1949年以來我國(guó)農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷之研究

董 鵬 黃 志 紅

(1.卡萊(梅州)橡膠制品有限公司計(jì)劃部， 廣東梅州 514759;2.中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院， 北京 100872)

1949年以來我國(guó)農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷之研究

董 鵬1黃 志 紅2

(1.卡萊(梅州)橡膠制品有限公司計(jì)劃部， 廣東梅州 514759;2.中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院， 北京 100872)

中華人民共和國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村村級(jí)組織體系歷經(jīng)多次重組，引起了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大變遷。在村莊內(nèi)部，鄉(xiāng)村各權(quán)力主體對(duì)村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪，使村級(jí)組織成為村莊內(nèi)權(quán)力互動(dòng)的中心點(diǎn)，而村級(jí)組織的重組，加速了鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)移和村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)；在村莊外部，村級(jí)組織是連接國(guó)家與分散的農(nóng)民的組織載體，有效加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的控制與治理。村級(jí)組織的存續(xù)興廢、組織建構(gòu)、組織目標(biāo)、組織管理方式等始終受國(guó)家和執(zhí)政黨宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、制度和政策的主導(dǎo)。將村級(jí)組織作為權(quán)力主體，建立國(guó)家-村級(jí)組織-農(nóng)民的三重權(quán)力分析框架，成為深化鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)研究的有效路徑。

村級(jí)組織；1949年; 鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)；重組；嬗變

中華人民共和國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)村村級(jí)組織體系歷經(jīng)多次重組。新的村級(jí)組織一經(jīng)建立，組織自身便擁有一定的權(quán)力和權(quán)威，進(jìn)而引起村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大變遷。學(xué)術(shù)界對(duì)于建國(guó)以來農(nóng)村村級(jí)組織的研究，或側(cè)重于縱向勾勒其發(fā)展軌跡①如民政部基層政權(quán)建設(shè)司農(nóng)村處1991年編寫的《村民自治示范講習(xí)班試用教材》,張麗琴的“建國(guó)以來村級(jí)組織建設(shè)及其職能演變—60年村級(jí)民主發(fā)展的歷程考察與政策分析”,《長(zhǎng)安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期；沈延生的“村政的興衰與重建”，《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期。，或重點(diǎn)論述不同歷史時(shí)期村級(jí)組織的建構(gòu)及其性質(zhì)、功能②如唐明勇的“試論建國(guó)初期的農(nóng)民協(xié)會(huì)”，《中共黨史研究》2005年第1期；郭圣福的“貧下中農(nóng)協(xié)會(huì)述論”，《中共黨史研究》2005年第6期；項(xiàng)繼權(quán)的《中國(guó)的村級(jí)組織》，http：∥www. ccrs. org. cn/show_704. aspx.。村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)是指村莊各主要權(quán)力主體之間模式化的互動(dòng)關(guān)系。[1]學(xué)術(shù)界對(duì)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究一般從兩種視角展開，“一是對(duì)村莊內(nèi)部各個(gè)權(quán)力主體之間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行研究，二是對(duì)國(guó)家與村莊的關(guān)系進(jìn)行研究”[2](PP.160-162)。村級(jí)組織體系的重組與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷之間究竟有何關(guān)聯(lián)？對(duì)此，學(xué)術(shù)界相關(guān)研究尚付闕如。鑒于此，與以上研究視角不同，本文對(duì)將在村治中占主導(dǎo)地位的村級(jí)組織作為權(quán)力主體，從不同時(shí)期村級(jí)組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)演變、國(guó)家-農(nóng)民關(guān)系建構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)兩個(gè)維度入手，系統(tǒng)探討建國(guó)以來村級(jí)組織與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷，為克服既有研究中存在的“關(guān)于村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)部研究與外部研究相互脫節(jié)”[2]的弊端提供新的視角，進(jìn)而增進(jìn)對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)、鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)及其變遷的理解。

一、政權(quán)初建時(shí)期(建國(guó)前后至1954年)

