規(guī)范府際財(cái)政關(guān)系，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

國(guó)家信息中心新型城鎮(zhèn)化建設(shè)課題組

1.按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系。城鎮(zhèn)化是一個(gè)公共化的系統(tǒng)工程，涉及政府的職責(zé)范圍比較廣泛，而且不斷會(huì)有新的狀況出現(xiàn)，產(chǎn)生出新的政府責(zé)任。要改變以行政等級(jí)確定公共財(cái)政資源的配置方式，逐步探索以常住人口為依據(jù)來(lái)調(diào)整各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系。應(yīng)清晰劃分城鎮(zhèn)化發(fā)展涉及的各級(jí)政府事權(quán)，特別是對(duì)于新生事權(quán)進(jìn)行界定，明確相應(yīng)的承擔(dān)主體。在加快政府職能轉(zhuǎn)變、明確政府和市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，按照“法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先”的原則，合理界定中央與地方的支出責(zé)任，并逐步通過(guò)法律形式予以明確，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，通過(guò)優(yōu)化稅權(quán)配置和完善轉(zhuǎn)移支付制度，使中央政府和地方政府在利益上取得“體制性”平衡，既保證地方政府有能力為本地提供均等化的基本公共服務(wù)，又有效抑制地方政府盲目投資、重復(fù)建設(shè)行為的發(fā)生。對(duì)照事權(quán)，構(gòu)建與城鎮(zhèn)化建設(shè)稅源結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的財(cái)政收入體系，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政汲取能力，構(gòu)建有利于新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的財(cái)政體制。

2.推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，充分調(diào)動(dòng)基層政府城鎮(zhèn)化建設(shè)積極性。中央財(cái)政要繼續(xù)督促地方切實(shí)履行職責(zé)，強(qiáng)化省級(jí)政府職能，劃清省以下各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任，統(tǒng)一省以下收入劃分原則，明確收入分享的比例、省以下縱向和橫向均衡的要求、中央的鼓勵(lì)措施等。統(tǒng)一省以下收入劃分，明確省以下各級(jí)政府的主體稅種，減少地區(qū)間收入劃分對(duì)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的消極影響。劃清省以下各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任，要按照外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容的原則劃分省以下支出責(zé)任，結(jié)合省以下收入劃分情況，建立省以下轉(zhuǎn)移支付體系。省級(jí)政府要合理把握省級(jí)政府收入占全省收入的比重，加大區(qū)域內(nèi)財(cái)力調(diào)節(jié)力度，逐步縮小省以下地方政府財(cái)力差距。進(jìn)一步健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，根據(jù)政策變化調(diào)整保障水平，不斷完善獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，加大對(duì)各地區(qū)的指導(dǎo)和幫助力度。

3.有必要增強(qiáng)地方政府財(cái)政決策權(quán)和稅政管理權(quán)。按照公共產(chǎn)品的供給理論，小城市、小城鎮(zhèn)的建設(shè)屬于典型的地方性公共產(chǎn)品，建設(shè)的好壞以及建設(shè)所需要的資源都與相應(yīng)區(qū)域的居民利益相聯(lián)系。逐步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，選取具有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)，確定為重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，賦予更大的財(cái)政管理權(quán)限。提高市縣政府對(duì)共享稅的分享比例，使財(cái)力向下傾斜。增強(qiáng)地方因地制宜配置財(cái)政資源的能力，規(guī)范地方政府取得收入的行為，充分調(diào)動(dòng)地方積極性。考慮賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)，即中央集中管理中央稅、共享稅的立法權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等，以維護(hù)國(guó)家的整體利益，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，一般地方稅稅種，在中央統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，賦予省級(jí)人民政府對(duì)稅目、稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)，并允許省級(jí)人民政府制定實(shí)施細(xì)則或制定具體的實(shí)施辦法。

4.按照常住人口規(guī)模安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。通過(guò)轄區(qū)之內(nèi)的橫向財(cái)政平衡，保持轄區(qū)之間擁有大致均等的公共物品供給能力，實(shí)現(xiàn)大致均衡的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。對(duì)轉(zhuǎn)移支付分配公式進(jìn)行改進(jìn)與規(guī)范，打破基數(shù)為重的制度慣性，充分考慮人口、地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、公共品供給能力等多重因素，特別是要考慮到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口流動(dòng)因素，對(duì)由于人口流入而增加的公共服務(wù)給予財(cái)力補(bǔ)助。中央政府進(jìn)一步平衡東部與中西部地區(qū)的差距，通過(guò)調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，實(shí)現(xiàn)各個(gè)省份之間可支配財(cái)力的大致均衡。對(duì)于省級(jí)政府而言，要運(yùn)用好專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，擴(kuò)大財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的范圍與力度，將轉(zhuǎn)移支付向基層傾斜，使基層政府擁有與城鎮(zhèn)化建設(shè)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政實(shí)力。在橫向的同一級(jí)次政府之間，有必要構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度體系，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際需要。繼續(xù)實(shí)施省級(jí)政府之間的對(duì)口支援，從制度上明確發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助義務(wù)。在省級(jí)政府的轄區(qū)范圍內(nèi)，探索實(shí)施市縣之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，由發(fā)展較好的市縣對(duì)發(fā)展較差的市縣進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付援助。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為而導(dǎo)致的財(cái)力轉(zhuǎn)移，也應(yīng)建立橫向轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行利益補(bǔ)償。

5.深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率，建立起覆蓋所有財(cái)政性資金的預(yù)算績(jī)效管理體系。在現(xiàn)代社會(huì)，預(yù)算已不再是簡(jiǎn)單的財(cái)政收支計(jì)劃，而是政府權(quán)力運(yùn)行的中樞，體現(xiàn)著政府全部的戰(zhàn)略意圖和政策優(yōu)先方向，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的工具。深化預(yù)算制度改革要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和公共財(cái)政的基本要求，以預(yù)算績(jī)效最大化為基本取向，以預(yù)算管理創(chuàng)新為基本手段，建立“權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一、剛性與彈性結(jié)合、約束與激勵(lì)并舉”的支出控制式績(jī)效預(yù)算，總量控制，統(tǒng)籌平衡，績(jī)效優(yōu)先，保證重點(diǎn)，簡(jiǎn)化編審程序，落實(shí)支出責(zé)任，完善預(yù)算安排、撥款、考核和調(diào)整方式，建立起覆蓋財(cái)政性資金運(yùn)行全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理體系。

6.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能作用。圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)資源集約配置、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建設(shè)計(jì)合理、運(yùn)行規(guī)范、功能完善、保障有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制框架。在合理界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，從體制的改革與統(tǒng)一規(guī)范入手，頒布相關(guān)的行政管理制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政管理納入到規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的范疇，加快推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理各項(xiàng)制度的建設(shè)，在全國(guó)形成規(guī)范統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供基本公共服務(wù)的能力。