試論當前高等職業(yè)教育的“國家化”趨勢

馮孟

近年來，教育分權(quán)或教育放權(quán)成為高等教育管理體制改革的主旋律，諸如建立現(xiàn)代大學(xué)制度、設(shè)置學(xué)校章程、下放一批行政審批權(quán)等一系列旨在去行政化、擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的改革措施，都顯示高等教育的放權(quán)進入了新階段。但是，國家在實施高等教育領(lǐng)域放權(quán)的同時又進行一定程度的集權(quán)，特別是以前由地方政府來進行管理并負責經(jīng)費的高職教育，受國家的干預(yù)不斷增多，出現(xiàn)了高職教育“國家化”趨勢。這里所指的高職教育“國家化”不是指高度集權(quán)的教育國家主義，而是在觀念上體現(xiàn)為將高職教育納入國家建設(shè)、社會發(fā)展的大系統(tǒng)中，突出發(fā)展高職教育對國家、社會的巨大作用，并強調(diào)國家發(fā)展高職教育的主體責任；在內(nèi)容上體現(xiàn)為高職教育國家制度的建構(gòu)；在形式上體現(xiàn)為中央政府通過各種有效手段強化對高職教育的宏觀調(diào)控。

一、高職教育“國家化”趨勢的主要表現(xiàn)

（一）高職教育發(fā)展觀念的“國家化”

高職教育發(fā)展觀念的“國家化”主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是在教育意識上。國家不斷強調(diào)高職教育不僅是國家實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的利器，承擔一定的文明傳承功能，同時還是解決民生問題的重要途徑。首先，在經(jīng)濟領(lǐng)域，國家把發(fā)展高職教育提高到“民族核心競爭力”的高度，認為高職教育應(yīng)承擔服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的時代責任，“在促進就業(yè)以及在全面建設(shè)小康社會的歷史進程中發(fā)揮不可替代的作用”①。其次，突出高職院校文明傳承的作用。高職院校作為高等教育的一部分，傳承中華文明是其使命。在這方面，中央政府特別突出了高職教育的“促進文化技藝傳承創(chuàng)新”的作用。最后，強調(diào)高職教育是“中國最大的民生工程”?！度嗣袢請蟆返让襟w認為，通過就讀高職院校，“近三年來全國800多萬家庭出現(xiàn)了第一代大學(xué)生”②。高職教育不僅促進了就業(yè)，而且極大促進了階層流動。二是在教育理念上，強調(diào)國家在高職教育發(fā)展中的主體責任。近年來，中央政府不斷強調(diào)職業(yè)教育的公共性原則，強調(diào)各級政府特別是中央政府在發(fā)展職業(yè)教育方面的重要責任。2011年，教育部副部長魯昕提出，中央政府主要有將職業(yè)教育納入國家發(fā)展戰(zhàn)略、建立區(qū)域間協(xié)調(diào)機制、明確各級財政的投入責任、依法督導(dǎo)各項重大政策等四項責任，對中央政府發(fā)展職業(yè)教育的責任做出了鮮明概括。三是在教育目標上，中央明確提出了發(fā)展高職教育的國家目標是建設(shè)“世界水準的高等職業(yè)教育”。同時，除了中央“自上”發(fā)展高職教育的國家目標之外，地方“自下”發(fā)展高職教育的教育目標也越來越自覺地與國家戰(zhàn)略發(fā)展目標保持一致。例如廣東省以“珠三角發(fā)展與改革”為使命提出了“打造南方職業(yè)教育高地”的目標，長三角部分高職院校以“支撐長三角區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展”“服務(wù)武漢都市圈”為目的成立了職業(yè)教育聯(lián)盟。③這些地方性的職業(yè)教育原則都越來越凸顯高職教育為國家服務(wù)的性質(zhì)。國家和地方都認可高職教育的發(fā)展對于國家經(jīng)濟社會的巨大作用，國家承擔發(fā)展高職教育的主體責任、統(tǒng)籌高職教育發(fā)展的觀念開始形成，高職教育不再被認為是從屬于地方的教育事業(yè)，而是全局性的教育戰(zhàn)略重點。高職教育發(fā)展觀念的“國家化”，為國家從事高職教育活動、推動高職教育“國家化”提供了基本的思維模式和價值標準。

（二）高職教育國家制度的建構(gòu)

