政府保障性住房建設(shè)與管理的財(cái)政思考——以嘉興市為例

張建華，黃益良

（1.嘉興學(xué)院 南湖學(xué)院；2.嘉興市財(cái)政局 經(jīng)建處，浙江 嘉興 314001）

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，主要由廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房等組成。保障性住房建設(shè)離不開中央、地方各級財(cái)政的支持，如何完善財(cái)政支持體系，既關(guān)系到 “十二五”規(guī)劃時(shí)期我國保障性住房建設(shè)任務(wù)的順利完成，也關(guān)系到保障性住房制度是否能夠有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn) “經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展”和 “社會(huì)民生公平”的雙重戰(zhàn)略目標(biāo)，因此，研究財(cái)政如何支持政府保障性住房建設(shè)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

“十一五”以來，嘉興市先后實(shí)施了廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、舊住宅小區(qū)綜合改造等多種形式的住房保障工作，著力改善不同層次住房困難群眾的居住問題，多次獲得省級住房保障工作先進(jìn)稱號。為了進(jìn)一步落實(shí)中央和省政府有關(guān)完善保障性住房建設(shè)的文件精神，市政府先后編制了 “十二五”低收入家庭住房保障規(guī)劃，修訂出臺(tái)了廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和公共租賃住房的管理實(shí)施細(xì)則，惠民政策向社會(huì)弱勢群體進(jìn)一步傾斜，住房保障覆蓋范圍得到不斷拓寬。在保障性住房項(xiàng)目建設(shè)過程中，市委、市政府對保障性住房項(xiàng)目所需的建設(shè)要素給予了重點(diǎn)支持，努力破解各種要素瓶頸制約，堅(jiān)持資金、土地等要素優(yōu)先安排原則，確保各項(xiàng)保障性住房建設(shè)工程如期開工、按時(shí)竣工，全市保障性住房建設(shè)方面取得了巨大成就，在拉動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)增長、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、改善人居環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。

一、嘉興市保障性住房的財(cái)政補(bǔ)貼方案

當(dāng)前，嘉興市已經(jīng)建立了包括經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、廉租住房等各類保障性住房在內(nèi)的住房保障體系，并設(shè)立了不同保障性住房的財(cái)政補(bǔ)貼方案。

（一）經(jīng)濟(jì)適用住房

經(jīng)濟(jì)適用住房是政府以劃撥方式提供土地，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，以政府指導(dǎo)價(jià)出售給有一定支付能力的中低收入住房困難家庭的保障性住房。這類中低收入家庭有一定的支付能力或者有預(yù)期的支付能力，購買后購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)。

目前，嘉興市經(jīng)濟(jì)適用住房分為實(shí)物分配與貨幣補(bǔ)貼兩種保障形式。對于貨幣補(bǔ)貼，以嘉興市區(qū)為例，根據(jù)嘉建委相關(guān)文件規(guī)定，2012年度經(jīng)濟(jì)適用住房貨幣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為市區(qū)建成區(qū)1650元／m2；各建制鎮(zhèn)1320元／m2。根據(jù) 《嘉興市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用住房管理實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，按每戶住房面積為70m2計(jì)算，如果采取貨幣補(bǔ)貼的話，市區(qū)建成區(qū)每戶需財(cái)政補(bǔ)貼115500元；建制鎮(zhèn)則為92400元。對于實(shí)物分配，2012年市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房銷售中心價(jià)為2400元／m2。根據(jù)市建委測算，市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)成本 （包括建安成本和土地成本）中心價(jià)約5170元／m2，需要的財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)2770元／m2，同樣按每戶享受70m2的住房保障計(jì)算，每戶財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到193900元，與每戶的貨幣補(bǔ)貼115500元相比，實(shí)物保障每戶需要財(cái)政多開支78400元 。①本文嘉興市一些相關(guān)數(shù)據(jù)均來自于嘉興市住房保障局。

（二）廉租住房

廉租住房是政府或機(jī)構(gòu)擁有，用政府核定的低租金租賃給低收入家庭居住的一種保障性住房。低收入家庭對廉租住房沒有產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)，屬于非產(chǎn)權(quán)的保障性住房。

