社區(qū)治理中公眾參與的行動(dòng)框架探析*

王志丹

(中共無錫市錫山區(qū)委黨校 教育科,江蘇 無錫 214101)

眾所周知,持續(xù)有效的社區(qū)公眾參與能夠解決社區(qū)治理的很多難題。筆者通過分析社區(qū)公眾參與的案例發(fā)現(xiàn),以志愿行動(dòng)為代表的社區(qū)參與行動(dòng)目標(biāo)、策略以及外部環(huán)境整合機(jī)制的有效發(fā)揮,行動(dòng)者的自我實(shí)現(xiàn)與行動(dòng)意義分享經(jīng)驗(yàn)豐富,能對(duì)社區(qū)參與起到很強(qiáng)的能動(dòng)性作用。也就是說,社區(qū)治理中豐富的社區(qū)公眾參與行動(dòng)及其參與機(jī)制,能對(duì)社區(qū)治理和建設(shè)起到積極的促進(jìn)作用。

一、社區(qū)公眾參與的形式

從社區(qū)參與的角度來看,公眾參與的形式較多,有權(quán)益性參與、志愿性參與、依附性參與和身體參與等。但由于社區(qū)脫胎于傳統(tǒng)的單位制和城鄉(xiāng)二元制環(huán)境,社區(qū)參與表現(xiàn)為國(guó)家治理需要的自上而下的制度安排,社區(qū)參與具有很強(qiáng)的革命時(shí)期形成的國(guó)家動(dòng)員、群眾參與的傳統(tǒng)烙印。這是我國(guó)社區(qū)發(fā)展的歷史印記,并且對(duì)當(dāng)前社區(qū)參與產(chǎn)生了很大的影響。與以往的組織化動(dòng)員、參與式動(dòng)員、運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員相比,居委會(huì)的社區(qū)動(dòng)員主要體現(xiàn)為一種地方性權(quán)威式動(dòng)員,既借助政府賦予的行政權(quán)威,又利用自身所創(chuàng)建的地方性互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員部分居民參與社區(qū)事務(wù)與社區(qū)活動(dòng)。因此,理解我國(guó)社區(qū)參與必須要將公眾參與放在社區(qū)治理背景之中,既社區(qū)治理中的參與是一種外部動(dòng)員力量較強(qiáng)的社區(qū)參與行動(dòng),社區(qū)治理中的參與是社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理、社區(qū)建設(shè)過程的行動(dòng)。也就是說,社區(qū)治理中的參與行動(dòng)是一種合作性的社區(qū)參與行動(dòng)?？偠灾?社區(qū)參與行動(dòng)在社區(qū)治理的體制框架內(nèi)仍然可以體現(xiàn)出參與行動(dòng)的自主性。在保持參與行動(dòng)自主性的同時(shí),通過社區(qū)工作參與行動(dòng)的目標(biāo)整合、行動(dòng)策略選擇等方式,將社區(qū)參與行動(dòng)納入社區(qū)治理的框架之內(nèi),整合了社區(qū)治理與社區(qū)參與的功能。

二、社區(qū)公眾參與的行動(dòng)目標(biāo)

社區(qū)中公眾參與的特點(diǎn)是參與目標(biāo)多樣化,而且參與群體與組織形式變化也很大。如果將社區(qū)作為一個(gè)多元行動(dòng)系統(tǒng)的話,社區(qū)居委會(huì)主導(dǎo)的行動(dòng)單元,公眾的參與行動(dòng)單元是主要的行動(dòng)單元,這些行動(dòng)單元共同構(gòu)成了社區(qū)治理目標(biāo)達(dá)成的行動(dòng)系統(tǒng)。例如:為了實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境整潔與衛(wèi)生,社區(qū)居委會(huì)現(xiàn)實(shí)行動(dòng)便是通過專業(yè)的保潔服務(wù)和必要的宣傳來完成。對(duì)社區(qū)公眾而言則要自覺維護(hù)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生,或是通過參與環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)活動(dòng)的形式來實(shí)現(xiàn)社區(qū)環(huán)境和諧。因此,社區(qū)公眾參與的目標(biāo)指向的辨別是理解公眾參與效果的重要因素,同時(shí)也是分析在社區(qū)參與中不同的行動(dòng)主體的行動(dòng)動(dòng)機(jī)與方式選擇的依據(jù)。

