歐盟教育政策的歷史演進(jìn)與發(fā)展走向

陳 時(shí) 見(jiàn)，冉 源 懋

(1.北京師范大學(xué) 國(guó)際與比較教育研究院，北京 100816；2.西南大學(xué) 教育學(xué)部國(guó)際與比較教育研究所，重慶 400715； 3.貴州師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，貴陽(yáng) 550001)

歐盟是歐洲聯(lián)盟(European Union)的簡(jiǎn)稱(chēng)，歷經(jīng)7次擴(kuò)容之后成為一個(gè)包括28個(gè)成員國(guó)的超級(jí)國(guó)家聯(lián)合體，是一個(gè)極具特色的區(qū)域性一體化組織。為了改善教育質(zhì)量、提升就業(yè)能力、促進(jìn)歐洲一體化，歐盟先后發(fā)布了一系列教育政策，開(kāi)發(fā)了蘇格拉底計(jì)劃、達(dá)芬奇計(jì)劃、田普斯計(jì)劃、博洛尼亞進(jìn)程、伊拉斯謨計(jì)劃、終身教育整體計(jì)劃等一系列教育項(xiàng)目。這些教育政策和計(jì)劃框架既體現(xiàn)了教育與政治經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的基本規(guī)律，也反映了教育對(duì)政治經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的促進(jìn)作用。這些政策措施對(duì)于引導(dǎo)歐盟成員國(guó)的教育改革、提升歐盟整體教育競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力、促進(jìn)“歐洲維度的教育”產(chǎn)生了非常重要的作用。本文擬從梳理政策文本、總結(jié)發(fā)展階段、分析基本內(nèi)容和探討發(fā)展趨勢(shì)4個(gè)方面，分別從縱向和橫向兩個(gè)維度，分析和探討歐盟教育政策的形成過(guò)程、發(fā)展特征和變革走向。

一、歐盟教育政策的主要文本

通過(guò)梳理歐盟出臺(tái)的涉及教育政策的主要文本，不僅有助于把握歐盟教育政策研究的原始素材，而且有助于清晰了解歐盟教育政策的演變過(guò)程。從歐盟出臺(tái)的政策文件來(lái)看，涉及教育政策的文本主要包括基礎(chǔ)性條約和教育政策文件兩大部分。

(一)基礎(chǔ)性條約

基礎(chǔ)性條約是歐盟相關(guān)成員國(guó)簽署的主要涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的條約，雖然涉及教育政策的內(nèi)容相對(duì)比較少，但這些基礎(chǔ)性條約卻為歐盟教育政策的制定提供了法律依據(jù)，從中亦可以窺探教育政策形成的背景和產(chǎn)生的依據(jù)。

1951年，法國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)和盧森堡6個(gè)煤鋼共同體創(chuàng)始國(guó)簽署了《歐洲煤鋼共同體條約》，即《巴黎條約》，旨在控制戰(zhàn)略物資，并在有限的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)深層次的統(tǒng)一。雖然該條約并不是針對(duì)教育領(lǐng)域，但在第三章第56條中針對(duì)因共同體引進(jìn)新的技術(shù)工藝等造成剩余勞動(dòng)力重新就業(yè)困難等問(wèn)題，提出高級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)有關(guān)政策請(qǐng)求采取“給予一項(xiàng)無(wú)償援助，以用作為專(zhuān)業(yè)工人的職業(yè)重新教育提供資金”等條款，這不僅體現(xiàn)了共同體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與職業(yè)教育的緊密聯(lián)系，而且表現(xiàn)了共同體從一開(kāi)始對(duì)職業(yè)培訓(xùn)重要性的認(rèn)識(shí)。因而，這一條約對(duì)于歐盟的職業(yè)教育與培訓(xùn)政策具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。

1957年，歐洲煤鋼共同體6個(gè)成員國(guó)共同簽署《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》(EEC)和《歐洲原子能共同體條約》(EURATOM)。這兩個(gè)條約于1958年1月1日正式生效，合稱(chēng)《羅馬條約》(Treaty of Rome)。他們?cè)噲D通過(guò)創(chuàng)建共同市場(chǎng)和在協(xié)調(diào)各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策過(guò)程中，促進(jìn)各國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的合作，以在共同體成員國(guó)之間建立更加緊密的關(guān)系。條約明確提出了為設(shè)立共同的職業(yè)教育與培訓(xùn)政策制定的10條基本原則，并作出了“給所有人提供接受適當(dāng)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，以使其能夠自由選擇工作和工作地點(diǎn)并達(dá)到更高層次的就業(yè)”的承諾。該條約不僅是歐洲一體化的早期條約，是歐盟包括教育政策制定需要遵循的基礎(chǔ)性文件，而且以正式文件的形式對(duì)職業(yè)教育培訓(xùn)及相應(yīng)措施作出要求，因此，該條約通常被視為歐盟致力于教育治理的真正開(kāi)端，為歐盟制定具體的職業(yè)教育政策提供了法律依據(jù)。1963年，歐盟根據(jù)《羅馬條約》確定了共同的職業(yè)教育政策，包括：(1)為保障合理的職業(yè)教育創(chuàng)造條件；(2)建立職業(yè)教育和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之間的緊密聯(lián)系；(3)不斷參與職業(yè)咨詢(xún)和職業(yè)啟蒙以提升勞動(dòng)力數(shù)量與質(zhì)量；(4)參與國(guó)之間保持信息搜集、傳遞和交換的透明性；(5)保持從職前教育到在職教育的調(diào)整；(6)對(duì)在職教育水平進(jìn)行調(diào)整；(7)對(duì)共同的職業(yè)教育政策措施提供共同的經(jīng)費(fèi)資助[1]。

1986年，歐共體12個(gè)成員國(guó)分別在盧森堡和海牙舉行的外長(zhǎng)會(huì)議上簽署了《單一歐洲法令》(The Single Europe Act，SEA)，決心將成員國(guó)的總體關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)歐洲聯(lián)盟，并通過(guò)拓展共同政策和追求新的目標(biāo)以改善經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況，通過(guò)使共同體各機(jī)構(gòu)在維護(hù)共同體利益的前提下行使各自權(quán)力，以保證共同體更加穩(wěn)定地運(yùn)轉(zhuǎn)?！秵我粴W洲法令》作為重要的基礎(chǔ)性文件，不僅進(jìn)一步推動(dòng)了歐洲政治一體化，而且確立了教育在歐共體科技與人力資源技能和潛能開(kāi)發(fā)方面的作用，使歐盟將發(fā)展科技和開(kāi)發(fā)人力資源作為一項(xiàng)核心的教育政策目標(biāo)。從教育政策層面，不僅對(duì)拓展和細(xì)化職業(yè)教育與培訓(xùn)提出了要求，還進(jìn)一步提出“鼓勵(lì)企業(yè)、大學(xué)和研究中心的研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，支持企業(yè)、大學(xué)和研究中心在相互合作方面作出努力”，從而對(duì)高等教育合作方面提出了明確規(guī)定。特別需要指出的是，《單一歐洲法令》明確提出教育不再是歐洲一體化的副產(chǎn)品，而是其功能性前提，從而保證了教育政策在整個(gè)歐盟政策體系中的重要性，教育政策也由此從邊緣邁向中心，開(kāi)始成為歐盟整個(gè)政策體系中的重要組成部分。

