論行政執(zhí)法自由裁量權(quán)及其法律控制＊

何 富

（西北工業(yè)大學 人文經(jīng)法學院，陜西 西安 710129）

在我國當下的具體行政執(zhí)法實踐中，一些執(zhí)法者濫用自由裁量權(quán)侵犯相對人合法權(quán)益的現(xiàn)象比較嚴重，極大地損害了政府的形象。因此，研究行政執(zhí)法自由裁量權(quán)及其運用中存在的問題，并提出法律控制對策很有必要。

一、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的界定

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，是行政自由裁量權(quán)在執(zhí)法領(lǐng)域中的體現(xiàn)形式，也是行政自由裁量權(quán)中最重要的一種。對于它的理解，應(yīng)該從行政自由裁量權(quán)說起。

（一）行政自由裁量權(quán)的界定

在我國，行政自由裁量權(quán)尚缺乏統(tǒng)一的概念。對于行政自由裁量權(quán)的相關(guān)闡述，始于1983年王珉燦等編著的《行政法概要》，該書指出：“凡法律沒有詳細規(guī)定，行政機關(guān)在處理具體事件時，可以依據(jù)自己的判斷采取適當方法的，是自由裁量的行政措施?！保?］113羅豪才認為，行政自由裁量權(quán)是指“在法律規(guī)定的條件下，行政機關(guān)決定其作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力”［2］102。姜明安認為，行政自由裁量權(quán)是指“法律、法規(guī)賦予行政機關(guān)在行政管理中根據(jù)立法目的和公正合理原則，自行判斷行為條件，自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權(quán)力”［3］。

筆者認為，行政自由裁量權(quán)是指行政主體享有的當法律、法規(guī)沒有對行政行為的內(nèi)容、方式和程序等作詳細規(guī)定而只規(guī)定一定范圍和幅度時，行政主體可以在法定范圍和幅度內(nèi)斟酌選擇是否作為和如何作為的權(quán)力。它可分為立法性裁量權(quán)和決定性裁量權(quán)，前者是指抽象性行政行為中的裁量權(quán)，而后者就是具體適用法律。

（二）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的界定

決定性行政自由裁量權(quán)中最重要的即是行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，是指行政主體及其工作人員在行政許可、行政處罰、行政強制等執(zhí)法過程中享有的自由裁量權(quán)。

行政執(zhí)法是執(zhí)行法律的過程，執(zhí)法者要運用實體法律規(guī)范做出決定。一個實體法律規(guī)范，應(yīng)該包括假定、處理、制裁三大要素。從法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)看，執(zhí)法者享有自由裁量權(quán)的情況主要有兩種：在法律規(guī)范的假定條件部分有不確定的法律概念時，可能會有某種選擇空間；而在法律規(guī)范的處理和制裁部分不確定時，執(zhí)法者也會有裁量的余地。前者大致為是否作為的裁量，而后者則相當于如何作為的裁量。是否作為的自由裁量是指執(zhí)法者可以選擇是否作出行政行為，如何作為的自由裁量則包含多種情況，主要有：（1）方法選擇上的自由裁量；（2）幅度選擇上的自由裁量；（3）程序選擇上的自由裁量；（4）時間、地點選擇上的自由裁量。

二、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在的合理性

歷史地看，行政權(quán)的運用會經(jīng)歷人治到法治的過程。但法治并不排除執(zhí)法人員發(fā)揮主觀能動性以更好地實現(xiàn)法律目的，這就需要行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)存在并且需要存在的原因概括起來有三個，分別是：彌補立法缺陷、提高行政效率、實現(xiàn)執(zhí)法公正。

（一）彌補立法缺陷

現(xiàn)代社會的行政執(zhí)法事務(wù)非常復(fù)雜，立法機關(guān)不可能制定出包羅萬象、詳盡周密的法律來滿足行政執(zhí)法的需要。已經(jīng)制定的法律，如果機械地適用而不顧具體的客觀事實.必然會產(chǎn)生不公正的現(xiàn)象，這恰恰違反了法治的平等原則。在行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法者處于不同的場景、面對不同的對象，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)做出更合理的決定，可以彌補法律滯后性特征所帶來的缺陷。