當(dāng)前，嘉興市廉租住房主要有兩種保障形式:一是由政府出資建房后，以低租金租給住房困難戶；二是由政府發(fā)放租金補(bǔ)貼給住房困難戶，由他們自己到房產(chǎn)市場租賃社會(huì)房屋。對于第一種保障模式，廉租住房大多是在商品房建設(shè)中配建的，但近兩年已經(jīng)嘗試部分廉租住房改配建為購置成品房，即一部分廉租住房是通過政府直接購買小戶型商品房的形式取得；對于第二種保障模式，每m2租賃補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場平均租金、市區(qū)低收入住房困難家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力等因素確定。以市區(qū)為例，2012年住房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn):低收入有證困難家庭為13元／m2·月 ；低收入無證困難家庭為12元／m2·月，租金貨幣補(bǔ)貼按季發(fā)放 。

（三）公共租賃住房

公共租賃住房指通過政府或政府委托的機(jī)構(gòu)，按照市場租賃價(jià)格向中低收入的住房困難家庭提供的保障性住房，同時(shí)，政府對承租家庭按月支付相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的租房補(bǔ)貼。公共租賃住房屬于政府或公共機(jī)構(gòu)所有，保障對象是不屬于低收入的家庭，但又買不起或租不起商品房，難以通過市場解決住房問題的中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員。

目前，對于低收入困難家庭，嘉興市公共租賃住房不采用實(shí)物配租，而是全部發(fā)放公共租賃住房租賃補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為 （建筑面積）6元／m2·月。最低住房面積保障標(biāo)準(zhǔn)，按每戶家庭住房面積計(jì)算不低于36m2，同時(shí)按人均住房面積計(jì)算不低于18m2，最高保障標(biāo)準(zhǔn)為60m2。

二、財(cái)政扶持保障性住房建設(shè)面臨的主要問題

通過各級政府財(cái)政的大力支持，嘉興市保障性住房建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成績。但是，隨著中央和省政府保障性住房建設(shè)任務(wù)的逐年下達(dá)和大批在建保障性住房項(xiàng)目的陸續(xù)竣工并投入使用，財(cái)政在扶持保障性住房建設(shè)方面也面臨著一些問題。

（一）經(jīng)濟(jì)適用住房的制度缺陷

經(jīng)濟(jì)適用住房本意是政府拿出部分財(cái)政資金來補(bǔ)貼中低收入家庭，解決他們的住房困難問題。按現(xiàn)行制度規(guī)定，符合申請條件的住房困難家庭可以以低于市場價(jià)格購買經(jīng)濟(jì)適用住房的產(chǎn)權(quán)，而且只要持有時(shí)間達(dá)到五年，就可以上市交易轉(zhuǎn)讓。從目前的具體實(shí)施情況看，“持有時(shí)間達(dá)到五年就可以上市交易轉(zhuǎn)讓”這一當(dāng)初制度設(shè)計(jì)的缺陷讓它很容易淪為特權(quán)房，與商品房的高房價(jià)形成的強(qiáng)烈差距也讓太多具有搶奪能力的人趨之若鶩，許多并非低收入家庭也通過各種渠道申購經(jīng)濟(jì)適用住房，并在五年后上市轉(zhuǎn)讓。由于經(jīng)濟(jì)適用住房的這一制度缺陷，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用住房一直供不應(yīng)求。因此，如果不改變經(jīng)濟(jì)適用住房的保障制度，長期依靠投入財(cái)政資金來建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房，不僅加大了各級政府的財(cái)政壓力，而且集中建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房也容易形成城市貧民區(qū)現(xiàn)象，還會(huì)割裂房地產(chǎn)市場的正常發(fā)育體系。

