiǎn)

CDM項(xiàng)目在實(shí)施中要受到國(guó)際和國(guó)內(nèi)的雙重管制，且具有較強(qiáng)的技術(shù)性。因此其制度本身也存在一定制度性風(fēng)險(xiǎn)。

(一)議定書規(guī)定的第一承諾期期滿后CDM機(jī)制存續(xù)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)

2012年，《京都議定書》規(guī)定的第一承諾期期滿，第一承諾期以后的減排義務(wù)沒有明確的規(guī)定，所以第一承諾期以后的CDM項(xiàng)目并不明朗，這是CDM發(fā)展中遇到的最大的不確定性。然而，由于各國(guó)家對(duì)氣候變化所持的態(tài)度不同，歷次國(guó)際氣候會(huì)議都沒有達(dá)成一致意見，沒能出臺(tái)具有法律效力的國(guó)際性法律文件。包括近期在波蘭舉行的華沙氣候大會(huì)，其結(jié)果也不盡如人意。但各個(gè)國(guó)家在關(guān)于減排問題國(guó)際合作上態(tài)度的不同，一些國(guó)家置其他國(guó)家的利益于不顧，一些國(guó)家害怕在解決全球氣候變化的過程中本國(guó)利益被犧牲，所以國(guó)際氣候談判長(zhǎng)期處于“囚徒困境”之中，在這樣一個(gè)國(guó)際環(huán)境下，無疑進(jìn)一步增大了CDM投資的風(fēng)險(xiǎn)，挫傷了各國(guó)的投資熱情。

(二)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的國(guó)際合作缺乏有效的履約機(jī)制

雖然《京都議定書》是目前世界上應(yīng)對(duì)氣候變化唯一具有法律約束力的國(guó)際性文件，但是其并沒有克服國(guó)際法的軟法性質(zhì)，議定書及其后召開的國(guó)際氣候大會(huì)都沒能對(duì)京都三機(jī)制制定一個(gè)具體可行的履約機(jī)制中至關(guān)重要的違約懲罰機(jī)制，議定書也只進(jìn)行了有限的原則性規(guī)定和要求，對(duì)項(xiàng)目的開展無法起到指導(dǎo)的作用，這使得清潔發(fā)展機(jī)制的實(shí)行大打折扣。未來國(guó)際社會(huì)應(yīng)致力于完善清潔發(fā)展機(jī)制的履約機(jī)制，尤其應(yīng)明確不遵約的懲罰機(jī)制。

(三)項(xiàng)目國(guó)際注冊(cè)風(fēng)險(xiǎn)

CDM項(xiàng)目能否注冊(cè)成功具有很大的不確定性。項(xiàng)目注冊(cè)是CDM機(jī)制流程的決定性步驟，它決定了一個(gè)項(xiàng)目能否成為清潔發(fā)展項(xiàng)目。在項(xiàng)目注冊(cè)之前，需經(jīng)過項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目審定等階段的運(yùn)行。除了國(guó)內(nèi)的審批程序，CDM項(xiàng)目還必須在聯(lián)合國(guó)執(zhí)行理事會(huì)(EB)注冊(cè)。除了程序方面的審查事項(xiàng)外，EB對(duì)制定項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的審查也很嚴(yán)格。對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件中的監(jiān)測(cè)計(jì)劃、基準(zhǔn)線的研究等都有嚴(yán)格的方法。而CDM項(xiàng)目的每一個(gè)步驟是互相牽連的，無論哪一個(gè)環(huán)節(jié)的工作沒做好，CDM項(xiàng)目的其他工作必然無法繼續(xù)開展，而如果前期工作完成后，而項(xiàng)目無法順利注冊(cè)，EB將會(huì)拒發(fā)CERs，也勢(shì)必使前期投入的資金付諸東流。根據(jù)我國(guó)CDM項(xiàng)目的發(fā)展?fàn)顩r來看，2005年2月16日《京都議定書》正式生效，我國(guó)CDM項(xiàng)目蓬勃發(fā)展。自2008年上半年我國(guó)被駁回和撤銷的CDM項(xiàng)目開始增加，因此，項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目選擇時(shí)應(yīng)保持謹(jǐn)慎態(tài)度，以期降低項(xiàng)目注冊(cè)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)發(fā)展中國(guó)家的政策與法律風(fēng)險(xiǎn)