（二）提高行政效率

行政執(zhí)法面廣量大，而且涉及的問題極其繁雜，甚至瞬息萬變。龐大的執(zhí)法事務(wù)涉及面非法律所能包容，而客觀形勢變化無常更非法律所能預(yù)測。為了保證行政執(zhí)法迅捷高效，權(quán)力機關(guān)授權(quán)行政機關(guān)根據(jù)各種可能出現(xiàn)的情況做出決定，愈來愈多的執(zhí)法事項需要行政機關(guān)制定有關(guān)規(guī)范性文件進行調(diào)整，以靈活地處理。

（三）實現(xiàn)執(zhí)法公正

行政執(zhí)法專業(yè)性較強，執(zhí)法機關(guān)具有立法機關(guān)所不具備的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，允許執(zhí)法機關(guān)在實施具體行政管理時，考慮到具體社會關(guān)系的特殊性，在法律規(guī)定的原則和范圍內(nèi)發(fā)揮主觀能動性，最大限度地保證立法意圖的實現(xiàn)，從而最終實現(xiàn)實體正義，有利于促進執(zhí)法公正。

三、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)法律控制的必要性

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)積極作用的發(fā)揮，需要具備兩個前提：第一，行政法律規(guī)范及其精神必須為執(zhí)法者所正確理解。第二，執(zhí)法者能公平、正直、不偏私地運用自由裁量權(quán)。但在現(xiàn)實生活中，執(zhí)法者千差萬別，個人素質(zhì)及價值取向不盡相同。我國很多行政法律條款規(guī)定得太籠統(tǒng)、彈性大，一定程度上導(dǎo)致了行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用，構(gòu)成對相對人權(quán)益的侵害或?qū)ι鐣娴膿p害。

（一）濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式

美國學者伯納德·施瓦茨在其《行政法》一書中，將執(zhí)法主體濫用行政裁量權(quán)的情形概括為六種：（1）不正當?shù)哪康模葱惺共昧繖?quán)違反法律賦予相應(yīng)裁量權(quán)的目的；（2）錯誤的和不相干的原因，即考慮不相關(guān)因素；（3）錯誤的法律或事實根據(jù)，即行使裁量權(quán)的法律根據(jù)或事實根據(jù)不正確，包括無法律根據(jù)或沒有基于授權(quán)法規(guī)定的條件；（4）遺忘了其他有關(guān)事項，即沒有考慮相關(guān)因素；（5）不作為或遲延，即故意或過時未行使或者遲延行使法律賦予的裁量權(quán)；（6）背離了既定的判例或習慣，即無正當理由不遵循先例，反復(fù)無常［4］96。

（二）濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的負面后果

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用違背了法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法律秩序，其危害性概括起來主要有如下幾點。

第一，影響社會穩(wěn)定。執(zhí)法機關(guān)的自由裁量權(quán)帶有很大的人治色彩，是一種極易被歪曲和錯位的行政權(quán)力。由于裁量的自由性，往往造成類似案件不同處理或案件處理過于嚴重，在群眾中易產(chǎn)生對行政執(zhí)法的不信任感，使民眾對政府產(chǎn)生“信任危機”。

第二，助長官僚作風。法律規(guī)范對裁量權(quán)的行使條件、幅度等規(guī)定得越寬松，某些執(zhí)法者就越容易濫用職權(quán)，由于執(zhí)法者在使用裁量權(quán)時多少帶有一定的主觀性，從而在某些因素的利誘下，會使執(zhí)法偏離公平、公正、公開的原則。

第三，滋生腐敗現(xiàn)象。當前我國腐敗現(xiàn)象得不到有效遏制，在很大程度上與行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用有關(guān)。在具體的執(zhí)法實踐中，公安、稅務(wù)、工商、海關(guān)等政府部門的一些執(zhí)法者為了部門和自身利益，往往會利用自己手中的權(quán)力，通過亂罰款、亂收費等手段為部門和自身謀利。

四、對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的法律控制

筆者認為，為防止行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用，應(yīng)構(gòu)建一個由立法控制、司法控制、行政控制、權(quán)利控制四個層次的針對行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的法律控制體系。

（一）立法控制

行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)的裁量權(quán)，是通過立法授予行政機關(guān)的，所以，控制自由裁量權(quán)首先必須加強立法控制。

立法控制主要包括這樣兩個重要方面：一是通過規(guī)范行政實體法來控制。我國行政執(zhí)法自由裁量權(quán)問題的一個最大特點，就是授權(quán)過濫與授權(quán)不足同時存在。對于授權(quán)過濫，應(yīng)盡可能減少自由裁量權(quán)的廣度和幅度，將應(yīng)由法律調(diào)整的比較穩(wěn)定的社會關(guān)系及時納入法律調(diào)整的范圍；對授權(quán)不足且需要授予的自由裁量權(quán)要通過立法及時授予，以適應(yīng)行政管理的需要。二是加強行政程序立法。要建立完善的行政執(zhí)法信息公開制度、聽證制度、告知制度、職能分離制度。同時，要推進行政執(zhí)法人員的責任追究程序立法，積極落實行政問責制度。