（二）實(shí)物保障的退出機(jī)制難以執(zhí)行

目前，保障性住房退出機(jī)制雖然有制度設(shè)計(jì)，但對于采用實(shí)物分配的保障性住房，如經(jīng)濟(jì)適用房、實(shí)物配租的廉租住房和公共租賃住房，其退出機(jī)制至今也僅僅停留在制度設(shè)計(jì)上，在實(shí)際執(zhí)行過程中，雖然國家和地方的保障性住房相關(guān)政策都對實(shí)物型保障住房退出管理有明確規(guī)定，但受保家庭對保障性住房退出的制度規(guī)定往往較為抗拒，許多享受了實(shí)物住房保障的中低收入家庭在自身經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)并超過保障標(biāo)準(zhǔn)后也不愿退出實(shí)物保障性住房。同時(shí)，全市也還沒有建立一套完整、有效的收入申報(bào)制度及收入核查體系，單純依靠受保家庭主動(dòng)如實(shí)申報(bào)家庭收入變動(dòng)情況，往往難以達(dá)到目的，而入戶調(diào)查等收入核查方法效率較低，收集到的信息準(zhǔn)確度也不高。對受保障的一部分家庭即使通過鑒別已不符合保障標(biāo)準(zhǔn)，但其生活質(zhì)量仍不高，政府很難以強(qiáng)有力的措施將其強(qiáng)行騰退，強(qiáng)行騰退則易引發(fā)新的矛盾。由于實(shí)物保障的退出機(jī)制難以執(zhí)行，政府為了解決更多低收入家庭的住房困難問題，只有不斷加大財(cái)政資金的投入，建設(shè)更多的保障性住房，如此循環(huán)往復(fù)，將對各級政府的財(cái)政形成巨大的壓力。

（三）集中建設(shè)導(dǎo)致入住后管理困難

保障性住房是政府為中低收入住房困難家庭提供其居住的場所，由于入住對象的特殊性，集中建設(shè)容易形成貧民區(qū)現(xiàn)象，加之這些家庭收入普遍偏低，又出于對政府的依賴心理，因此租金收繳困難、拒交物業(yè)管理費(fèi)等問題層出不窮，在物管、治安等后續(xù)管理方面也容易造成諸多矛盾。這些問題的出現(xiàn)必將牽涉各級政府的許多精力，需要政府投入更多的財(cái)政資金來加以解決，增加了政府的財(cái)政支出壓力。

（四）資金來源單一加大了財(cái)政壓力

保障性住房因其福利性特點(diǎn)，依托市場化融資非常困難，再加上我國當(dāng)前金融市場不發(fā)達(dá)，建設(shè)保障性住房的資金主要依賴于各級政府的財(cái)政投入。近年來，雖然中央、省、市各級財(cái)政逐步加大對保障性住房建設(shè)的財(cái)政支持力度，各縣 （市、區(qū)）政府也通過財(cái)政預(yù)算、住房公積金增值收益、土地出讓金凈收益等渠道，積極落實(shí)廉租住房、公共租賃住房的建設(shè)資金，但是，一方面隨著全市城鄉(xiāng)一體化的加快和新居民的不斷增加，對保障性住房的需求也將隨之增加；另一方面隨著房價(jià)的不斷提高，削弱了中低收入家庭的購買力，使得更多中低收入家庭將加入住房保障的隊(duì)伍，從而形成大量的保障性住房需求。因此，如果僅靠財(cái)政投入這一單一融資形式，將給政府財(cái)政形成很大壓力。

三、完善嘉興市保障性住房建設(shè)的建議

保障性住房建設(shè)的最終目的就是讓低收入階層 “住有所居”，為了達(dá)到這一目的，在當(dāng)前財(cái)政資金有限的條件下，各級政府必須改變傳統(tǒng)住房保障思路，創(chuàng)新住房保障手段，保證財(cái)政以較少的支出取得對中低收入家庭住房保障的全方位覆蓋。

（一）逐步改變經(jīng)濟(jì)適用住房保障模式

政府做好住房保障的根本目標(biāo)是解決中低收入家庭的居住問題，并不需要確保這些中低收入困難家庭一定擁有產(chǎn)權(quán)房。因此，從本質(zhì)上講，經(jīng)濟(jì)適用住房不應(yīng)納入政府保障性住房的范疇，建議市政府將經(jīng)濟(jì)適用住房保障形式從實(shí)物分配為主轉(zhuǎn)向貨幣補(bǔ)貼為主，并逐年提高貨幣補(bǔ)貼的比例，等條件成熟后完全取消經(jīng)濟(jì)適用住房這一保障模式。