1.政權(quán)初建時(shí)期的村級(jí)組織

就村級(jí)組織自身的設(shè)置而言，政權(quán)初建時(shí)期的村級(jí)組織主要包括村政府和農(nóng)民協(xié)會(huì)。

村政府是建國(guó)前后中共正式的農(nóng)村基層政權(quán)組織之一。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中共在東北、華北等老解放區(qū)較早地開展了土地改革，從而也較早地在農(nóng)村進(jìn)行基層政權(quán)建設(shè)，建立起了對(duì)農(nóng)村的控制，東北、華北以及內(nèi)蒙古自治區(qū)等地的農(nóng)村基層政權(quán)組織是村政府。1950年12月，政務(wù)院頒布《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，規(guī)定在全國(guó)建立行政村與鄉(xiāng)作為一級(jí)地方政權(quán)機(jī)關(guān)，在土地改革未完成的地區(qū)，鄉(xiāng)農(nóng)民代表大會(huì)或鄉(xiāng)農(nóng)民代表會(huì)議代行鄉(xiāng)人民代表會(huì)議的職權(quán)。不過，在政務(wù)院的這兩個(gè)通則頒布之前，中南、西南、西北等新解放區(qū)部分農(nóng)村在建國(guó)前后已經(jīng)分期分批推行了清匪反霸、減租減息、土地改革等改革運(yùn)動(dòng)，廢除了保甲制，建立了新的鄉(xiāng)政權(quán)和行政村村政權(quán)，如湖北全省1948年設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1276個(gè)，其下分為20 111保(1949年數(shù)字)，經(jīng)過合并或改組舊保甲，到1950年5月，全省組成行政村18 037個(gè)。[3](P.442)1954年，《中華人民共和國(guó)憲法》第一次以國(guó)家根本大法的形式，正式規(guī)定縣以下的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)為我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)，撤銷了行政村建制，村開始改變其國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)。

在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和建國(guó)初期的土地改革運(yùn)動(dòng)中，農(nóng)民協(xié)會(huì)一直是中共發(fā)動(dòng)和組織農(nóng)民、改造鄉(xiāng)村的重要組織載體。建國(guó)初期的農(nóng)民協(xié)會(huì)由兩部分構(gòu)成：一是由東北、華北等老區(qū)在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的土地改革運(yùn)動(dòng)中的貧農(nóng)團(tuán)改組、整頓而來，二是中南、西南、西北等新解放區(qū)在清匪反霸、減租減息、生產(chǎn)備荒和土地改革等一系列社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)中發(fā)展了大批農(nóng)民協(xié)會(huì)。由于土地改革、建立和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)以及調(diào)整農(nóng)村階級(jí)關(guān)系及構(gòu)筑反封建統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要[4]，建國(guó)初期的農(nóng)民協(xié)會(huì)發(fā)展迅猛。為了進(jìn)一步發(fā)動(dòng)和組織農(nóng)民，規(guī)范各級(jí)農(nóng)民協(xié)會(huì)的建制，1950年7月14日，政務(wù)院第41次政務(wù)會(huì)議通過了《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》，對(duì)農(nóng)民協(xié)會(huì)的性質(zhì)、組成、結(jié)構(gòu)、職能等作出了規(guī)定。在村級(jí)一般設(shè)農(nóng)民協(xié)會(huì)，下設(shè)農(nóng)協(xié)小組。1953年，除少數(shù)民族地區(qū)以外，全國(guó)的土地改革基本完成，各地的鄉(xiāng)村政權(quán)普遍建立，農(nóng)會(huì)的骨干大多轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村干部，農(nóng)民協(xié)會(huì)悄然退出歷史舞臺(tái)。

由村政府、農(nóng)民協(xié)會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村婦聯(lián)、共青團(tuán)、民兵組織等其他新社會(huì)組織，構(gòu)建了一套新的組織體系，完全替代了國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期由鄉(xiāng)村保甲組織、宗族組織、幫會(huì)組織和民間信仰組織構(gòu)成的組織體系。

2.村級(jí)組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)

在村莊內(nèi)部，村級(jí)組織成為鄉(xiāng)村階級(jí)差別的分水嶺和鄉(xiāng)村權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)換的重要組織載體。從村政府和農(nóng)民協(xié)會(huì)等村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)者和組成者來看，以前處于農(nóng)村社會(huì)階層體系底端的貧雇農(nóng)及其他無產(chǎn)者在政治和經(jīng)濟(jì)上獲益，成為新組織的骨干和新的鄉(xiāng)村精英，如河南省土地改革時(shí)，土改工作隊(duì)員在農(nóng)村與貧雇農(nóng)實(shí)行“三同”(同吃、同住、同勞動(dòng))，訪得苦大仇深，為人正派并有活動(dòng)能力的貧雇農(nóng)作土改積極分子，由其以苦引苦串聯(lián)貧雇農(nóng)，組成農(nóng)民協(xié)會(huì)的骨干力量，并由其中優(yōu)秀的骨干分子建立民兵班、排，掌握武器(紅纓槍、土槍等)，緊密團(tuán)結(jié)中農(nóng)，形成農(nóng)民階級(jí)隊(duì)伍的優(yōu)勢(shì)。[5](P.215)而地主、鄉(xiāng)紳、富農(nóng)則從農(nóng)村社會(huì)階層體系的上層向下流動(dòng)到農(nóng)村社會(huì)的底層，被排斥在新的村級(jí)組織之外。