1992年簽署的《歐洲聯(lián)盟條約》，將歐洲的整體安全明確為歐盟特定目標(biāo)，這不僅促使歐盟朝著政治一體化邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐，而且使歐盟教育政策具備了新的法律基礎(chǔ)。該條約在有關(guān)社會(huì)及教育等領(lǐng)域的政策部分，進(jìn)一步明確共同體行動(dòng)的目標(biāo)在于“歐洲教育事業(yè)”，并規(guī)定歐盟成員國(guó)需要加強(qiáng)對(duì)歐洲歷史和文化的了解與傳播，維持和保護(hù)歐洲意義上的文化遺產(chǎn)，推進(jìn)非貿(mào)易性的文化交流，從而為制定“歐洲維度的教育”相關(guān)政策提供了依據(jù)。此外，該條約不僅對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)進(jìn)行了規(guī)定，而且還第一次對(duì)普通教育進(jìn)行了明確的規(guī)定。一方面，歐盟在職業(yè)教育領(lǐng)域的權(quán)限得到了進(jìn)一步的擴(kuò)大；另一方面，歐盟開(kāi)啟了在普通教育領(lǐng)域支持和補(bǔ)充成員國(guó)的行動(dòng)，并鼓勵(lì)成員國(guó)之間加強(qiáng)合作，從而為歐盟教育政策體系融入了新的內(nèi)容。作為修改性條約，1997年的《阿姆斯特丹條約》再次重申歐盟的目標(biāo)之一是在國(guó)際舞臺(tái)上顯示歐洲聯(lián)盟身份，通過(guò)實(shí)行歐洲聯(lián)盟公民身份制度，加強(qiáng)對(duì)各成員國(guó)國(guó)民權(quán)利的保護(hù)。歐盟教育政策目標(biāo)也隨之發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：以推進(jìn)“歐洲維度的教育”為抓手，實(shí)現(xiàn)政治及文化意義上的“歐洲認(rèn)同”。

2009年生效的《里斯本條約》(Treaty of Lisbon)是歐盟起著憲法作用的政策。該條約對(duì)歐盟的教育行動(dòng)作了原則性規(guī)定，提出了歐盟教育行動(dòng)基本準(zhǔn)則、教育行動(dòng)目的、教育行動(dòng)途徑和方法。該條約進(jìn)一步推進(jìn)了歐洲一體化非常重要的機(jī)構(gòu)與機(jī)制改革，從而開(kāi)啟了歐洲一體化的新征程，也為歐盟介入教育領(lǐng)域提供了新的法律基礎(chǔ)，使歐盟教育政策獲得了更大的發(fā)展空間。雖然根據(jù)該條約，歐盟在教育領(lǐng)域的權(quán)限重點(diǎn)是“支持、協(xié)調(diào)與補(bǔ)充”，但在新的歷史條件下，歐盟教育政策不僅延續(xù)了過(guò)去對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)、高等教育的重點(diǎn)關(guān)注，而且將教育政策的范圍進(jìn)一步拓展到基礎(chǔ)教育，并出臺(tái)了將各階段教育整合、統(tǒng)一的終身學(xué)習(xí)計(jì)劃方案，歐盟教育政策變得更加靈活而系統(tǒng)。

(二)教育政策文件

歐盟發(fā)布的教育政策文件涵蓋高等教育、職業(yè)教育、教師教育、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域，其中，涉及職業(yè)教育和高等教育領(lǐng)域的政策文件最多。

1973年的《關(guān)于共同體的教育政策》(For a Community Policy in Education)，即《詹尼報(bào)告》，提出“教育合作計(jì)劃在反映共同體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策漸進(jìn)性融合的同時(shí)，必須適應(yīng)教育領(lǐng)域特定的目標(biāo)和要求”，強(qiáng)調(diào)在職業(yè)教育與培訓(xùn)和普通教育之間建立緊密聯(lián)系。1976年的《教育行動(dòng)計(jì)劃方案》提出了青年人失業(yè)問(wèn)題以及解決失業(yè)和提高就業(yè)的教育政策措施，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高生活質(zhì)量。1983年的《所羅門(mén)宣言》(Solomon Declaration)提出將“歐洲認(rèn)同”擴(kuò)展到文化領(lǐng)域，以把共同的文化遺產(chǎn)有意識(shí)地確定為歐洲認(rèn)同的一個(gè)因素?！皻W洲認(rèn)同”的確立，對(duì)教育政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生了重要影響。1993年的《歐洲維度的教育綠皮書(shū)》(Green Paper on European Dimension of Education)具體提出了4項(xiàng)政策以突出教育的“歐洲維度”，即：強(qiáng)化青少年對(duì)歐盟的認(rèn)同感，引導(dǎo)歐洲人參與歐盟的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展，幫助歐洲人了解歐盟為其拓展的更大的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)空間并學(xué)習(xí)如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，增進(jìn)歐洲人對(duì)歐盟及成員國(guó)的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)層面的相互認(rèn)識(shí)，并進(jìn)一步認(rèn)識(shí)歐盟成員國(guó)與其他區(qū)域或國(guó)家合作的意義[2]。1996年的《教學(xué)與學(xué)習(xí)——走向?qū)W習(xí)社會(huì)》(Teaching and Learning——Towards the Learning Society)白皮書(shū)，在教育與就業(yè)方面提出五大目標(biāo)，即：鼓勵(lì)獲得新知識(shí)，密切學(xué)校與企業(yè)的聯(lián)系，消除偏見(jiàn)和排外，精通三門(mén)語(yǔ)言和平衡資本投入與培訓(xùn)投入[3]。1999年的《博洛尼亞宣言》(The Bologna Declaration)正式開(kāi)啟了“博洛尼亞進(jìn)程”，提出未來(lái)10年歐洲高等教育發(fā)展的階段性目標(biāo)，即到2010年建成“歐洲高等教育區(qū)”，并明確了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的6項(xiàng)具體實(shí)施意見(jiàn)：建立容易理解以及可以比較的學(xué)位體系；建立本科和碩士為基礎(chǔ)的高等教育體系；建立歐洲統(tǒng)一的學(xué)分體系；促進(jìn)學(xué)生、教師、學(xué)術(shù)人員及行政人員的流動(dòng)；保障歐洲高等教育的質(zhì)量；促進(jìn)高等教育領(lǐng)域必要的“歐洲維度”。2004年的《關(guān)于歐盟職業(yè)教育與培訓(xùn)未來(lái)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的決議》(Draft Conclusion on the Future Priorities of Enhanced European Cooperation in VET)從國(guó)家和歐盟兩個(gè)層面分別提出未來(lái)職業(yè)教育與培訓(xùn)優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域。