前面分析過，按每戶住房困難家庭保障面積70m2計(jì)算，在財(cái)政上，實(shí)物分配要比貨幣補(bǔ)貼多支出7.84萬元。因此，在經(jīng)濟(jì)適用住房退出保障性住房體系之前，為引導(dǎo)保障對象選擇貨幣補(bǔ)貼，建議政府對現(xiàn)行政策進(jìn)行微調(diào)，按7.84萬元為計(jì)算上限，適當(dāng)提高貨幣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，提高實(shí)物分配房源的銷售價(jià)格，通過價(jià)格杠桿激勵(lì)符合申請條件的家庭選擇貨幣補(bǔ)貼方式。隨著貨幣補(bǔ)貼比例的不斷提高，最終取消實(shí)物分配，讓市民拿到貨幣補(bǔ)貼后可以按自己的意向購買商品房。另外，在沒有停建經(jīng)濟(jì)適用住房以前，部分實(shí)物分配的經(jīng)濟(jì)適用住房可以由政府投資建設(shè)改為政府直接購買存量商品房來解決。無論是采用貨幣補(bǔ)貼還是政府購買，都能夠拉動(dòng)部分存量商品房的銷售，不僅可以減輕各級財(cái)政的支出壓力，節(jié)約無償劃撥的建設(shè)用地指標(biāo)，增加政府建設(shè)用地拍賣的數(shù)量，而且還可以消化大量的存量商品房，有效激活當(dāng)前房地產(chǎn)市場，給政府帶來可觀的稅收收入。

（二）廉租住房、公共租賃住房 “改建為買”

目前，政府投資建設(shè)的廉租住房和公共租賃住房普遍存在選址越來越偏遠(yuǎn)、生活設(shè)施配套滯后、項(xiàng)目建設(shè)期長、報(bào)批手續(xù)煩瑣等許多問題。為了有效解決上述問題，建議政府今后不再直接參與廉租住房和公共租賃住房的建設(shè)，而是 “改建為買”。首先，購買空置拆遷安置房。近年來，嘉興市在推進(jìn)城市一體化發(fā)展過程中，為了解決征地后農(nóng)民的居住問題，興建了大量拆遷安置房，但由于種種原因，還有許多拆遷安置房處于空置狀態(tài)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前市本級存量拆遷安置住房約229.54萬平方米 （合2.24萬套）。如果改建為買，既可完成省政府下達(dá)的住房保障目標(biāo)任務(wù)，又消化了大量空置的拆遷房，回籠了前期投入的大量建設(shè)資金。其次，委托開發(fā)商配建后回購。據(jù)不完成統(tǒng)計(jì)，截止2012年12月底，市本級已取得土地但尚未開工建設(shè)的商品房約有233.68萬平方米，其中住宅142.73萬平方米、預(yù)計(jì)可建住宅1.2萬套 。對于這些還沒有動(dòng)工建設(shè)的商品房開發(fā)項(xiàng)目，建議政府委托一家國資公司出面與開發(fā)商協(xié)商，開發(fā)商在該項(xiàng)目開發(fā)時(shí)，將一定比例的房屋按廉租住房和公共租賃住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工建設(shè)，建成后在確保開發(fā)商一定利潤的前提下，由政府進(jìn)行回購，用作廉租住房和公共租賃住房的房源。

廉租住房、公共租賃住房改建為買還可以節(jié)約新增建設(shè)用地指標(biāo)，并縮短廉租住房和公共租賃住房的建設(shè)周期，也可以讓政府較快地享受保障性用房資產(chǎn)增值收益。同時(shí)，也最大限度地解決了集中建設(shè)廉租住房和公共租賃住房可能引起的不同收入階層分區(qū)居住、社會(huì)產(chǎn)生不和諧的問題。

（三）構(gòu)建多層次保障性住房建設(shè)融資機(jī)制

針對當(dāng)前全市普遍存在的保障性住房建設(shè)主要依靠財(cái)政資金、來源單一的問題，建議政府必須針對廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等在收益水平、現(xiàn)金流狀況等方面存在的差別，構(gòu)建多層次的保障性住房建設(shè)融資機(jī)制。對于廉租住房建設(shè)，由于租金遠(yuǎn)低于市場水平，資金回報(bào)率低，難以吸引社會(huì)資金參與，因此只能依靠政府財(cái)政投入；對于公共租賃住房，由于其保障對象范圍更廣、層次更高，租金水平也與市場水平差距較小，因此要積極創(chuàng)造條件引入市場機(jī)制，引導(dǎo)民間資本參與公共租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營；［1］對于經(jīng)濟(jì)適用住房，由于具有 “產(chǎn)權(quán)”并具備完善的銷售體制，資金收益有保障，可以擺脫財(cái)政支持，完全依賴市場資金運(yùn)作。具體融資模式包括企業(yè)代建和企業(yè)投資開發(fā)。這兩種模式的融資風(fēng)險(xiǎn)主要來自于政府的回購承諾，因此必須通過法律以避免政府信用風(fēng)險(xiǎn)，方能吸引社會(huì)資金大規(guī)模進(jìn)入。