在社區(qū)治理中,調(diào)動(dòng)公眾參與是實(shí)踐社會(huì)主義民主的重要內(nèi)容,關(guān)系到社區(qū)治理的成效。但分散的居民很難進(jìn)入社區(qū)治理層面,甚至可能會(huì)由于訴求表達(dá)方式不當(dāng)而產(chǎn)生反作用。有組織的公眾參與對(duì)公眾參與自覺性要求較高。在這種情況下,社區(qū)志愿者組織成了最佳的組織形式。社區(qū)治理中,各類志愿者組織有明確的分類及相應(yīng)的目標(biāo),有專門針對(duì)調(diào)解鄰里糾紛的“管的寬”,針對(duì)老年人服務(wù)的“熱心大姐”等。居民可以結(jié)合自身的訴求和特長(zhǎng),選擇適合自己的志愿者組織來契合社區(qū)治理的目標(biāo)。

因此,社區(qū)居委會(huì)需要根據(jù)社區(qū)治理目標(biāo)來整合社區(qū)志愿者組織的行動(dòng)。整合社區(qū)治理目標(biāo)和志愿者服務(wù)目標(biāo),有以下重要作用。

第一,有助于實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)。居民作為社區(qū)一員,能比社區(qū)居委會(huì)更主動(dòng)更有效地及時(shí)發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理存在的問題,并通過相應(yīng)的志愿者組織,動(dòng)用社區(qū)已有資源,在第一時(shí)間以最為恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行妥善處理。志愿者組織的加入可以使居委會(huì)從紛繁復(fù)雜的社區(qū)各類事務(wù)中有的放矢——通過明確哪些社區(qū)事務(wù)必須居委會(huì)處理,哪些事務(wù)可由志愿者組織處理,提高社區(qū)服務(wù)的效率和質(zhì)量,節(jié)約社區(qū)開支,使社區(qū)治理目標(biāo)更加明確,讓社區(qū)的民生服務(wù)更加到位。

第二,有助于居民社區(qū)參與的深入。居民通過志愿者組織參加社區(qū)治理,也在一定程度上實(shí)現(xiàn)其自身價(jià)值。通過社區(qū)公眾參與的作用讓居民在參與的過程中獲得尊重,感受社區(qū)發(fā)展的實(shí)在成果,也在一定程度上提升其參與的熱情,使其更加積極主動(dòng)地參與到社區(qū)治理中。

三、社區(qū)公眾參與的行動(dòng)策略

要提高公眾參與的效果和參與能力,就要促進(jìn)公眾參與行動(dòng)并對(duì)行動(dòng)的策略不斷優(yōu)化,不斷地改變不利因素,盡可能地利用有利因素來完成行動(dòng)目標(biāo)。從公眾參與的行動(dòng)背景來說,社區(qū)治理體系、社區(qū)物理環(huán)境和社會(huì)、文化環(huán)境共同構(gòu)成了參與行動(dòng)的背景。在公眾參與的社區(qū)環(huán)境中,制約因素與可利用的行動(dòng)資源之間是可以相互轉(zhuǎn)換的,這就需要參與行動(dòng)者進(jìn)行策略選擇。參與行動(dòng)的策略選擇既是參與手段的選擇,也是對(duì)相關(guān)行動(dòng)資源的利用。

有研究表明,在志愿者活動(dòng)中,所有成功的策略背后最重要的共同點(diǎn)就是“包容和開放”,即包容不同動(dòng)機(jī)的志愿者加入,不斷開放組織,吸納新的力量進(jìn)入。對(duì)于草根組織的志愿行動(dòng)而言,既面臨合法性危機(jī),又面臨資源不足的風(fēng)險(xiǎn)。因此,其行動(dòng)的策略是包容性開放,以此吸納更多的資源進(jìn)入志愿行動(dòng)之中。相比較而言,社區(qū)中的公眾參與行動(dòng)可以利用的資源要多得多。因此,社區(qū)中的公眾參與則相對(duì)會(huì)減少對(duì)行動(dòng)目標(biāo)達(dá)成的策略選擇,而更多地選擇參與行動(dòng)持續(xù)性、資源不足等方面的策略選擇。因?yàn)樵谏鐓^(qū)治理中與公眾參與行動(dòng)的功能整合使其沒有合法性危機(jī),而其最大的挑戰(zhàn)就在于過度使用動(dòng)員的方式對(duì)公眾參與積極性、公眾參與行動(dòng)持續(xù)性的影響。