此外，涉及歐盟教育的政策文件還有：1970年的《達(dá)維尼翁報(bào)告》(The Davignon Report)、《維爾納報(bào)告》(Werner Report)，1976年的《教育行動(dòng)計(jì)劃方案》(Education Action Program)，1991年的《高等教育備忘錄》(Memoranda on Higher Education)，1997年的《里斯本公約》(Lisbon Convention)，1998年的《索邦宣言》(Sorbonne Declaration)，2000年的《學(xué)校教育質(zhì)量框架：16項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)》(The Quality of School Education: Sixteen Quality Indicators)，2001年的《學(xué)校教育質(zhì)量歐洲合作框架》(European Cooperation in Quality Evaluation in School Education)，2002年的《哥本哈根宣言》(Copenhagen Declaration)，2004年的《馬斯特里赫特公報(bào)》(Maastrieht Communique)、《歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)質(zhì)量保證參考框架》(European Quality Assurance Reference Framework for Vocational Education and Training)，2005年的《歐洲教師能力及資格的共同原則》(Common European Principles for Teacher Competences and Qualifications)，2006年的《赫爾辛基公報(bào)》(Helsinki Communique)，2007年的《歐盟理事會(huì)及成員國(guó)政府代表就2007年11月15日舉行的提升教師教育質(zhì)量會(huì)議的決議》(Conclusions of the Council and of the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council of 15 November 2007, on improving the quality of teacher education)，2008年的《波爾多公報(bào)》(the Bordeaux Communiqué)、《歐盟高等教育管理：政策、資金、學(xué)者與結(jié)構(gòu)》(Higher Education Governance in Europe Policies, structures, funding and academic staff)，2009年的《歐洲共同質(zhì)量保證框架》(Common Quality Assurance Framework-CQAF)、《歐盟關(guān)于性別與教育報(bào)告》(Gender and education-Lessons from research for policy makers)、《關(guān)于教師和學(xué)校管理人員專(zhuān)業(yè)發(fā)展的教育理事會(huì)決定》(Council conclusions of 26 November 2009 on the professional development of teachers and school leaders)，2010年的《多樣的體制與共同目標(biāo)：2010年歐洲教育與培訓(xùn)規(guī)劃》《為新教師提供連貫系統(tǒng)的入職教育：政策制定指南》(Developing coherent and system-wide induction programmes for beginning teachers: a handbook for policymakers)，等等。這些政策文件對(duì)歐盟教育發(fā)展作出了明確而具體的規(guī)定和要求，成為歐盟教育政策的組成部分，對(duì)于歐盟教育政策的完善與實(shí)施起到了重要的作用，因而也是了解和把握歐盟教育政策的重要內(nèi)容。

二、歐盟教育政策的發(fā)展階段

歐盟教育政策萌芽于戰(zhàn)后初期。戰(zhàn)后歐洲各國(guó)在致力于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和重建的過(guò)程中，在教育領(lǐng)域也采取了一些共同或類(lèi)似的措施，特別是重點(diǎn)發(fā)展職業(yè)教育與培訓(xùn)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)于歐盟早期教育政策的形成產(chǎn)生了重要影響。1957年，《羅馬條約》的簽訂標(biāo)志著歐盟教育政策的緣起，其后經(jīng)歷了若干的發(fā)展階段，歐盟教育政策在整個(gè)歐盟政策體系中的地位也逐步由最初的邊緣、附屬轉(zhuǎn)變?yōu)橹行?，并成為歐盟實(shí)現(xiàn)歐洲治理的核心內(nèi)容之一。

(一)歐盟教育政策發(fā)展階段的不同觀點(diǎn)

關(guān)于歐盟教育政策的發(fā)展階段，學(xué)術(shù)界有不同的看法，并提出了不同的觀點(diǎn)。正是由于研究者的研究視角不同，從而形成了發(fā)展階段的不同劃分標(biāo)準(zhǔn)。比如：有學(xué)者從政策目標(biāo)的視角，有學(xué)者從政策功能的維度，還有學(xué)者以政策與終身教育理念及實(shí)踐的關(guān)系變遷為標(biāo)準(zhǔn)，等等。從總體上說(shuō)，主要有“三階段論”和“四階段論”兩種觀點(diǎn)。

2005年，簡(jiǎn)和莎拉(Jean-EmilleCharlier& Sarah Croche)在《歐洲教育》(European Education)雜志上發(fā)表的《歐洲一體化是如何在教育計(jì)劃和政策領(lǐng)域侵蝕國(guó)家控制的》(How European Integration is Eroding National Control over Educational Planning and Policy)一文中提出了“三階段論”，他們認(rèn)為，歐盟教育政策發(fā)展大致經(jīng)歷了“走向共同政策”階段(1957-1985年)、“政治—司法約束松動(dòng)”階段(1985-2000年)和“鞏固階段”(2000年以后)3個(gè)發(fā)展時(shí)期[4]。2006年，艾爾特·休伯特(Ertl· Hubert)在《歐洲教育》上也發(fā)表了一篇題為《歐盟教育及培訓(xùn)政策：里斯本條約是轉(zhuǎn)折點(diǎn)？》(European Union Policies in Education and Training:the Lisbon Agenda As a Turning Point?)的文章，該文把歐盟教育政策的發(fā)展劃分為前“馬約”時(shí)期(Stage before the Maastricht Treaty)、后“馬約”時(shí)期(Stage after the Maastricht Treaty)和里斯本時(shí)期(Stage of Lisbon Treaty)3個(gè)發(fā)展時(shí)期[5]。其他一些學(xué)者，如亞歷山大(Alexandra Dehmel)、沃肯霍斯特(HeikoWalkenhorst)等人也堅(jiān)持歐盟教育政策發(fā)展的“三階段論”。

安德斯(Anders J. Hinge)在2001年發(fā)表的研究報(bào)告《教育政策與歐洲治理：對(duì)歐洲各管理機(jī)構(gòu)的貢獻(xiàn)》(Education Policies and European Governance: Contribution to the Innterservice Groups on European Governance)中，把歐盟教育政策的發(fā)展劃分為4個(gè)階段，即：1971至1992年為第一階段，主要是在共同體教育計(jì)劃的基礎(chǔ)上建立歐洲合作(Building up European co-operation based on community action programmes)；1993至1996年為第二階段，主要是迎接挑戰(zhàn)并向前發(fā)展(Identifying challenges and ways forward)；1997至1999年為第三階段，主要是使教育成為歐盟政策體系中的主流(Mainstreaming Education in Community Policies)；2000年以后為第四階段，主要是在建立國(guó)家教育體系的共同目標(biāo)(Common Objectives for National Educational Systems)基礎(chǔ)上構(gòu)建歐洲教育區(qū)。盧斯(Luce Pepin)則在2007年的《歐盟教育與培訓(xùn)合作的歷史：終身教育如何成為戰(zhàn)略目標(biāo)》(The History of EU Cooperation in the Field of Education and Training: How Lifelong Learning Became A Strategic Objective)中，把歐盟教育政策的發(fā)展劃分為如下4個(gè)階段，即：前歷史階段(1957-1971年)、教育合作的奠基階段(1971-1992年)、緊密的教育與培訓(xùn)合作階段(1992-2000年)和從口號(hào)到行動(dòng)的實(shí)施階段(2000-2006年)。還有一些學(xué)者，如德唯(Dewe)、韋伯(Weber)、李曉強(qiáng)和苑大勇等，也堅(jiān)持歐盟教育政策發(fā)展的“四階段論”。

(二)歐盟教育政策發(fā)展階段的基本特征

從歐盟教育政策在歐盟整個(gè)政策體系中的地位而言，歐盟教育政策從1957年《羅馬條約》開(kāi)始至今，主要經(jīng)歷了3個(gè)主要的發(fā)展階段：第一階段從1957年到1985年是歐盟教育政策的初步發(fā)展階段，教育政策附屬于經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策，處于歐盟政策體系的邊緣；第二階段從1986年到2000年是歐盟教育政策的拓展與深化發(fā)展階段，教育政策從政策邊緣走向政策中心，成為歐盟政策體系中的重要內(nèi)容；第三階段從2001年至今是歐盟教育政策的整合與完善階段，教育政策成為歐盟政策體系的核心內(nèi)容之一，而且教育政策全面融入到各成員國(guó)的教育活動(dòng)之中，成為歐洲治理的重要組成部分。