3.村級(jí)組織與國(guó)家-農(nóng)民關(guān)系

新村級(jí)組織成為構(gòu)建新型國(guó)家與村莊、農(nóng)民關(guān)系的組織中介，有效加強(qiáng)了中共和新興國(guó)家對(duì)農(nóng)村的滲透和控制?！熬驼?quán)與村莊的關(guān)系而言，土地改革和稅率提高使國(guó)家政權(quán)空前地深入自然村。舊日的國(guó)家政權(quán)、士紳或地主、農(nóng)民的三角關(guān)系被新的國(guó)家政權(quán)與農(nóng)民的雙邊關(guān)系取代了?！盵6](P.173)村級(jí)組織的創(chuàng)設(shè)過程本身就是共產(chǎn)黨組織農(nóng)民、深入農(nóng)村的過程，中共通過創(chuàng)建自己掌控的村級(jí)組織第一次將國(guó)家的權(quán)力延伸到了自然村。例如，農(nóng)民協(xié)會(huì)的性質(zhì)被界定為“農(nóng)民自愿結(jié)合的群眾組織”，但在土改工作隊(duì)深入發(fā)動(dòng)群眾的過程中，經(jīng)常出現(xiàn)工作隊(duì)干部包辦代替的情形，如湖北黃岡的土改運(yùn)動(dòng)中，“工作隊(duì)不是當(dāng)群眾的參謀，而是當(dāng)群眾的司令員，這種情況則相當(dāng)普遍”，在當(dāng)選代表出席農(nóng)代會(huì)時(shí)，圻春××鄉(xiāng)農(nóng)民說：“我們是門客掌鑰匙，當(dāng)家不做主。”[7]農(nóng)民協(xié)會(huì)的具體職能可謂包羅萬(wàn)象，湖北枝江縣土改時(shí)，農(nóng)協(xié)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)員開展了216次大規(guī)模的訴苦大會(huì)，控訴511個(gè)地富、惡霸、土匪逼死人命、霸占田產(chǎn)、強(qiáng)拉壯丁等452項(xiàng)罪行，甚至原鄉(xiāng)人民政府工作人員，需經(jīng)農(nóng)協(xié)會(huì)審查決定[8](P.552)。可以說，農(nóng)民協(xié)會(huì)彌補(bǔ)了建國(guó)初期中共政權(quán)及政黨組織向農(nóng)村擴(kuò)張不夠、下移不深的局限，成為新舊交替之時(shí)有效溝通國(guó)家與鄉(xiāng)村、農(nóng)民的渠道，有效地將高度分散的農(nóng)民整體上納入新興國(guó)家的控制體系，加強(qiáng)了中共對(duì)農(nóng)村的社會(huì)控制。

二、合作化時(shí)期(1954-1958年)

1.合作化時(shí)期的村級(jí)組織

合作化時(shí)期的村級(jí)組織主要包括行政村組織、互助組、合作社以及村黨支部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不直接干預(yù)農(nóng)民，其職能是組織生產(chǎn)合作，管理文教、衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、人民武裝、民政、財(cái)糧、調(diào)解等，而村已經(jīng)改變其國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)，合作社只是經(jīng)濟(jì)方面的組織，這種組織實(shí)行多層級(jí)多層次的管理制度。

自1954年《中華人民共和國(guó)憲法》頒布之后，行政村開始改變其國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)，只是作為鄉(xiāng)人民政府的下屬機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)而存在。面積較大、居住分散的鄉(xiāng)，由一個(gè)或幾個(gè)自然村組成行政村，行政村下按自然村劃定居民組。行政村設(shè)村主任1人，副主任1～2人，村的正副主任在鄉(xiāng)人民代表中推選或由鄉(xiāng)人民政府委員兼任。轄村不多的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)長(zhǎng)可兼鄉(xiāng)政府所在地的村主任。村的主要職責(zé)是在鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)召開所轄地區(qū)的鄉(xiāng)人民代表及其他工作人員的工作會(huì)議，討論執(zhí)行鄉(xiāng)人民政府的決議，檢查執(zhí)行情況以及協(xié)助鄉(xiāng)長(zhǎng)處理日常事務(wù)。[9]