近年來，中央政府不斷強調(diào)要建立職業(yè)教育的國家制度。教育部副部長魯昕多次強調(diào)，今后一個時期，要充分挖掘和深入總結(jié)各地行之有效的制度建設(shè)經(jīng)驗，將成功案例上升為國家制度。④從目前來看，我國高職教育的國家制度雖未成型，但已開始建構(gòu)，主要包含以下幾個方面：決策與管理制度，即什么樣的國家機構(gòu)對高職教育的發(fā)展負責，并實施對高職教育的管理；質(zhì)量標準及保障制度，即國家如何通過建立統(tǒng)一的質(zhì)量標準來保障高職教育的發(fā)展質(zhì)量；國家課程及考試制度，即是否存在一個統(tǒng)一的課程與考試制度，以保障國家教育目的的達成；高職教育的資源配置制度，即國家通過什么樣的資源配置形式來促進高職教育的發(fā)展。

1.決策與管理制度。高職教育在管理上一向以省級政府為主。近年來，國家通過成立高職高專教育教學(xué)指導(dǎo)委員會、職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)機構(gòu)，將高職高專處由高教司劃歸職成教司統(tǒng)籌管理，支持和引導(dǎo)全國高職高專校長聯(lián)席會議運作，直接介入高職教育的發(fā)展與改革，使得中央政府對職業(yè)教育的統(tǒng)籌指導(dǎo)不斷強化，對高職教育宏觀調(diào)控的力度不斷加強，教育改革的主導(dǎo)權(quán)逐漸由地方轉(zhuǎn)為由地方和中央政府共同掌控，體現(xiàn)出濃厚的“國家化”傾向。

2.質(zhì)量標準與保障制度。2000年以來，我國通過發(fā)布高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標準、質(zhì)量評估標準、教學(xué)標準、專業(yè)設(shè)置信息等措施，初步構(gòu)建了高職教育的國家質(zhì)量標準與保障制度。2000年，教育部發(fā)布高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標準，從領(lǐng)導(dǎo)能力、師資隊伍、辦學(xué)規(guī)模等方面規(guī)定了高職院校的設(shè)置標準。2008年，高職院校人才培養(yǎng)工作的評估方案頒布，高職院校的評估工作有了正式標準，并進入常態(tài)化階段。2012年，《中國高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量年度報告》出爐，標志著高職質(zhì)量評價體系的初步建立。同年，高職教育領(lǐng)域410個專業(yè)有了國家統(tǒng)一的教學(xué)標準。此外，國家還建立了高等職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置信息平臺，對全國專業(yè)分布情況進行年度統(tǒng)計并向社會公布。通過這一系列標準、評價體系的發(fā)布與實施，我國形成了國家政策引導(dǎo)的高職院校人才培養(yǎng)、辦學(xué)質(zhì)量的評價標準制度，對高職教育的人才培養(yǎng)、辦學(xué)起到了規(guī)范引導(dǎo)的作用。更重要的是，質(zhì)量標準與保障體系使國家意志開始強力介入高職的辦學(xué)領(lǐng)域，對于破除地方利益、引導(dǎo)高職辦學(xué)為國家利益服務(wù)起到了重大的推動作用。

3.國家課程與考試制度。國家課程是指在國家統(tǒng)一標準下講授、實施國家教育目標的課程，如語文、數(shù)學(xué)、外語等公共課就屬于國家課程。目前，在高職教育的專業(yè)課程領(lǐng)域還沒有統(tǒng)一的國家課程，但中央財政支持的共享型專業(yè)教學(xué)資源庫以及高職教育國家精品課程都對高職教育的教學(xué)目標、課程內(nèi)容起到了規(guī)范與引導(dǎo)作用。如果說公共課等課程是“顯性”國家課程，那么共享資源庫和精品課程就構(gòu)成了“隱性”國家課程，通過“顯性”與“隱性”的國家課程建設(shè)，我國建構(gòu)起高職教育的國家課程體系。

在考試制度上，全國職業(yè)院校技能大賽在一定程度上發(fā)揮了國家考試制度的作用，在技能大賽中獲獎就相當于獲得了“資格認證”或“升學(xué)憑證”。例如在某些省份，全國職業(yè)院校技能大賽中獲得國家獎的參賽者經(jīng)過相應(yīng)的理論考試后，可以直接取得高級工資格認證或技師職業(yè)資格，有些可以入本科院校就讀。對于這種現(xiàn)象，周濟同志表示，“普通教育有高考，職業(yè)教育有技能大賽”，揭示了技能大賽具備國家考試制度的性質(zhì)。國家課程與考試制度的建立是中央集權(quán)的標志，有利于保障國家教育目的的實施，對構(gòu)建民族共同文化起到了重要作用。