在歐盟教育政策的初步發(fā)展階段，資本主義經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、福利型國(guó)家體制不斷完善以及歐洲一體化曲折前進(jìn)是該階段歐盟教育政策的社會(huì)背景。這一時(shí)期歐盟教育政策的標(biāo)志性事件是1957年《羅馬條約》的簽訂，突破性進(jìn)展是1976年發(fā)布的《詹尼報(bào)告》提出兼顧職業(yè)教育與培訓(xùn)和普通教育。這一時(shí)期的主要教育政策包括保障和發(fā)展職業(yè)教育與培訓(xùn)、加強(qiáng)成員國(guó)之間的教育合作、促進(jìn)職業(yè)教育與培訓(xùn)和普通教育的相互融合3個(gè)方面。這些政策措施起到了幫助成員國(guó)擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)并制定本國(guó)職業(yè)教育政策、將“行動(dòng)計(jì)劃”作為政策實(shí)施的主要模式和明確普通教育的重要價(jià)值的作用。同時(shí)也呈現(xiàn)出3個(gè)基本特征，即：注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)、追求多樣發(fā)展的政策內(nèi)容、初顯歐洲認(rèn)同的核心觀念。

在歐盟教育政策的拓展與深化階段，歐洲一體化深入發(fā)展、科技革命影響加大、知識(shí)經(jīng)濟(jì)興起等成為影響歐盟教育政策發(fā)展的主要?jiǎng)右颉＿@一時(shí)期歐盟教育政策的標(biāo)志性事件是1986年《單一歐洲法令》的產(chǎn)生，突破性進(jìn)展是1992年《歐洲聯(lián)盟條約》對(duì)歐洲聯(lián)盟合法性的確立。受其影響，這一時(shí)期歐盟確立了教育發(fā)展以“歐洲認(rèn)同”為目標(biāo)落實(shí)教育的“歐洲維度”、職業(yè)教育與培訓(xùn)重在拓展與細(xì)化、高等教育突出跨國(guó)合作與流動(dòng)等主要政策，在一定程度上推動(dòng)了成員國(guó)教育決策、提升了歐洲工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力、擴(kuò)大了歐洲高等教育的國(guó)際影響、改變了歐洲大學(xué)校際合作的管理模式和促進(jìn)了歐洲身份認(rèn)同。此階段的歐盟教育政策凸顯出政策目標(biāo)側(cè)重于政治服務(wù)、政策執(zhí)行逐步規(guī)范化、政策內(nèi)容關(guān)注教育質(zhì)量等特征。

21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)格局的變化，同時(shí)受歐盟內(nèi)部政治與經(jīng)濟(jì)一體化危機(jī)的雙重影響，歐盟教育政策進(jìn)入整合與完善階段。這一時(shí)期歐盟教育政策的標(biāo)志性事件是2000年《里斯本戰(zhàn)略》和2001年《實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)的歐洲》的出臺(tái)，突破性進(jìn)展是2002年出臺(tái)的《歐洲教育與培訓(xùn)發(fā)展戰(zhàn)略2010》和2010年通過(guò)的《歐洲教育與培訓(xùn)合作戰(zhàn)略框架2020》將終身學(xué)習(xí)政策一體化。這一時(shí)期，歐盟主要關(guān)注職業(yè)教育一體化、高等教育國(guó)際化與品質(zhì)化、基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)化和教師教育標(biāo)準(zhǔn)化，在引領(lǐng)國(guó)際區(qū)域教育合作的理念與實(shí)踐的同時(shí)，也加強(qiáng)了與成員國(guó)教育活動(dòng)的深度融合。其政策特征具體表現(xiàn)為：政策目標(biāo)歐洲化、政策內(nèi)容綜合化、政策實(shí)施強(qiáng)勢(shì)化。

歐盟教育政策的產(chǎn)生與發(fā)展決非偶然，而是受多種因素的影響和推動(dòng)。全球化理論、區(qū)域發(fā)展理論、經(jīng)濟(jì)理性主義理論和身份認(rèn)同理論為歐盟干預(yù)教育事務(wù)、制定和發(fā)展教育政策提供了理論基礎(chǔ)。而歐洲一體化的愿景、歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)、歐洲一體化訴求與成員國(guó)利益的磨合與協(xié)調(diào)、歐盟內(nèi)部教育發(fā)展不均衡等因素，均對(duì)歐盟教育政策的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。

三、歐盟教育政策的基本內(nèi)容

歐盟教育政策主要包含職業(yè)教育與培訓(xùn)政策、高等教育政策、基礎(chǔ)教育政策及教師教育政策等方面。出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，職業(yè)教育與培訓(xùn)始終是歐盟教育政策重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，因此，職業(yè)教育與培訓(xùn)政策不僅是歐盟最早干預(yù)的教育政策領(lǐng)域，而且也是發(fā)展得最為成熟和完善的政策領(lǐng)域。

(一)職業(yè)教育與培訓(xùn)政策

職業(yè)教育與培訓(xùn)一直是歐盟教育政策的重點(diǎn)領(lǐng)域和核心內(nèi)容，其最初的政策目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高就業(yè)，后來(lái)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定社會(huì)、提升認(rèn)同意識(shí)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，為適應(yīng)歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展由“資源驅(qū)動(dòng)”向“知識(shí)驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變的需要，歐盟進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育與培訓(xùn)體系建設(shè)，建立職業(yè)教育與培訓(xùn)的政策機(jī)制。一方面，歐盟圍繞里斯本戰(zhàn)略的實(shí)施，制定并實(shí)施了一系列職業(yè)教育與培訓(xùn)的政策和實(shí)施計(jì)劃，積極倡導(dǎo)成員國(guó)之間教育的深度合作與交流；另一方面，歐盟將“開(kāi)放式協(xié)調(diào)機(jī)制”引入到職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域，推進(jìn)“哥本哈根進(jìn)程”的落實(shí)，以推動(dòng)和促進(jìn)歐盟職業(yè)教育與培訓(xùn)的一體化。

歐盟職業(yè)教育與培訓(xùn)政策可以劃分為3個(gè)相互獨(dú)立但又密切聯(lián)系的階段。20世紀(jì)50年代初到60年代末是建立關(guān)稅同盟階段的職業(yè)教育與培訓(xùn)政策，在這個(gè)發(fā)展階段，職業(yè)教育與培訓(xùn)政策主要體現(xiàn)在相關(guān)條約的規(guī)定中，還不完全具備嚴(yán)格的政策屬性，但職業(yè)教育與培訓(xùn)政策是最早受到關(guān)注的教育政策，涉及有關(guān)職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定和要求，開(kāi)啟了歐共體在職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的發(fā)展步伐。20世紀(jì)70年代初到90年代末是建立共同市場(chǎng)和經(jīng)貨同盟階段的職業(yè)教育與培訓(xùn)政策，在這個(gè)發(fā)展階段，職業(yè)教育與培訓(xùn)政策已逐步成熟，主要表現(xiàn)在建立共同體的職業(yè)資格互認(rèn)制度、提供教育與培訓(xùn)政策配套服務(wù)、推出獨(dú)立的教育與培訓(xùn)項(xiàng)目3個(gè)方面。從20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始，歐盟職業(yè)教育與培訓(xùn)政策進(jìn)入到建立政治同盟階段，歐盟職業(yè)教育與培訓(xùn)政策在延續(xù)上一階段政策的同時(shí)，又增加了一些新的內(nèi)容，形成了新的發(fā)展，主要體現(xiàn)在規(guī)定職業(yè)教育行動(dòng)的目標(biāo)和實(shí)施原則、建立職業(yè)教育與培訓(xùn)推動(dòng)機(jī)制以及整合各類(lèi)教育并推出綜合性計(jì)劃等方面。特別是在哥本哈根進(jìn)程的政策目標(biāo)框架下，歐盟從2002年到2010年，在職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域進(jìn)一步推動(dòng)了一系列改革，推進(jìn)歐洲職業(yè)資格框架、歐洲職業(yè)教育學(xué)分轉(zhuǎn)換體系、歐洲通行證等基本的政策工具，在促進(jìn)公民自由流動(dòng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化、提高職業(yè)教育與培訓(xùn)的吸引力、提升職業(yè)教育與培訓(xùn)的質(zhì)量、建立職業(yè)教育與培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等方面推出了一系列新的教育政策，這些新的政策促進(jìn)了歐盟政策和國(guó)家政策的銜接，提高了職業(yè)教育與培訓(xùn)的影響力，推動(dòng)了職業(yè)教育與培訓(xùn)的新發(fā)展。