互助組有臨時(shí)性、季節(jié)性的勞動(dòng)互助組和常年互助組兩種基本形式。互助組里，土地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)屬于農(nóng)民私有，農(nóng)民根據(jù)需要組織起來進(jìn)行勞動(dòng)互助，土地的產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)剩余由農(nóng)民自由支配，村落的治理方式和鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生變化。

初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社最主要的特點(diǎn)是土地等主要生產(chǎn)資料屬于農(nóng)民私有，但可作為股份加入合作社再進(jìn)行收入分配，農(nóng)民收入由土地報(bào)酬和勞動(dòng)工分兩個(gè)部分構(gòu)成。在實(shí)踐中，初級(jí)社的組建范圍一般是自然村。

高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的特點(diǎn)是土地等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，社員集體勞動(dòng)，分配上取消土地報(bào)酬，實(shí)行“各盡所能，按勞取酬”的分配原則，即以合作社為分配單位，合作社從每年的收入中扣除生產(chǎn)費(fèi)用和向國(guó)家繳納的稅金，留出一定數(shù)量的生產(chǎn)基金、公積金和公益金，余下的實(shí)物和現(xiàn)金再分配給社員。高級(jí)社的組建范圍一般是行政村，每年高級(jí)社的戶數(shù)不同，1950年為32戶，1953年137.3戶，1956年246.4戶，經(jīng)過整頓后，1957年為158.7戶。[10](P.415)

此外，這一時(shí)期，中共開始在合作社和行政村建立黨的基層組織。建國(guó)初期，中共農(nóng)村支部只達(dá)到鄉(xiāng)一級(jí)。合作化運(yùn)動(dòng)的推行，使得中共組織開始由鄉(xiāng)向村莊延伸，“合作化運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要后果就是將黨的支部由行政鄉(xiāng)一直延伸到村莊和生產(chǎn)單位”[11]。

2.村級(jí)組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)

在村級(jí)組織內(nèi)部，組織成員的身份和社會(huì)關(guān)系都發(fā)生了明顯變化：

首先，合作社成員在身份上逐漸形成社隊(duì)干部和普通社員兩大群體，代替了土地改革時(shí)期多等級(jí)的身份標(biāo)簽，社員的身份掩蓋了農(nóng)民之間的差異和不平等。

其次，合作化運(yùn)動(dòng)改變了農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式和農(nóng)民之間的社會(huì)關(guān)系，農(nóng)民開始了由單家獨(dú)戶、分散個(gè)體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向由集體統(tǒng)一安排生產(chǎn)任務(wù)、集體勞動(dòng)、掙工分維持生計(jì)的漫長(zhǎng)歲月。

3.村級(jí)組織與國(guó)家-農(nóng)民關(guān)系

將農(nóng)民組織起來體現(xiàn)了國(guó)家整合鄉(xiāng)村社會(huì)的努力，為國(guó)家從農(nóng)村吸取資源、在農(nóng)村建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。通過合作化、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和1958年開始實(shí)行的戶籍制度，國(guó)家在農(nóng)村建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，土改后形成的國(guó)家與農(nóng)民的雙邊關(guān)系被新的國(guó)家、村級(jí)組織與農(nóng)民三方關(guān)系所取代，有利于國(guó)家從農(nóng)村吸取資源。這可以從三個(gè)方面體現(xiàn)出來：

其一，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃上來看，農(nóng)村高級(jí)社化以后，高級(jí)社實(shí)行高度集中的計(jì)劃管理體制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從生產(chǎn)計(jì)劃到農(nóng)作物播種面積等基本被納入國(guó)家計(jì)劃的軌道。

其二，從農(nóng)產(chǎn)品的流通上來看，1953年底實(shí)行的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策，“從流通組織形式上和渠道上，形成了國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品交換的壟斷價(jià)格”，“割斷了農(nóng)民同市場(chǎng)的聯(lián)系，限制了價(jià)值規(guī)律對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的刺激”[10](P.114)。

其三，從農(nóng)民交納農(nóng)業(yè)稅的方式來看，土改后，農(nóng)民向國(guó)家交納農(nóng)業(yè)稅(交公糧)采取分戶負(fù)擔(dān)、分戶繳納的方式，初級(jí)社時(shí)期改為分戶負(fù)擔(dān)、由社集中代交，高級(jí)社時(shí)期則改為由社統(tǒng)一負(fù)擔(dān)、統(tǒng)一交納。合作社等村級(jí)組織的建立，為國(guó)家在農(nóng)村征收農(nóng)業(yè)稅提供了最強(qiáng)有力的組織保障。[12](P.114)