（四）改革城市有機(jī)更新中征收補(bǔ)償方式

雖然國務(wù)院 《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定 “為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人 （以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償。被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”。但是，根據(jù)嘉興市目前商品房市場供大于求的局面，為了有效消化當(dāng)前的存量商品房，保持全市房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展，減少房地產(chǎn)市場對土地出讓、財(cái)政收入的影響，增加房地產(chǎn)行業(yè)的稅收收入，建議在今后城市的有機(jī)更新中，對私人住宅征收時(shí)全部實(shí)行貨幣補(bǔ)償形式。通過政府的貨幣補(bǔ)償方式安置:一可以讓被征收人購買到自己稱心的商品房，二可以消化存量商品房，三可以讓政府獲得相應(yīng)的稅收收入，達(dá)得多贏的局面。當(dāng)然，在當(dāng)前商品房價(jià)格偏高的情況下，為了鼓勵(lì)和引導(dǎo)被征收人選擇貨幣補(bǔ)償，政府可以在現(xiàn)行征收與補(bǔ)償政策的基礎(chǔ)上，提供按揭貨款貼息、減免契稅、提高貨幣補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)金額、開發(fā)商讓利銷售等措施來提高貨幣補(bǔ)償?shù)奈Α?/p>

（五）積極探索保障性住房建設(shè)新模式

為了確保中央政府提出的全面建立保障性住房體系，實(shí)現(xiàn)對全體低收入住房困難家庭 “應(yīng)保盡?！钡恼?zé)任，今后全市保障性住房建設(shè)的規(guī)模將不斷擴(kuò)大。在持續(xù)加大財(cái)政投入的同時(shí)，政府必須積極探索保障性住房建設(shè)新模式，引導(dǎo)、拉動(dòng)社會(huì)資金的參與，才能順利實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)目標(biāo)。當(dāng)前，保障性住房的情況各有不同，政府也應(yīng)該針對不同性質(zhì)，分別采用不同的建設(shè)模式:對于經(jīng)濟(jì)適用住房，今后應(yīng)該逐步停止實(shí)物建設(shè)，以貨幣補(bǔ)貼為主。對于廉租住房和公共租賃住房，由于廉租房房租低，不可能由市場自行提供，必須由政府提供，但引導(dǎo)、拉動(dòng)民間資金參與建設(shè)仍是必要和可能的。建議廉租住房可以通過以下模式來建設(shè):模式一，政府與投資機(jī)構(gòu)合作，通過建設(shè)—轉(zhuǎn)讓 （BT）模式提供廉租房；模式二，政府按揭，主要是由政府提供一塊土地，通過公開招標(biāo)尋找開發(fā)商，由開發(fā)商向銀行融資建設(shè)，建設(shè)完成后由政府通過按揭方式全部購回。與廉租房相比，公共租賃住房的房租相對較高，且征收穩(wěn)定，它的建設(shè)成本可以通過房租部分收回，如果政府再給予適當(dāng)補(bǔ)貼或政策優(yōu)惠條件，經(jīng)營者則可以通過對其建成后的經(jīng)營管理，收回成本并獲得一定的利潤。建議對于公共租賃住房，可以借鑒政府與投資機(jī)構(gòu)合作的模式，采用BOT模式提供。BOT這種模式的基本思路是，由政府授權(quán)項(xiàng)目公司對項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營管理，項(xiàng)目公司在經(jīng)營管理期收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤，最后，根據(jù)協(xié)議將該項(xiàng)目無償轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府管理機(jī)構(gòu)。［2］

［1］巴曙松，王志峰.獎(jiǎng)金來源、制度變革與國際經(jīng)驗(yàn)借鑒:源自公共廉租住房 ［J］.全球化與中國，2010（3）:80-85.

［2］趙沛楠.政府不能包攬保障房建設(shè) ［J］.中國投資，2011（7）:57-59.