(二)高等教育政策

為了增強(qiáng)在國(guó)際上的影響力和競(jìng)爭(zhēng)力，歐盟特別重視成員國(guó)之間在高等教育領(lǐng)域的密切合作，先后出臺(tái)了各種公約、決議、條約、行動(dòng)計(jì)劃等政策文本，企圖在歐盟成員國(guó)內(nèi)部創(chuàng)造一個(gè)無(wú)障礙的高等教育區(qū)域。因此，歐盟高等教育政策是歐盟教育政策的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)歐盟高等教育一體化和促進(jìn)歐盟國(guó)家在高等教育領(lǐng)域合作與交流的制度保障。

從歐盟高等教育政策的發(fā)展過(guò)程而言，最初旨在消除國(guó)際間的對(duì)立、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而后則轉(zhuǎn)向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求和知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及培養(yǎng)歐洲認(rèn)同的價(jià)值觀。隨著全球化趨勢(shì)和國(guó)際間競(jìng)爭(zhēng)的加劇，歐盟更加致力于加強(qiáng)國(guó)家之間的教育合作，努力構(gòu)建歐洲高等教育區(qū)(European Higher Education Area，EHEA)，從而推動(dòng)歐洲一體化進(jìn)程。歐盟推出的各種高等教育政策雖各有側(cè)重，但主要是圍繞3個(gè)方面進(jìn)行的。(1)促進(jìn)人員的跨國(guó)流動(dòng)。歐盟從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，便推出了多個(gè)歐洲國(guó)家之間的大型教育交流計(jì)劃。從流動(dòng)目的看，包括學(xué)習(xí)、訪問(wèn)和研究3類(lèi)跨國(guó)流動(dòng)；從參與對(duì)象看，包括學(xué)生、教師和教職工3類(lèi)人群的流動(dòng)項(xiàng)目。特別需要指出的是，歐盟以實(shí)施大學(xué)生流動(dòng)計(jì)劃為主要手段促進(jìn)學(xué)生的跨國(guó)流動(dòng)。如蘇格拉底計(jì)劃(SOCRATES)、英國(guó)的國(guó)際大學(xué)生實(shí)習(xí)交流協(xié)會(huì)(the International Association for the Exchange of Students for Technical Experience,LAESTE)組織的學(xué)生流動(dòng)計(jì)劃、英國(guó)文化協(xié)會(huì)之下的語(yǔ)言助手計(jì)劃(the Language Assistant)以及一些大學(xué)組織的交換生計(jì)劃等，其中又以蘇格拉底計(jì)劃影響最大。除制定大學(xué)生流動(dòng)計(jì)劃外，歐盟還在伊拉斯謨計(jì)劃(ERASMUS)中引入歐洲學(xué)分轉(zhuǎn)移與積累系統(tǒng)(ECTS)，以解決流動(dòng)大學(xué)生學(xué)業(yè)不能被受訪大學(xué)承認(rèn)的難題。(2)建立二層級(jí)制(two-cycles system)的學(xué)士與碩士教育體制。這一體制最早是在1998年的《索邦宣言》(Sorbonne Declaration)中提出的，建議各國(guó)的高等教育建構(gòu)大學(xué)部與研究所兩個(gè)層次的教學(xué)體系，大學(xué)部的課程可力求多樣化，而且包括科學(xué)整合的學(xué)程設(shè)計(jì)，而研究所階段的學(xué)習(xí)，碩士學(xué)位的修業(yè)年限可較短，博士學(xué)位的修業(yè)年限可較長(zhǎng)，這樣可以促成各國(guó)在學(xué)業(yè)領(lǐng)域互相認(rèn)可高等教育的資格和學(xué)分。后來(lái)的《博洛尼亞宣言》(Bologna Declaration)和《柏林公報(bào)》(Berlin Communique)進(jìn)一步肯定了這一體制，并提出了更具體的要求。(3)建立歐洲學(xué)分轉(zhuǎn)換累積制度。歐洲學(xué)分轉(zhuǎn)換累積制度(The European Credit Transfer and Accumulation System，ECTS)是幫助設(shè)計(jì)、描述和傳遞學(xué)習(xí)項(xiàng)目和授予學(xué)生高等教育資格的一項(xiàng)工具。該工具與以成績(jī)結(jié)果為導(dǎo)向的資格框架一起，使學(xué)習(xí)項(xiàng)目更加透明、充分，更有利于對(duì)學(xué)習(xí)資格的認(rèn)定。這一制度使歐洲高等教育具有可比性，使高等教育的教學(xué)更具透明性，從而促進(jìn)所有學(xué)習(xí)的認(rèn)可、學(xué)習(xí)經(jīng)歷的轉(zhuǎn)換和學(xué)生的流動(dòng)。

(三)基礎(chǔ)教育政策

歐盟對(duì)基礎(chǔ)教育的關(guān)注有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。在歐洲一體化之初的歐共體時(shí)代，歐共體對(duì)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域是不干預(yù)的。隨著20世紀(jì)70年代石油危機(jī)的爆發(fā)，歐共體開(kāi)始注意到基礎(chǔ)教育的價(jià)值，逐漸推行基礎(chǔ)教育相關(guān)政策。直至歐盟成立，歐共體對(duì)基礎(chǔ)教育的干預(yù)始終處于“權(quán)限不清，權(quán)力不明”的狀態(tài)，因此，在21世紀(jì)以前，歐盟沒(méi)有出臺(tái)直接涉及基礎(chǔ)教育的政策。新世紀(jì)以后，伴隨終身學(xué)習(xí)思想的深刻影響，歐盟從政策和實(shí)踐兩個(gè)方面強(qiáng)化了對(duì)基礎(chǔ)教育的關(guān)照。由于基礎(chǔ)教育更多地涉及國(guó)家主權(quán)問(wèn)題，因而，歐盟不可能像一個(gè)主權(quán)國(guó)家那樣對(duì)歐洲層面的基礎(chǔ)教育制定和實(shí)施強(qiáng)制性的政策，而主要是通過(guò)兩種較為間接和非強(qiáng)制性的手段來(lái)促進(jìn)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的合作與發(fā)展：一是與成員國(guó)密切合作，推進(jìn)和改善基礎(chǔ)教育政策的信息共享，鼓勵(lì)政策實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)交流；二是通過(guò)蘇格拉底計(jì)劃、夸美紐斯計(jì)劃，以經(jīng)費(fèi)資助的方式促進(jìn)學(xué)校間的交流、學(xué)校的發(fā)展以及教師的培訓(xùn)。