4.高職教育資源配置制度。長期以來，高職教育的經(jīng)費主要由地方政府承擔。2004年之后，高職教育的辦學(xué)經(jīng)費逐步多元化，特別是來自中央政府的經(jīng)費開始增多，中央開始通過“中央財政專項資金”的方式推進高職教育的發(fā)展。2004年，中央投入專項資金啟動了職業(yè)教育實訓(xùn)基地建設(shè)計劃，這是歷史上第一次由中央財政大規(guī)模支持職業(yè)教育的重大項目，截至2010年，中央財政已投入38.6億元支持該項目。⑤從2006年開始，中央財政投入40億元開展國家示范性高職院校和國家骨干高職院校建設(shè)。2012年，中央財政投入20億元，支持976所公辦高職院校的1812個專業(yè)提升服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。同時，“十二五”期間，中央財政將投入至少26億元專項資金全面實施職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃。以上計劃中央投入累計已超過120億元。中央政府投入的加大，意味著國家對高職教育的影響日益加深。

高職教育國家制度的初步成型，意味著國家建立了相對統(tǒng)一的高職教育辦學(xué)方針、管理體制、質(zhì)量標準，并對課程內(nèi)容和教育目標進行控制。高職教育國家制度建立的過程，是國家不斷強化對高職教育干預(yù)的過程，也是高職教育“國家化”趨勢加強的過程。

（三）高職教育“國家化”方式、方法的形成

近年來，中央對高職教育進行宏觀調(diào)控的方法越來越多，概括起來主要有以下三種：

1.通過法律和行政手段實現(xiàn)國家對高職教育的管理。在這方面，我國建立了一整套規(guī)范高職教育發(fā)展的法律法規(guī)體系，為高職教育的發(fā)展提供法律保障，如《教育法》規(guī)定由國家舉辦職業(yè)教育；《職業(yè)教育法》規(guī)定國家建立、健全職業(yè)教育體系；《高等教育法》規(guī)定大學(xué)包括高等職業(yè)學(xué)校，進一步確立了高等職業(yè)教育在高等教育系列中的法律地位。此外，《勞動法》《就業(yè)促進法》《中外合作辦學(xué)條例》等也建構(gòu)了職業(yè)教育的法律制度框架，《職業(yè)教育法》的修訂近期也已納入國家立法規(guī)劃?？傮w上，近年來中央政府針對高職教育的立法意識不斷加強，立法層次由片面化走向綜合化，從單項教育立法逐漸轉(zhuǎn)向建立和完善國家教育法體系，教育立法的深度和廣度都得到大幅度提高，國家對高職教育的管理和規(guī)范也更具深度和廣度。

2.運用撥款和項目等激勵手段，不同于以往強制性的管理方式。在這方面，中央政府嫻熟運用撥款、項目激勵等多種方式，調(diào)動各方積極性，引導(dǎo)、激勵高職教育達到國家設(shè)定的目標，自動、自覺地為國家服務(wù)。在撥款方面，中央政府不負擔高職院校的常規(guī)性經(jīng)費，高職院校拿到的國家經(jīng)費主要是專項撥款，但這種專項撥款往往帶有附加條件，是國家實現(xiàn)教育目標的重要手段。在項目激勵方面，近年來，中央政府越來越頻繁地通過各種項目支持、引導(dǎo)高職教育建設(shè)。如2006年以來啟動的國家示范校、骨干校項目、提升服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力項目，國家級專業(yè)教學(xué)資源庫建設(shè)項目以及高職教育實訓(xùn)基地項目等，都由中央財政支持，這些項目投入巨大、覆蓋面較廣、涉及點多，極大提高了高職院校的硬件條件與服務(wù)能力，也使國家意志深深嵌入高職教育辦學(xué)和人才培養(yǎng)的實施過程中。