三、人民公社時(shí)期(1958-1982年)

1.人民公社時(shí)期的村級(jí)組織

人民公社時(shí)期政社合一，黨政合一，政經(jīng)合一，“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織，是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)在農(nóng)村中的基層單位，又是我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位”[13](P.616)。人民公社的規(guī)模，初期的一個(gè)公社平均大約由28個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社合并而成[14](P.774)，平均每個(gè)公社4600多戶，1962年及其后人民公社的范圍有所調(diào)整，但直到1982年人民公社廢除前夕，全國(guó)54 352個(gè)人民公社中，人口在1萬(wàn)以上的人民公社占61%，1萬(wàn)人以下的占39%。[15](PP.68,71)公社的組織架構(gòu)一般分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)，村級(jí)組織框架主要由生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)及其管理委員會(huì)、黨組織以及貧下中農(nóng)協(xié)會(huì)所構(gòu)成，其中，黨組織職責(zé)全能化，大隊(duì)黨支部成為村級(jí)的一元權(quán)力中心。

2.村級(jí)組織與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)

從大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)來看，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)本來是生產(chǎn)管理組織，但是作為公社的下屬組織，必須接受公社的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完成一定的行政工作，“生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)，在公社管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，管理本大隊(duì)范圍內(nèi)各生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)工作和行政工作”[13](P.624)，如生產(chǎn)、分配、興辦農(nóng)田水利建設(shè)、組織生產(chǎn)隊(duì)之間的協(xié)作、督促生產(chǎn)隊(duì)完成國(guó)家規(guī)定的糧食和其他農(nóng)副產(chǎn)品的征購(gòu)派購(gòu)任務(wù)、民政、民兵、治安、文教衛(wèi)生等。同時(shí)，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的干部，采取嚴(yán)格的自上而下的逐層任命制，生產(chǎn)大隊(duì)干部，由公社黨委任命，生產(chǎn)隊(duì)干部則由大隊(duì)支部決定，社員舉手通過。

普通農(nóng)民(社員)必須接受生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、公社的統(tǒng)一管理和領(lǐng)導(dǎo)，必須服從這個(gè)自上而下的嚴(yán)密的管理控制體系，不能自由遷徙、流動(dòng)和擇業(yè)，否則，正常的生存便無法保障。村莊實(shí)行組織軍事化、生活集體化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化，農(nóng)民的生產(chǎn)方式、收益(完成國(guó)家的征購(gòu)派購(gòu)任務(wù)和扣除集體提留之后的農(nóng)業(yè)剩余才能分配給農(nóng)民)、生活方式都被嚴(yán)密地控制。在這樣一種權(quán)力過分集中的體制下，農(nóng)民群眾的政治、社會(huì)參與和民主權(quán)利難以具體落實(shí)。

人民公社時(shí)期農(nóng)村黨組織在設(shè)置上，一般在公社一級(jí)設(shè)立黨委，有的地區(qū)在公社與大隊(duì)之間的管理區(qū)設(shè)黨總支，生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)立黨支部，生產(chǎn)隊(duì)則設(shè)立黨小組，“人民公社根據(jù)規(guī)模的大小和黨員的多少，設(shè)立黨委員會(huì)、總支部委員會(huì)或者支部委員會(huì)。生產(chǎn)大隊(duì)，根據(jù)規(guī)模的大小和黨員的多少，設(shè)立總支部委員會(huì)或者支部委員會(huì)。在人民公社內(nèi)的黨委員會(huì)、總支部、支部，是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村中的基層組織，是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”[13](P.645)。在公社黨委——管理區(qū)黨總支——大隊(duì)黨支部——生產(chǎn)隊(duì)黨小組的組織系統(tǒng)中，黨小組向黨支部負(fù)責(zé)，黨支部向黨委負(fù)責(zé)，而在黨委、黨總支和黨支部?jī)?nèi)，權(quán)力又高度集中在黨的書記手中，中共不僅建立起嚴(yán)密的農(nóng)村基層黨組織網(wǎng)絡(luò)，而且“黨政合一”，權(quán)力高度集中，實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨組織成為農(nóng)村各項(xiàng)工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)核心，其職能無所不包。在大隊(duì)一級(jí)，大隊(duì)管理委員會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)、民兵連等組織全部接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，黨支部有權(quán)為這些組織制定大政方針，并監(jiān)督它們執(zhí)行。[16]黨的支部在大隊(duì)的建立意味著黨的權(quán)力通過健全的組織系統(tǒng)已經(jīng)滲透到了農(nóng)村的最基層。[17]大隊(duì)黨支部成為村落治理的核心和絕對(duì)主宰力量，也成為人民公社體制穩(wěn)定、長(zhǎng)期存在的重要支撐。