（二）司法控制

法治行政要求行政法上的一切糾紛，最終均應(yīng)服從司法機關(guān)的裁決。司法審查制度，特別是對濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行為的司法審查，是近現(xiàn)代國家普遍設(shè)立的一項重要制度，它是落實“司法終局”原則的重要體現(xiàn)，也是行政法治的必然要求。

司法審查對執(zhí)法機關(guān)濫用自由裁量權(quán)是一種實際的規(guī)制，也是最有效的法律控制形式。我國《行政訴訟法》的頒布為行政自由裁量權(quán)的司法控制提供了重要的法律依據(jù)，但仍有許多不足和缺陷。盡管我國憲法明確了司法機關(guān)對行政權(quán)的行使進行法律監(jiān)督，但我國司法權(quán)對行政權(quán)審查的范圍與強度還很小，主要還局限于具體行政行為的合法性審查，合理性審查則作為例外存在。我們不妨借鑒西方國家的做法，強調(diào)尊重執(zhí)法機關(guān)認定的事實，在沒有相反證據(jù)推翻的情況下應(yīng)認定其為有效（實質(zhì)性證據(jù)法則），司法機關(guān)擁有對法律問題的最終判斷技能和權(quán)力，可以對事實問題、法律問題及實體問題、程序問題進行全面審查。

（三）行政控制

立法控制和司法控制都是對于行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的外部控制形式，行政機關(guān)內(nèi)部自我控制也是必不可少的。

首先，要完善執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制。由于執(zhí)法機關(guān)長期進行執(zhí)法活動，業(yè)務(wù)比較熟悉，對法律范圍內(nèi)如何正確實施行政行為最有經(jīng)驗，因此，更容易判定自由裁量權(quán)的行使適當與否，同時執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督程序簡便易行，有利于及時糾正執(zhí)法中濫用自由裁量權(quán)的行為。執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主要表現(xiàn)為上下級執(zhí)法機關(guān)之間的層級監(jiān)督以及行政復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督。

其次，要培訓行政執(zhí)法人員，提高其素質(zhì)，建立健全行政執(zhí)法責任制。行政執(zhí)法者的素質(zhì)高低是影響自由裁量權(quán)行使的重要因素。要加強專門培訓，使執(zhí)法人員樹立良好的職業(yè)道德，掌握熟練的專業(yè)知識和技能。同時，要繼續(xù)推進行政執(zhí)法責任制法制化進程，將執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法者個人責任聯(lián)系起來，以提高執(zhí)法者的責任心和業(yè)務(wù)水平，防止自由裁量權(quán)的異化。

（四）權(quán)利控制

立法控制、司法控制和行政控制都是行政執(zhí)法自由裁量權(quán)中“以權(quán)力制約權(quán)力”的重要形式，構(gòu)建法治社會，必須強調(diào)“以權(quán)利制約權(quán)力”。公眾參與監(jiān)督對于有效制約行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使，具有非常重要的作用與意義。

公民要自覺學習法律知識，提高自己的維權(quán)意識，在合法權(quán)益遭受濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的侵害時，通過信訪、行政復(fù)議、行政訴訟等渠道，充分運用申訴權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)、申辯權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)、提出行政訴訟權(quán)等法律賦予自己的權(quán)利來維護自己的合法權(quán)益。同時，要強化社會輿論監(jiān)督。執(zhí)法機關(guān)要及時公開行政信息，確保行政執(zhí)法陽光透明。新聞媒體要樹立責任意識，堅守對執(zhí)法事件真實報道和評論的職業(yè)準則，及時曝光執(zhí)法不公的現(xiàn)象，使公眾及時獲取信息，以營造出輿論監(jiān)督行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行使的良好社會氛圍。

［1］ 王珉燦.行政法概要［M］.北京：法律出版社，1983.

［2］ 羅豪才.行政法學［M］.北京：北京大學出版社，1996.

［3］ 姜明安.論行政自由裁量權(quán)及其法律控制［J］.法學研究，1993（1）：44－50.

［4］ 伯納德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳，譯.北京：群眾出版社，1986.