CDM項(xiàng)目注冊(cè)的一個(gè)前提條件就是獲得參與項(xiàng)目的各方所在國(guó)家政府的批準(zhǔn)，并出具該國(guó)家的項(xiàng)目批準(zhǔn)函。很明顯，在這一階段首先要面對(duì)的是各締約國(guó)國(guó)內(nèi)政策的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)楦鲊?guó)出于對(duì)自身發(fā)展、環(huán)境政策以及對(duì)自身利益的考慮，對(duì)待CDM項(xiàng)目的態(tài)度并不相同。其政策與法律在不同的時(shí)期發(fā)生變化，而“雖然這些法律不是直接調(diào)整CDM項(xiàng)目的，但是卻可能與之有著密不可分的關(guān)系，諸如，價(jià)格控制、稅收、進(jìn)出口管制等等。由于CDM項(xiàng)目從初期投資到最后實(shí)現(xiàn)收益，中間有很長(zhǎng)的時(shí)間跨度，政府政策與法律的變化極易使項(xiàng)目受到影響，甚至發(fā)生中斷。因此，在CDM項(xiàng)目審定之前，務(wù)必事先對(duì)項(xiàng)目相關(guān)國(guó)家的相關(guān)法律、法規(guī)、政策進(jìn)行了解，預(yù)估可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)問題，做好風(fēng)險(xiǎn)防范措施。尤其是在一些并不是太支持CDM項(xiàng)目的國(guó)家，更需要謹(jǐn)慎對(duì)待和充分了解其國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，以免延長(zhǎng)審批時(shí)間，從而加大交易風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)雖然不少政策都積極推行CDM項(xiàng)目，一般都能獲得政府的批準(zhǔn)函，但是根據(jù)我國(guó)政府頒發(fā)的《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》(下文簡(jiǎn)稱《辦法》)，規(guī)定了目前只有中資或者中國(guó)控股的企業(yè)才能有資格主辦CDM項(xiàng)目，而不接受外資企業(yè)。港澳臺(tái)地區(qū)視為中資，但是需要這三個(gè)地區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)出具證明，證明該公司確實(shí)屬于這些地區(qū)。參與主體范圍過于狹隘，這也是我國(guó)法律規(guī)定的一個(gè)不足之處。

五、清潔發(fā)展機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

(一)國(guó)際環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制

隨著全球氣候的惡化，以及極端惡劣氣候的頻繁發(fā)生，各國(guó)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到全球氣候問題的嚴(yán)重性，并且認(rèn)識(shí)到氣候問題是全球性而非地域性的。面對(duì)氣候變化存在的種種不確定性，我們既不能等到各種不確定完全消除后再采取行動(dòng)，也不能在還沒確認(rèn)危害之前就盲目地采取行動(dòng)。首先，世界各國(guó)仍應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持《框架公約》在氣候問題上的基本原則，謹(jǐn)慎處置氣候相關(guān)問題，采取預(yù)防措施，預(yù)測(cè)、防止或盡量減少引起氣候變化的原因，并緩解其不利影響，當(dāng)存在造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅時(shí)，不以科學(xué)上沒有完全的確定性為理由推遲采取這類措施?？朔h(huán)境保護(hù)的單邊主義，把環(huán)境保護(hù)放在首要位置，消除隔閡，各國(guó)應(yīng)通力合作，形成嶄新的全球合作伙伴關(guān)系。其次，人類應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，我們共有的地球母親已經(jīng)千瘡百孔，即便氣候問題仍存在一些不確定性，但這并不是我們拒不采取行動(dòng)的理由，全球氣候變暖對(duì)我們這一代人的影響或許是微乎其微的，但是，我們應(yīng)對(duì)后代子孫負(fù)責(zé)，擁有良好和適宜生存的環(huán)境是所有物種共同享有的權(quán)利。各國(guó)應(yīng)重新審視自己對(duì)待氣候變化的態(tài)度，采取措施積極應(yīng)對(duì)這一全球性問題，應(yīng)對(duì)氣候變化歸根到底是轉(zhuǎn)變?nèi)祟惤?jīng)濟(jì)發(fā)展方式的問題。CDM機(jī)制為減少碳排放，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了一個(gè)很好的平臺(tái)，各國(guó)應(yīng)放棄在政治上的較量和經(jīng)濟(jì)利益的博弈，共同合作，協(xié)同實(shí)現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展。