四、“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期(1982年以來)

1.“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期的村級(jí)組織

“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行自治，人民公社的公社-生產(chǎn)大隊(duì)-生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)體制逐漸解體，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村民委員會(huì)-村民小組組織架構(gòu)所替代，在村級(jí)占主導(dǎo)地位的組織主要是村民委員會(huì)、村黨支部和村組社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。

按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定》，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，其地域范圍一般以人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)，由幾個(gè)自然村聯(lián)合組建而成，少數(shù)以自然村為基礎(chǔ)，根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)。村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共三至七人組成，由村民直接選舉產(chǎn)生，每屆任期三年，可以連選連任。村委會(huì)的職責(zé)由兩個(gè)主要部分構(gòu)成：一是完成村級(jí)自治性的事務(wù)，如辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，管理本村集體資產(chǎn)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，開展文化建設(shè)活動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；二是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一些行政性事務(wù)。此外，村民委員會(huì)下設(shè)若干村民小組，村民小組一般以公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)，村民小組在很多地區(qū)只設(shè)組長(zhǎng)一人，組長(zhǎng)多由各小組村民直接推選。村民小組直接面對(duì)村民，是村委會(huì)和村民之間溝通和聯(lián)絡(luò)的橋梁，其主要職責(zé)：一是貫徹落實(shí)村民大會(huì)和村委會(huì)布置的任務(wù)，二是處理與村民利益直接相關(guān)的小組內(nèi)部事務(wù)，如農(nóng)地承包權(quán)的變更、水利灌溉、向村委會(huì)反映本組村民的意見、建議和要求。

農(nóng)村改革以來，村級(jí)黨組織的設(shè)置主要包括三種類型：一是人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村，以行政村為單位設(shè)立村黨支部，這種情形最為普遍；二是在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村，設(shè)黨總支或黨委，如被稱為“豫中一枝花”的河南省南街村，1988年村黨組織從支部升格為黨總支，1993年又升格為南街村黨委。[18]此外，少數(shù)村只有黨小組，未設(shè)村黨支部。到2006年，全國(guó)共有農(nóng)村基層黨組織90多萬(wàn)個(gè)，其中村級(jí)組織73萬(wàn)個(gè)(包括黨支部、黨總支、黨委)。[19]

在農(nóng)村改革過程中，政社分設(shè)、政企分開，與之相應(yīng)，各地以村、組為基礎(chǔ)，成立了村、組社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。“土地的農(nóng)民群眾集體占有關(guān)系是社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織賴以建立的基礎(chǔ)”，并且，這些合作經(jīng)濟(jì)組織具有“不改變土地關(guān)系和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”、“專業(yè)性強(qiáng)”、“組織類型多樣化”、“多數(shù)為民辦官助”、“脆弱性”等特點(diǎn)[20](PP.175,246-247)。從各地的實(shí)際情況來看，村組社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織一般承擔(dān)的職能主要包括：管理土地(包括土地承包分配和調(diào)整，農(nóng)田基本建設(shè)，有的還經(jīng)營(yíng)一部分土地)和其他集體資產(chǎn)；為農(nóng)戶提供各種服務(wù)及興辦和管理集體企業(yè)。有部分集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)民和農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后較為廣泛的服務(wù)，但是，相當(dāng)數(shù)量的村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織集體經(jīng)濟(jì)力量薄弱，統(tǒng)一服務(wù)的功能有限。

由上可見，從村級(jí)組織的設(shè)置情況來看，“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期的村級(jí)組織呈現(xiàn)出類型多元化特點(diǎn)。伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村改革的推行，人民公社管理體制失去其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而解體，農(nóng)村的組織形式和管理體制發(fā)生了根本性改變，農(nóng)村村級(jí)組織出現(xiàn)了重建、重組和分化，村級(jí)出現(xiàn)村民委員會(huì)、村黨支部和村組社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織等三大組織系列并存的復(fù)雜圖景，而且三大組織往往“三套牌子、一班人馬”，三位一體，干部交叉任職。此外，加上共青團(tuán)、婦聯(lián)、宗教組織和宗族組織等組織，農(nóng)村村級(jí)組織更加多元化，村級(jí)組織在組織內(nèi)部、組織之間、組織與鄉(xiāng)村社會(huì)以及組織與國(guó)家等方面的關(guān)系更加復(fù)雜。