歐盟基礎(chǔ)教育政策的內(nèi)容主要是通過(guò)一系列條約和政策文件來(lái)體現(xiàn)的，如《馬斯特里赫特條約》《里斯本條約》《歐盟基本權(quán)利憲章》《里斯本戰(zhàn)略》《歐盟2020戰(zhàn)略》《學(xué)校教育質(zhì)量框架》《學(xué)校教育質(zhì)量歐洲合作框架》等，其基礎(chǔ)教育政策的實(shí)施也主要依托夸美紐斯計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)，該計(jì)劃主要包括流動(dòng)項(xiàng)目、伙伴關(guān)系項(xiàng)目、多邊項(xiàng)目及網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目等幾類(lèi)項(xiàng)目。通過(guò)實(shí)施基礎(chǔ)教育政策，歐洲區(qū)域教育領(lǐng)域的歐洲維度有所增強(qiáng)，在促進(jìn)教育公平的同時(shí)提升了教育質(zhì)量，在客觀上擴(kuò)大了歐盟對(duì)基礎(chǔ)教育的干預(yù)力度、推進(jìn)了歐盟成員國(guó)的基礎(chǔ)教育，同時(shí)為全球化及區(qū)域化的教育問(wèn)題提供了可參考的范例。

(四)教師教育政策

與基礎(chǔ)教育相同的是，由于教師教育這一領(lǐng)域關(guān)涉歐盟成員國(guó)教育主權(quán)的程度相對(duì)較高，所以歐盟自成立之時(shí)到2000年的這段時(shí)間內(nèi)，參與的教師教育事務(wù)相對(duì)有限，制定的教師教育政策也寥寥無(wú)幾。但隨著全球化進(jìn)程的加快，歐盟及其成員國(guó)日益認(rèn)識(shí)到本國(guó)、本地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力有賴(lài)于各國(guó)人力資源素質(zhì)的高低，因此逐漸加大了對(duì)教師教育的關(guān)注力度。除了制定具有指導(dǎo)性意義的教師教育政策之外，還構(gòu)建了多樣化的政策實(shí)施路徑，以確保教師教育政策的實(shí)施成效。

2007年5月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《提升教師教育質(zhì)量》的報(bào)告。該報(bào)告對(duì)教師教育的重要性進(jìn)行了陳述，并對(duì)2000年“里斯本進(jìn)程”(Lisbon Agenda)提出以來(lái)，歐盟在教師教育及培訓(xùn)方面所開(kāi)展的工作進(jìn)行了回顧與總結(jié)，在此基礎(chǔ)上，報(bào)告提出歐盟教師教育發(fā)展應(yīng)集中在6個(gè)主要領(lǐng)域，即終身學(xué)習(xí)、教師必需的技能、反思性實(shí)踐與研究、教師資格標(biāo)準(zhǔn)、高等教育階段的教師教育、教師的社會(huì)角色。基于這個(gè)報(bào)告的分析和建議，歐盟議會(huì)于2007年7月審議通過(guò)了同名報(bào)告，并具體提出歐盟在教師教育領(lǐng)域的9項(xiàng)政策，于2009年11月通過(guò)了《教師及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者專(zhuān)業(yè)發(fā)展》的報(bào)告。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)了教師及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的重要性，強(qiáng)調(diào)了教師教育政策對(duì)教師和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)值，并提出了歐盟教育政策應(yīng)向教師教育及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)培養(yǎng)方面傾斜的具體事項(xiàng)。

總體而言，歐盟參與教師教育領(lǐng)域事務(wù)的時(shí)間相對(duì)較晚，許多政策正處于制定階段或者是實(shí)施的初級(jí)階段，因此，與歐盟職業(yè)教育與培訓(xùn)政策、高等教育政策相比，歐盟教師教育政策體現(xiàn)出一定的不完善與不成熟性。盡管如此，歐盟教師教育政策包含了較為豐富的內(nèi)容，包括構(gòu)建共同的教師標(biāo)準(zhǔn)、提升教師教育質(zhì)量、加強(qiáng)教師入職教育、促進(jìn)教師在職專(zhuān)業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)教師教育一體化、構(gòu)建完善的教師隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制、培養(yǎng)教師多樣化的技能及構(gòu)建教師教育指標(biāo)體系等。教師教育政策的重點(diǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)規(guī)范教師資格標(biāo)準(zhǔn)，為教師和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者的專(zhuān)業(yè)發(fā)展提供一致和一貫性的支持；二是強(qiáng)調(diào)教師及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者的跨國(guó)流動(dòng)和交流。歐盟教師教育政策取得了一定的成效，如明確了教師能力和資格的共同原則、構(gòu)建了教師教育政策對(duì)話機(jī)制、優(yōu)化了職前教師教育模式、為在職教師提供了專(zhuān)業(yè)發(fā)展的平臺(tái)等，不僅體現(xiàn)了歐盟及其成員國(guó)試圖通過(guò)規(guī)范教師教育事業(yè)為歐洲一體化奠定基礎(chǔ)的訴求，也符合當(dāng)前世界教師教育事業(yè)的發(fā)展潮流。

四、歐盟教育政策的發(fā)展走向

當(dāng)前，歐盟教育政策的發(fā)展已進(jìn)入了全面治理階段，試圖通過(guò)終身學(xué)習(xí)政策全面融入和參與到成員國(guó)的教育活動(dòng)當(dāng)中。但歐盟在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面遭遇了諸多的問(wèn)題和困難，而且直接與教育需求緊密相關(guān)的人口老齡化問(wèn)題也日益突出。作為致力于歐洲治理的一個(gè)政治聯(lián)合體，歐盟要把歐洲建設(shè)成為最具競(jìng)爭(zhēng)力和活力的知識(shí)經(jīng)濟(jì)區(qū)仍存在諸多的挑戰(zhàn)?；跉W盟教育政策近些年的發(fā)展動(dòng)態(tài)以及歐盟教育政策所處的環(huán)境和面對(duì)的形勢(shì)，歐盟教育政策將呈現(xiàn)出以下4個(gè)方面的發(fā)展走向：

(一)追求政治認(rèn)同，突出一體歐洲的價(jià)值目標(biāo)

縱觀歐盟教育政策的歷史變遷，可以看到歐盟教育政策的價(jià)值取向經(jīng)歷了一個(gè)演變過(guò)程。戰(zhàn)后初期，主要是追求和平的普世價(jià)值，50至80年代中期強(qiáng)調(diào)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)理性?xún)r(jià)值，80年代中期至90年代末期轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)和政治雙重一體化的實(shí)用價(jià)值，新世紀(jì)以來(lái)則發(fā)展為追求經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)多向發(fā)展的多元價(jià)值。但是，隨著新世紀(jì)以來(lái)越來(lái)越嚴(yán)重的人口老化、經(jīng)濟(jì)衰退、民主赤字、文化沖突以及由此引發(fā)的一系列連鎖反應(yīng)，歐洲實(shí)際上正面臨全面危機(jī)。在當(dāng)前這個(gè)后金融危機(jī)時(shí)代，歐洲內(nèi)部對(duì)于歐盟的前景主要有兩種判斷：一種是悲觀的判斷，認(rèn)為歐盟會(huì)因?yàn)樨?cái)政危機(jī)和利益紛爭(zhēng)而分崩離析；另一種是樂(lè)觀的判斷，認(rèn)為歐盟會(huì)推動(dòng)一體化向縱深發(fā)展，使歐洲變得更具競(jìng)爭(zhēng)力。