(二)項(xiàng)目參與國(guó)政策扶持

考慮到CDM運(yùn)行前期，項(xiàng)目業(yè)主投入成本較大，存在高風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目參與國(guó)的政府負(fù)有降低本國(guó)政策不確定性的責(zé)任，并且為CDM項(xiàng)目提供資金和技術(shù)扶持，降低CDM項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，吸引、鼓勵(lì)企業(yè)積極參與其中。

(三)加快立法進(jìn)程，為CDM項(xiàng)目的運(yùn)行提供法律保障

以我國(guó)為例，我國(guó)現(xiàn)有的《CDM項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》只是部門的行政規(guī)章，其法律地位較低，而CDM是與能源開發(fā)、利用和投資等都有著重要聯(lián)系的法律機(jī)制，其所涉及的諸多內(nèi)容都應(yīng)該由具有較高效力層級(jí)的法律來規(guī)定。因此，我國(guó)應(yīng)加快制定清潔發(fā)展機(jī)制法律法規(guī)，保證CDM項(xiàng)目活動(dòng)的正常有序進(jìn)行。

(四)加強(qiáng)清潔發(fā)展機(jī)制國(guó)際合作人才培訓(xùn)

隨著清潔發(fā)展機(jī)制的發(fā)展，發(fā)展中國(guó)家在清潔發(fā)展機(jī)制領(lǐng)域也將面臨競(jìng)爭(zhēng)。而這種競(jìng)爭(zhēng)越來越表現(xiàn)為人力資本的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)與清潔發(fā)展機(jī)制人才的培養(yǎng)，政府、企業(yè)、中介咨詢機(jī)構(gòu)都扮演著重要的角色。首先，政府應(yīng)積極推進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制的相關(guān)技術(shù)教育在高校的推廣，制定相關(guān)的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，形成職業(yè)培訓(xùn)、資格考試考試、建立碳市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制等，從總體上提高從業(yè)人員的水平。其次，企業(yè)也應(yīng)重視對(duì)員工的培訓(xùn)，豐富從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)，以便在參加CDM項(xiàng)目處于優(yōu)勢(shì)地位。最后，要求CDM中介咨詢機(jī)構(gòu)通過培訓(xùn)或一些技術(shù)交流，對(duì)項(xiàng)目注冊(cè)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)，積累過往的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)清潔發(fā)展機(jī)制技術(shù)服務(wù)中介能力的提高，整體上提高行業(yè)技術(shù)水平。

CDM項(xiàng)目是全球碳排放交易重要方式之一，但其程序復(fù)雜，開發(fā)難度大、風(fēng)險(xiǎn)高，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制會(huì)影響交易的最終效益。CDM項(xiàng)目參與各方必須不斷提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制，方能提高項(xiàng)目投資決策的科學(xué)性和可靠性，增加交易安全。

［1］陳淑芬.國(guó)際法視角下的清潔發(fā)展機(jī)制研究［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2011.

［2］張永毅.CDM下投資者與項(xiàng)目業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn)探討［J］.西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009，(2).

［3］王憲明.清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)國(guó)際合作研究［M］.北京:北京郵電大學(xué)出版社，2011.