2.村級(jí)組織與村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)

這一時(shí)期村級(jí)組織重組所引起的村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)變化主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

其一，村級(jí)組織與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生改變，村級(jí)組織不再掌控農(nóng)民的生產(chǎn)方式與收益分配，農(nóng)民成為自主經(jīng)營(yíng)、有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體，“從財(cái)產(chǎn)權(quán)利和身份自由方面，獲得了雙重解放”[21](PP.47-49)。同時(shí)，農(nóng)民也更加分散、“原子化”。

其二，村落內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)從人民公社時(shí)期以黨組織為一元權(quán)力中心轉(zhuǎn)變?yōu)榇妩h支部和村民委員會(huì)二元權(quán)力中心，但村落二元權(quán)力中心即黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村委會(huì)的自治權(quán)之間存在著一定的張力和對(duì)抗。

一方面，村級(jí)重大事務(wù)的決策權(quán)，一般集中在村黨支部和村委會(huì)，村經(jīng)濟(jì)組織往往只能按照村黨支部和村委會(huì)的決策去執(zhí)行。

另一方面，村黨支部和村委會(huì)“兩委”矛盾不斷。在我國(guó)的政治體制中，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，村黨支部并沒有成為自治組織，這一點(diǎn)與村委會(huì)的性質(zhì)截然不同。其次，在所有村級(jí)組織中，村黨支部居核心地位，村黨支部與其它村級(jí)組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。如何既能保證村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又能實(shí)現(xiàn)村委會(huì)的自治權(quán)，成為現(xiàn)實(shí)中難以處理的問題。因此，“中國(guó)農(nóng)村村民自治推行過程中出現(xiàn)了一種村莊區(qū)域特殊政治現(xiàn)象，即：以村民委員會(huì)為組織依托的村委會(huì)主任和以中國(guó)共產(chǎn)黨村支部委員會(huì)為組織依托的村黨支部書記圍繞著村莊公共權(quán)力而形成的對(duì)立沖突?！盵22](P.16)村委會(huì)主任以《村組法》為依據(jù)，而村黨支部書記則以憲法、《黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》為依據(jù)，二者圍繞著村莊公共權(quán)力和利益分配明爭(zhēng)暗斗，爭(zhēng)做“當(dāng)家人”，“兩委”矛盾不斷。民政部門曾對(duì)發(fā)生過兩委關(guān)系不和的村作過初步統(tǒng)計(jì)，村委過度“自治”，支部放棄領(lǐng)導(dǎo)的比例，只占11.8%；兩委互不相讓，村級(jí)組織癱瘓的情況也只占7.2%；而黨支部包辦村務(wù)，村民自治功能弱化的則占81%。[23]

為了緩和及化解“兩委”的矛盾，各地進(jìn)行了積極探索，其中起源于廣東、山東的“一肩挑”或稱“兩委合一”模式被廣為推行?！耙患缣簟焙?jiǎn)單地說即由一人兼任村黨支部書記和村委會(huì)主任?！啊畠晌弦弧馕吨h支部直接行使管理職能，減少了黨支部和村委會(huì)兩者分立情況下的摩擦，提高了黨支部的管理效力。也減少了鄉(xiāng)村干部的職數(shù)，有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！盵24]但在村民自治實(shí)踐中，若缺乏有力監(jiān)督，“一肩挑”模式有可能演變?yōu)楫?dāng)選者獨(dú)斷專行，“一言堂”。

3.村級(jí)組織與國(guó)家-農(nóng)民關(guān)系

國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)部分撤出，國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系發(fā)生重要改變。在我國(guó)“鄉(xiāng)政村治”格局形成后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成為農(nóng)村基層政權(quán)的末梢，鄉(xiāng)以下的村級(jí)事務(wù)實(shí)行村民自治，村民委員會(huì)成為基層群眾性自治組織?！洞褰M法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系，而是指導(dǎo)、支持、協(xié)助關(guān)系。不過，村委會(huì)的重要職能之一是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一些行政性事務(wù)，因而成為“半行政組織”。

五、結(jié)語(yǔ)