公眾參與的行動(dòng)策略有以下兩個(gè)。

策略之一:資源整合策略以應(yīng)對(duì)公眾參與的資源不足問題,包容社區(qū)參與中的各種資源。公眾參與行動(dòng)的特征具有自發(fā)性,參與行動(dòng)的資源沒有制度性的保障和供給。因此,參與行動(dòng)都面臨著資源不足的問題。例如,物業(yè)公司將員工志愿者的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)與居民志愿者的人數(shù)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合,互為補(bǔ)充,協(xié)同作戰(zhàn),提升物業(yè)管理水平,也提升了志愿者服務(wù)的專業(yè)水平。又如,社區(qū)志愿者組織利用社區(qū)老年大學(xué)的教育資源,對(duì)新志愿者進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)等等。這些行動(dòng)策略解決了公眾參與行動(dòng)中的發(fā)展和資源困境,提升了社區(qū)參與的效果。

策略之二:擴(kuò)大志愿行動(dòng)的目標(biāo),包容不同行動(dòng)目標(biāo)的志愿者加入,使得志愿行動(dòng)幾乎涵蓋了社區(qū)生活的各個(gè)方面,擴(kuò)大了社區(qū)居民的參與途徑。社區(qū)內(nèi)的志愿者組織及時(shí)發(fā)布招募信息,圍繞生活幫困、醫(yī)療救助、治安巡邏、環(huán)境保護(hù)等開展經(jīng)常性招募活動(dòng),定向組建志愿者隊(duì)伍。通過信函和電話、網(wǎng)絡(luò)等方式接受社區(qū)居民申請(qǐng),組成考核小組進(jìn)行審核把關(guān),擇優(yōu)錄用。社會(huì)參與行動(dòng)的包容與開放就是不斷地補(bǔ)充力量,以開放的態(tài)度來面對(duì)新的參與者和社區(qū)居民,不僅提升了參與行動(dòng)的知曉度,同時(shí)也加強(qiáng)了社區(qū)居民的融合程度。

四、社區(qū)公眾參與的意義效應(yīng)

社區(qū)中的公眾參與面臨著行動(dòng)的持續(xù)性問題,但是行動(dòng)者的意義指向通過行動(dòng)者的反思與行動(dòng)意義框架的分享與傳播,能夠持續(xù)地影響公眾參與行動(dòng)。一般而言,參與行動(dòng)的持續(xù)性和參與的制度化保障及途徑有關(guān)。但是從社會(huì)行動(dòng)的理論視角來看,參與行動(dòng)是否能夠持續(xù)的關(guān)鍵因素是行動(dòng)的能動(dòng)性。行動(dòng)的能動(dòng)性表現(xiàn)為行動(dòng)者對(duì)行動(dòng)的反思與評(píng)價(jià),對(duì)行動(dòng)目標(biāo)的認(rèn)知、對(duì)手段的選擇與調(diào)整。社區(qū)參與的行動(dòng)者對(duì)于行動(dòng)具有不斷的反思性,通過反思行動(dòng)對(duì)行動(dòng)進(jìn)行調(diào)整,這些影響了行動(dòng)的成功與否。行動(dòng)失敗或是行動(dòng)者的失望,則會(huì)對(duì)行動(dòng)的持續(xù)性產(chǎn)生影響。特別是在公共性的參與行動(dòng)之中,行動(dòng)者對(duì)行動(dòng)產(chǎn)生失望,或是對(duì)行動(dòng)的意義失去認(rèn)同,那么，公共性的參與行動(dòng)則難以繼續(xù)。

對(duì)于公眾參與程度較高的社區(qū)而言,開始的志愿參與行動(dòng)能夠得到社區(qū)居民的認(rèn)同,并且通過行動(dòng)的意義設(shè)立可行的行動(dòng)策略,并在行動(dòng)中不斷地與他人分享和完善這一邏輯，以使整個(gè)志愿者群體建立共同分享的集體認(rèn)同,建立一套集體認(rèn)同的意義框架,由此行動(dòng)者逐步發(fā)展出共同的價(jià)值觀。由此可見,社區(qū)參與行動(dòng)的意義框架的形成機(jī)理以及其對(duì)于參與行動(dòng)的持續(xù)性作用機(jī)制。例如,武漢百步亭社區(qū)公眾參與中,有老年人組成的各種公眾參與組織。在社區(qū)成立之初,開始由幾名老黨員帶領(lǐng)10多位居民,成立了衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)、治安巡邏隊(duì),每天義務(wù)值勤巡邏,撿拾垃圾,自發(fā)性地參與社區(qū)衛(wèi)生與治安維護(hù)。通過正式組織的作用,將公共性的參與活動(dòng)形式維持了下來,并且通過參與性的行動(dòng)對(duì)社區(qū)建設(shè)的意義進(jìn)行宣傳。隨后在2000年,社區(qū)黨委書記帶頭當(dāng)志愿者,成為了第一個(gè)在社區(qū)撿煙頭的人。后來居民們被社區(qū)黨委書記的精神所感動(dòng),也紛紛加入到了撿煙頭的隊(duì)伍。