3.確立高職教育“國家化”的典范。這方面的典范是國家示范性高職院校建設(shè)。示范校建設(shè)具有典型的“國家化”色彩，首先，它在理念上凸顯“中央引導(dǎo)”的原則，中央對各地的示范校提出“形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、質(zhì)量優(yōu)良的高等職業(yè)教育體系”“全面提高教學(xué)質(zhì)量”等全局性建設(shè)目標，并對人才培養(yǎng)模式、辦學(xué)模式、教學(xué)質(zhì)量等提出了具體要求，彰顯中央對高職教育進行宏觀調(diào)控和質(zhì)量監(jiān)控引導(dǎo)的意志。其次，在操作方法上，示范校建設(shè)由中央扶持，中央財政分期投入24億元專項資金，撬動地方財政投入60億元，形成了中央引導(dǎo)、帶動地方的“四兩撥千斤”的建設(shè)模式。再次，中央對示范校的建設(shè)、實施、質(zhì)量進行嚴格監(jiān)測，保障國家意志在示范校建設(shè)中的體現(xiàn)，形成了高職教育實施國家意志的監(jiān)測與保障模式。最后，示范校在招生上打破了高職院校一般在辦學(xué)區(qū)域招生的常規(guī)，明確規(guī)定要逐步擴大跨省招生規(guī)模，跨省招生比例不低于30%。招生的全國化對于突破高職教育的“地方化”具有重大意義。通過示范校建設(shè)，中央對高職教育的宏觀管理能力得到了加強，國家意志在高職教育領(lǐng)域得到更深入的執(zhí)行，一批由中央扶持、為國家戰(zhàn)略服務(wù)，在辦學(xué)模式、人才培養(yǎng)模式等層面接受中央指導(dǎo)，招生全國化的典型高職院校成長起來，高職“國家化”的典型案例得到了確立。在示范校的輻射、引領(lǐng)作用下，受中央政府影響的高職院校越來越多，高職教育的“國家化”趨勢得到鞏固。

總體而言，中央政府運用立法、撥款、項目激勵、確立典范等方式和方法，設(shè)定高職教育目標并進行質(zhì)量監(jiān)控，加強了國家對高職教育領(lǐng)域的控制。

二、高職教育“國家化”趨勢的影響

高職教育領(lǐng)域的“國家化”趨勢實際上代表了中央政府在這一領(lǐng)域的集權(quán)傾向，雖然這種集權(quán)傾向在提倡教育分權(quán)的時代顯得吊詭，但正如挪威教育家波·達林所說：“有分權(quán)發(fā)生的地方就需要重新定義中央的作用。分權(quán)和日益強烈的中央控制有可能在同一系統(tǒng)內(nèi)同時發(fā)生，結(jié)果將形成更加緊密結(jié)合的系統(tǒng)”⑥。換言之，分權(quán)和集權(quán)不過是硬幣的兩面，無論是進行分權(quán)或者集權(quán)，其共同目的是使教育活動更有效率，更能促進教育的發(fā)展。在這方面，高職教育的“國家化”對高職教育的發(fā)展有著極其重要的意義。概括來說，高職教育“國家化”對高職教育的發(fā)展有三個“有利于”：

一是有利于高職教育市場從區(qū)域分割走向統(tǒng)一。在高職教育領(lǐng)域，由于管理體制以省為主，各省高等教育系統(tǒng)各自為政，形成了高職教育“地域分割”的局面。在這種局面下，高職教育存在“諸侯經(jīng)濟”和“馬太效應(yīng)”兩種現(xiàn)象，⑦造成高等教育資源流動的區(qū)域壁壘，不僅影響人才的自由流動，加劇高職教育區(qū)域發(fā)展的不平衡，而且嚴重妨礙教育質(zhì)量的提升，不利于教育公平。有鑒于此，當前各地高職院校紛紛抱團成立區(qū)域職業(yè)教育合作聯(lián)盟，例如130多所高職院校共建“長三角”高等職業(yè)教育合作聯(lián)盟，但這種自發(fā)成立的區(qū)域聯(lián)盟有其不可避免的松散性，還有賴于國家力量的整合來建立更為規(guī)范、統(tǒng)一、穩(wěn)固的高職教育市場。中央政府作為全局性的教育宏觀調(diào)控者，可以通過頒布國家職業(yè)教育規(guī)劃、國家標準、職業(yè)資格考試等措施，打破高職教育各自為政的行政壁壘，推動高職教育統(tǒng)一市場的形成。同時，中央政府還可以制定競爭規(guī)則，維護競爭秩序，為高職教育提供公正、公平的市場環(huán)境。