無(wú)論是從目前歐洲區(qū)域化發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向來(lái)看，還是從應(yīng)對(duì)當(dāng)前歐盟面臨的各種危機(jī)和挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，歐洲一體化將主要是政治一體化。實(shí)現(xiàn)歐洲政治一體化或許是歐盟當(dāng)前和未來(lái)發(fā)展的一項(xiàng)核心任務(wù)。歐盟各領(lǐng)域的政策都將受其影響，教育政策也不例外。促進(jìn)歐洲政治一體化必將是歐盟教育政策未來(lái)發(fā)展的根本追求。因此，政治認(rèn)同成為當(dāng)前歐盟在各領(lǐng)域包括教育在內(nèi)的政策的最高價(jià)值目標(biāo)。只有在這個(gè)最高目標(biāo)順利推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的前提下，其他各領(lǐng)域政策的價(jià)值目標(biāo)才可能真正實(shí)現(xiàn)。

從教育政策領(lǐng)域而言，歐盟將圍繞服務(wù)政治認(rèn)同這一核心價(jià)值制定教育與培訓(xùn)的具體政策目標(biāo)，比如提升教育質(zhì)量、倡導(dǎo)教育公平、推動(dòng)終身學(xué)習(xí)等。這些具體的價(jià)值目標(biāo)與政治認(rèn)同這一最高目標(biāo)形成相互支持和制約的“一與多”的關(guān)系。因此，可以預(yù)見(jiàn)，在歐盟實(shí)現(xiàn)其政治一體化之前，追求政治認(rèn)同將在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)成為歐盟教育政策的最高價(jià)值目標(biāo)，教育政策的制定將圍繞這一目標(biāo)而展開(kāi)，并通過(guò)落實(shí)和深化“歐洲維度的教育”進(jìn)一步推動(dòng)歐洲的政治一體化。

(二)完善標(biāo)準(zhǔn)體系，兼顧質(zhì)量和效率

隨著教育規(guī)模的迅速擴(kuò)大，質(zhì)量成為全球教育領(lǐng)域關(guān)注最多的一個(gè)問(wèn)題。關(guān)注并提升教育質(zhì)量已成為當(dāng)今世界教育發(fā)展的一個(gè)基本特征。致力于歐洲統(tǒng)一和復(fù)興艱巨任務(wù)的歐盟顯然對(duì)教育質(zhì)量給予了特別的重視，并采取積極的應(yīng)對(duì)措施，在多個(gè)基礎(chǔ)性政策文件中都要求為歐洲公民提供“優(yōu)質(zhì)”或“高水平”的教育。新世紀(jì)以來(lái)，歐盟首先在“ET2010”戰(zhàn)略框架中提出使歐洲教育成為“世界教育質(zhì)量的參照系”的遠(yuǎn)大目標(biāo)，接著在“ET2020”中將提升教育與培訓(xùn)的質(zhì)量作為歐洲教育與培訓(xùn)未來(lái)發(fā)展的4項(xiàng)核心戰(zhàn)略之一。在普通教育中，明確要求把質(zhì)量保證作為教學(xué)的重要目標(biāo)，在中小學(xué)普遍采用校外評(píng)定(external evaluation)方式對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)水平進(jìn)行考察。提升教育質(zhì)量必將成為歐盟教育發(fā)展的一項(xiàng)優(yōu)先政策。

在實(shí)現(xiàn)教育的規(guī)模效應(yīng)之后，歐盟一方面強(qiáng)調(diào)教育的質(zhì)量提升，另一方面又要注重教育的效率，將教育的投入和產(chǎn)出作為未來(lái)政策重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。新世紀(jì)以來(lái)，與美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家相比，歐盟教育投入與產(chǎn)出仍處于一個(gè)令其尷尬的境地。根據(jù)歐洲統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的幾份調(diào)查報(bào)告顯示，歐盟教育體系最近幾年存在高投入低產(chǎn)出的現(xiàn)象[6]：一是高等教育學(xué)習(xí)年限延長(zhǎng)，學(xué)生留在大學(xué)里的時(shí)間有所增加，從經(jīng)濟(jì)的角度反映出教育投入與產(chǎn)出的比率低下；二是義務(wù)教育階段學(xué)生人數(shù)減少，歐盟中小學(xué)在校生的總?cè)藬?shù)在10年間減少了7%，東歐國(guó)家減少的比例高達(dá)26%～37%；三是中等后教育階段出現(xiàn)了高輟學(xué)率，10年間，25～29歲之間的人接受教育的比例由大約20%降到了10%；四是教育經(jīng)費(fèi)私人投入所占份額偏小。歐盟教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比例較高，其中公共投入所占比例高達(dá)79.4%。近年來(lái)，高額投入低效產(chǎn)出的問(wèn)題已引起了歐盟的高度重視和關(guān)注，改善教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，提高教育的效率，正日益成為歐盟教育政策關(guān)注的重點(diǎn)和優(yōu)先的領(lǐng)域。

(三)消弭教育差異，促進(jìn)均衡發(fā)展

盡管歐盟各國(guó)均有義務(wù)促進(jìn)教育的均衡發(fā)展，保障所有歐盟公民不受居住地制約享受優(yōu)質(zhì)的教育資源，但教育地理空間分布存在明顯的不均衡性，成長(zhǎng)與生活的地域在很大程度上影響著教育機(jī)會(huì)與學(xué)業(yè)成就。這種不均衡性在歐洲由來(lái)已久且積重難返，這樣的現(xiàn)狀對(duì)歐盟實(shí)現(xiàn)教育一體化無(wú)疑是一個(gè)極大的障礙。實(shí)際上，歐盟國(guó)家間教育發(fā)展的不平衡性呈現(xiàn)出從北向南的梯度走勢(shì)，北歐國(guó)家最佳，其次是西歐，南歐和中東歐相對(duì)較差。因此，如何消除或縮小教育的地區(qū)差異是歐盟當(dāng)下及未來(lái)最為緊迫的任務(wù)。[7]

2012年，英國(guó)謝菲爾德大學(xué)迪米特里斯·巴拉斯博士(Dr.Dimitris Ballas)領(lǐng)銜的研究小組向歐盟委員會(huì)提交了題為《警惕差距：歐盟各區(qū)域間教育的不平等》(Mind the Gap——education inequality across EU regions)的調(diào)查報(bào)告，通過(guò)對(duì)歐洲統(tǒng)計(jì)局提供的描述教育地域差異的一百多份圖表所包含的數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行分析和研究，最后得出4個(gè)主要結(jié)論[8]：一是學(xué)習(xí)障礙上的地區(qū)差異是導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的原因之一；二是教育的地區(qū)差異導(dǎo)致了歐盟各區(qū)域間的不公平，同時(shí)使得人才向發(fā)達(dá)地區(qū)外流；三是整個(gè)歐盟地區(qū)教育不平等的性質(zhì)、規(guī)模和影響有很大的不同，必須通過(guò)政策性手段予以平衡；四是歐洲結(jié)構(gòu)基金的有效使用可以平衡教育的區(qū)域差距及其影響。歐盟委員會(huì)對(duì)這一報(bào)告和結(jié)論高度重視，隨即發(fā)布《報(bào)告突出教育的主要地理差距》(Report highlights major geographic disparities in education)報(bào)告，通報(bào)了巴拉斯研究小組的研究結(jié)果。為了幫助成員國(guó)消弭差異，推進(jìn)教育公平，歐盟委員會(huì)承諾，在2013年將向成員國(guó)提供更多推進(jìn)教育與培訓(xùn)公平的參照標(biāo)準(zhǔn)和政策建議。可見(jiàn)，教育發(fā)展的地區(qū)差異已經(jīng)引起了歐盟的高度重視，如何消除或減少這種不平衡性是歐盟實(shí)現(xiàn)教育一體化目標(biāo)亟須解決的重要課題，也是影響歐盟未來(lái)教育政策制定的重要因素。