社區(qū)參與行動(dòng)的意義框架一旦形成并擴(kuò)散之后,便會(huì)對(duì)參與行動(dòng)的持續(xù)性產(chǎn)生積極作用。其主要通過兩個(gè)方面產(chǎn)生作用:一是通過參與行動(dòng)者對(duì)制度認(rèn)同與體系建設(shè),提升參與者的行動(dòng)歸屬感。通過對(duì)參與行動(dòng)的認(rèn)同和肯定來保證志愿行動(dòng)的持續(xù)性。通過社區(qū)參與行動(dòng)的意義框架建構(gòu)和擴(kuò)散,并被參與者認(rèn)同，其對(duì)社區(qū)參與行動(dòng)產(chǎn)生持續(xù)性的積極功能。二是參與行動(dòng)者在參與行動(dòng)過程中實(shí)現(xiàn)了自我行動(dòng)目標(biāo)之后,反映了參與行動(dòng)者的自我實(shí)現(xiàn)邏輯,通過行動(dòng)者的自我實(shí)現(xiàn)保障了參與行動(dòng)的持續(xù)性。社區(qū)參與行動(dòng)者的參與動(dòng)機(jī)因人而異,但是社區(qū)的志愿行動(dòng)參與途徑多,參與行動(dòng)能夠給社區(qū)和他人帶來福利性的后果,這會(huì)促進(jìn)行動(dòng)者對(duì)自我的認(rèn)同,保障參與行動(dòng)的持續(xù)性。

五、政府主導(dǎo)下的社區(qū)參與模式之思考

社區(qū)治理中公眾參與的魅力之處就在于公眾不僅能夠通過參與達(dá)成社區(qū)行動(dòng)者之間的利益平衡,還能夠通過參與行動(dòng)形成民眾的自我管理模式。通過公眾的參與能夠解決社區(qū)治理事務(wù)碎片化難題,同時(shí)又通過公眾參與的行動(dòng)提高公眾的參與能力,更為重要的是能提升社區(qū)的自我管理水平。

盡管社區(qū)治理正在由政府管理向多元治理轉(zhuǎn)變,但是作為城市社會(huì)的基本單元,政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)地位是暫時(shí)不會(huì)改變的。思考社區(qū)參與問題,則應(yīng)該從社區(qū)參與的現(xiàn)實(shí)背景和實(shí)踐功能出發(fā),討論如何在政府主導(dǎo)下的治理環(huán)境中提升社區(qū)參與的水平與程度。武漢百步亭社區(qū)的志愿行動(dòng)之所以能夠做得如此出色,得益于一開始就展現(xiàn)的社區(qū)參與行動(dòng)的力量,并且通過正式組織的動(dòng)員優(yōu)勢(shì),將社區(qū)參與的志愿行動(dòng)推而廣之,使得社區(qū)參與環(huán)境不斷優(yōu)化,有效地促進(jìn)了社區(qū)的參與行動(dòng)。而在后來的發(fā)展過程中,社區(qū)居民參與通過志愿者服務(wù)將參與目標(biāo)與社區(qū)治理目標(biāo)進(jìn)行結(jié)合,不僅有效地提高了社區(qū)居民的自我參與意識(shí),同時(shí)也能夠獲取社區(qū)治理機(jī)構(gòu)的認(rèn)同,并且通過行動(dòng)策略獲得參與的資源與支持。

總之,社區(qū)治理中的公眾參與方式是基于政府主導(dǎo)下的參與行動(dòng)。公眾參與的行動(dòng)理念和模式難以簡(jiǎn)單地套用西方社區(qū)治理中的公民參與模式,因?yàn)閮煞N公眾參與行動(dòng)的社會(huì)背景和發(fā)展歷程都是不同的。因此,政府主導(dǎo)的社區(qū)治理環(huán)境構(gòu)成了公眾參與行動(dòng)的重要背景,同時(shí)也是公眾參與的行動(dòng)資源或是公眾參與行動(dòng)的不利條件。而如何將不利條件轉(zhuǎn)化為參與行動(dòng)的資源,則取決于公眾參與行動(dòng)過程中行動(dòng)目標(biāo)與社區(qū)治理目標(biāo)的整合,以及公眾策略的選擇和行動(dòng)意義的構(gòu)建。

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