二是有利于高職教育形成系統(tǒng)、科學(xué)的管理模式。當前，高職教育一些好的經(jīng)驗只能在小范圍開展，難以形成國家制度。同時，高職教育的管理仍然以簡單直接的方式為主，普遍缺乏規(guī)劃。根據(jù)筆者統(tǒng)計，全國31個省、直轄市、自治區(qū)中，有專門高職教育規(guī)劃的地區(qū)不足1/3。在這樣的背景下，高職教育迫切需要優(yōu)化高職教育的管理系統(tǒng)和制度建設(shè)。在這方面，國家可以組織力量，對各地的經(jīng)驗探索進行提升、凝練，形成理論概括，并進一步上升為國家制度，推動形成科學(xué)的高職教育人才培養(yǎng)模式和辦學(xué)模式。同時，國家可以依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)用人需求、求學(xué)需求，制定全局性的職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展，并從國家層面對地方政府管理職業(yè)教育的職責、權(quán)利和義務(wù)做出進一步規(guī)定，使地方政府的管理有法可依，推動高職教育管理的系統(tǒng)化。

三是有利于增強高職教育的國際競爭力。目前高職以地方為主的教育投入嚴重不足，2011年，地方普通高職高專學(xué)校的生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費支出只占地方普通本科學(xué)校同類支出的56%，多數(shù)地區(qū)仍未制定高職院校生均經(jīng)費撥款標準。⑧這種情況導(dǎo)致我國高職總體力量偏弱，國際競爭力不強。根據(jù)陳衍等人考察世界37個國家后出版的《職業(yè)教育國際競爭力報告2008》顯示，中國職業(yè)教育無論是在各級的生均經(jīng)費投入還是在經(jīng)費投入總量上，在世界上都處于榜尾地位，在質(zhì)量指標上與先進國家仍存在較大差距，在規(guī)模指標上也不具有競爭力。⑨因此，高職要迅速提高競爭力就必須借助國家的強大力量。目前中國已經(jīng)是世界上第二大經(jīng)濟體，完全有能力發(fā)展世界頂尖水平的高職教育。世界銀行預(yù)計，到2030年，中國將超越美國成為世界第一大經(jīng)濟體，如果以教育經(jīng)費占GDP的4%計算，屆時教育的投入將相當可觀。⑩借助國家的強大力量，高職教育完全可以既發(fā)展本身，又彰顯更強的國際競爭力。

當然，對于高職教育“國家化”表現(xiàn)出來的集權(quán)傾向，我們也應(yīng)該注意其負面效果。集權(quán)有可能導(dǎo)致高職教育與地方相脫節(jié)，地方發(fā)展高職教育的積極性減退、地方的制度創(chuàng)新受到遏制。同時，集權(quán)容易造成“一刀切”的教育統(tǒng)一發(fā)展模式，對于高職教育發(fā)展的多樣性、靈活性也是一種損害。因此，如何從制度上平衡分權(quán)與集權(quán)，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，是我們進一步要思考的問題。

［注釋］

①教育部.關(guān)于推進高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見（教職成［2011］12號）［Z］.2011-09-29.

②⑧上海市教育科學(xué)研究院，麥可思研究所.2013中國高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量年度報告［M］.北京：外語教學(xué)與研究出版社，2013：33，25.

③顧坤華，趙惠莉.130多所高職院校在南京抱團共建長三角高等職業(yè)教育合作發(fā)展機制開始啟動［EB/OL］.http://www.chinazy.org/models/txpt/detail.aspx?ar?tid=49382&cateid=1694，2012-11-14.

④孟凡華.魯昕強調(diào)推動現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)［J］.職業(yè)技術(shù)教育，2011（15）：47.

⑤張家寰，郭揚，陳娟.中央財政支持職業(yè)教育實訓(xùn)基地項目建設(shè)綜合評析［J］.中國職業(yè)技術(shù)教育，2011（30）：5.

⑥（挪）波·達林.理論與戰(zhàn)略：國際視野中的學(xué)校發(fā)展［M］.范國睿，譯.北京：教育科學(xué)出版社，2002：262.

⑦“諸侯經(jīng)濟”是描述地方政府在局部利益驅(qū)動下忽視國家全局利益和社會整體效益來發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟的現(xiàn)象，這里指各地高等教育系統(tǒng)在局部利益驅(qū)動下發(fā)展本地高等教育的做法；教育領(lǐng)域的“馬太效應(yīng)”是描述因為各省高等教育資源、經(jīng)濟實力的差異，以及強勢省份對弱勢省份的教育資源掠奪，而形成的強者愈強、弱者恒弱的高等教育不均衡現(xiàn)象。

⑨陳衍.職業(yè)教育國際競爭力報告（2008）［M］.長春：東北師范大學(xué)出版社，2010：378.

⑩世界銀行，國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合課題組.2030年的中國——建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的社會［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013：1.