需要特別指出的是，新世紀(jì)以來(lái)，隨著歐盟地理范圍第6次成功擴(kuò)大，人口、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多方面的沖突和威脅也變得更加嚴(yán)重，歐盟無(wú)論是在教育的資金投入還是政策管理抑或合作交流等方面，都面臨比較大的困難。盡管歐盟通過(guò)蘇格拉底計(jì)劃和達(dá)芬奇計(jì)劃取得了一些成效，“哥本哈根進(jìn)程”和“博洛尼亞進(jìn)程”也進(jìn)展順利，但在教育領(lǐng)域仍然存在眾多的不公平現(xiàn)象，尤其在移民教育、語(yǔ)言教育和宗教信仰等方面已產(chǎn)生了諸多問(wèn)題和沖突。因此，歐盟在未來(lái)除了致力于從國(guó)家層面和地區(qū)層面推進(jìn)教育均衡發(fā)展之外，也將積極致力于教育公平的具體落實(shí)，從提供充分的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，到課程與教學(xué)中方法到內(nèi)容的公平意識(shí)，再到學(xué)習(xí)結(jié)果評(píng)價(jià)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等方面，體現(xiàn)教育整體的社會(huì)融合功能。

(四)推進(jìn)終身學(xué)習(xí)計(jì)劃，帶動(dòng)教育全面治理

從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，歐盟出臺(tái)了一系列的文件和報(bào)告，大力宣傳和落實(shí)終身學(xué)習(xí)政策。1994年，歐盟發(fā)布題為《發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)和就業(yè)》的報(bào)告，將推行終身學(xué)習(xí)作為歐盟應(yīng)對(duì)新經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)的“戰(zhàn)略性計(jì)劃”，并倡導(dǎo)成員國(guó)教育機(jī)構(gòu)以此為教育發(fā)展的總目標(biāo)。自此，終身學(xué)習(xí)在歐盟的重要地位首次得到明確。1995年，歐盟發(fā)布報(bào)告《教與學(xué)：邁向?qū)W習(xí)社會(huì)》以進(jìn)一步落實(shí)和推進(jìn)終身學(xué)習(xí)計(jì)劃，并于該年出臺(tái)了兩個(gè)以推行終身學(xué)習(xí)為目標(biāo)的綜合性教育行動(dòng)框架——蘇格拉底計(jì)劃和達(dá)芬奇計(jì)劃，同時(shí)，歐盟將1996年定為“歐洲終身學(xué)習(xí)年”。2000年，歐盟里斯本會(huì)議發(fā)表《實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)的歐洲》(Making a European area of lifelong learning a reality)宣言，歐盟以新的目標(biāo)和高度對(duì)終身學(xué)習(xí)戰(zhàn)略重新進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)劃和部署，將終身學(xué)習(xí)作為全方位、跨領(lǐng)域的社會(huì)系統(tǒng)工程進(jìn)行建設(shè)，把終身學(xué)習(xí)置于前所未有的戰(zhàn)略地位。2006年，歐盟將一些重大教育計(jì)劃進(jìn)行整合，啟動(dòng)了“2007—2013年終身學(xué)習(xí)整體行動(dòng)計(jì)劃”。為配合該計(jì)劃的實(shí)施，打通歐洲各國(guó)教育和培訓(xùn)體制并促進(jìn)學(xué)習(xí)資格互認(rèn)，鼓勵(lì)學(xué)習(xí)者和勞動(dòng)者跨國(guó)流動(dòng)，歐盟委員會(huì)于2008年4月公布了《歐洲終身學(xué)習(xí)資格框架》(the European Qualifications Framework for Lifelong Learning，2008)。2009年5月，歐盟教育部長(zhǎng)理事會(huì)通過(guò)歐盟教育和培訓(xùn)下一個(gè)十年的戰(zhàn)略框架——“ET2020”，該框架首要目標(biāo)就是使終身學(xué)習(xí)和自由流動(dòng)成為現(xiàn)實(shí)。2012年，歐盟委員會(huì)發(fā)布《終身學(xué)習(xí)計(jì)劃實(shí)施建議2013》(Call for Proposals 2013——Lifelong Learning Programme)，出版《終身學(xué)習(xí)計(jì)劃指南2013》(Lifelong Learning Programme Guide 2013)，對(duì)2013年終身學(xué)習(xí)計(jì)劃的實(shí)施提供詳細(xì)的指導(dǎo)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，歐盟教育政策將以終身學(xué)習(xí)計(jì)劃為主要手段。這一方面是因?yàn)榻K身學(xué)習(xí)計(jì)劃經(jīng)過(guò)多年發(fā)展已經(jīng)從理念和實(shí)踐兩個(gè)層面為歐盟教育治理樹(shù)立了良好的形象；另一方面，終身學(xué)習(xí)對(duì)當(dāng)前及未來(lái)知識(shí)經(jīng)濟(jì)和多元文化社會(huì)發(fā)展具有很強(qiáng)的適應(yīng)功能。此外，將終身學(xué)習(xí)作為其長(zhǎng)期的教育政策還具有明顯的功能主義的價(jià)值偏向。一方面，歐盟當(dāng)前正面臨著人口、經(jīng)濟(jì)、政治和文化等方方面面的危機(jī)，其中有些問(wèn)題和挑戰(zhàn)可以通過(guò)單純的經(jīng)濟(jì)手段加以解決，但人力資本的積累、認(rèn)同危機(jī)的消解、文化沖突平息需要長(zhǎng)期的綜合治理才可以實(shí)現(xiàn)，而這種長(zhǎng)期的社會(huì)治理根本上是對(duì)人的改造和治理，需要通過(guò)教育這一手段來(lái)完成。因此，從治理的角度，充分利用教育的社會(huì)融合功能可以幫助歐盟走出當(dāng)前的困境。另一方面，歐盟的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)真正的歐洲統(tǒng)一，但從目前來(lái)看，歐盟在安全、外交、軍事等涉及國(guó)家核心主權(quán)的領(lǐng)域仍顯得力不從心，在教育及文化領(lǐng)域也只具有輔助、協(xié)調(diào)和補(bǔ)充的權(quán)能。因此，歐盟不得不采取更具有彈性的手段或政策對(duì)歐盟國(guó)家教育及文化發(fā)展進(jìn)行干預(yù)，而終身學(xué)習(xí)作為一種普世共識(shí)并不具有明確的政治意圖，它可以降低歐洲民族主義者或是國(guó)家主義者對(duì)歐盟涉及國(guó)家主權(quán)的警惕。因此，歐盟將會(huì)長(zhǎng)期采取終身學(xué)習(xí)這一彈性的政策，以推進(jìn)“歐洲維度”或“歐洲認(rèn)同”的政治目的。

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