19世紀(jì)中葉，馬克思用“好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯所集成的那樣”[25](P.678)來形容法國(guó)大革命后法國(guó)小農(nóng)無力從政治上反映和代表自身利益的分散狀態(tài)。中國(guó)民主革命先行者孫中山先生則多次用“一片散沙”[26](P.722)來描述中國(guó)人散漫和缺乏組織的狀態(tài)，而在學(xué)者梁漱溟筆下，中國(guó)的農(nóng)民是“散漫的農(nóng)民”[27](P.495)。這些小農(nóng)人數(shù)眾多，封閉、自給自足，生產(chǎn)和生活方式都是分散的，缺乏組織紀(jì)律性。如何將這些分散的小農(nóng)組織起來，無論對(duì)于革命者還是建設(shè)者而言都是一個(gè)傳統(tǒng)性難題。

中華人民共和國(guó)成立后，農(nóng)村歷經(jīng)多次變革，多種村級(jí)組織依次出現(xiàn)在歷史舞臺(tái)上，從而從根本上改變了農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式和農(nóng)村的社會(huì)管理與社會(huì)控制方式?？v觀建國(guó)60多年以來村級(jí)組織體系的演變及其與村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷，不難發(fā)現(xiàn)以下事實(shí)：

第一，村級(jí)組織的存續(xù)興廢、組織建構(gòu)、組織目標(biāo)和組織管理方式等始終受國(guó)家和執(zhí)政黨宏觀發(fā)展戰(zhàn)略、制度和政策的主導(dǎo)，而民間自己組織發(fā)育不充分，發(fā)展動(dòng)力不足，缺乏生長(zhǎng)空間。建國(guó)60多年以來，作為農(nóng)村村級(jí)組織成員的農(nóng)民始終處于被動(dòng)、被組織的狀況，缺乏橫向的、完全基于農(nóng)民主觀意愿建立起來的農(nóng)民自組織。例如，村民委員會(huì)雖然是現(xiàn)今農(nóng)村村民自治的組織載體，是基層群眾性自治組織，但是村委會(huì)的組建是自上而下的、天然的、以地域?yàn)榛A(chǔ)的，其充當(dāng)?shù)膬H僅是村莊事務(wù)性自治而不是村自治的組織載體，農(nóng)民并沒有選擇加入或者不加入的權(quán)力和自由，也并不存在全國(guó)性的村委會(huì)組織。而且，村黨支部是農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，由于村黨支部與村委會(huì)二者性質(zhì)、授權(quán)方式、運(yùn)作方式的差異、法律相關(guān)規(guī)定中二者職能的交叉與重疊，在全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村，村黨支部書記是村落事務(wù)的“當(dāng)家人”，大權(quán)獨(dú)攬，村委會(huì)主任沒有發(fā)言權(quán)，村民自治很難實(shí)現(xiàn)真正的自治。

第二，在廣大村莊內(nèi)部，鄉(xiāng)村各權(quán)力主體對(duì)村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪，使村級(jí)組織成為村莊內(nèi)權(quán)力互動(dòng)的中心點(diǎn)。村級(jí)組織的重構(gòu)，加速了鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)移和村莊內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)。

第三，在村莊外部，村級(jí)組織是連接國(guó)家與分散的農(nóng)民的組織載體，有效加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的控制與治理。

第四，村級(jí)組織一旦建立，組織自身便擁有一定的權(quán)力和權(quán)威，對(duì)村落社會(huì)秩序、農(nóng)民的生產(chǎn)生活以及國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制都會(huì)產(chǎn)生重要影響。因而，將村級(jí)組織作為權(quán)力主體，建立國(guó)家-村級(jí)組織-農(nóng)民的三重權(quán)力分析框架，可以突破國(guó)家-社會(huì)二元對(duì)立的分析范式，成為深化鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)研究的有效路徑。

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[23]崔士鑫.由誰(shuí)解開這個(gè)結(jié)[N].人民日?qǐng)?bào)，2002-04-04(10).

[24]黨國(guó)英.“兩委合一”鄉(xiāng)村民主政治的重要發(fā)展[J].中國(guó)改革，2001(5).

[25]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集(第1卷)[C].北京：人民出版社，1995.

[26]孫中山.孫中山選集[C].北京：人民出版社，1981.

[27]梁漱溟.梁漱溟全集(第2卷)[C].濟(jì)南：山東人民出版社，1990.

(責(zé)任編輯 光 翟)

2014-10-10

董 鵬，男，陜西安康人，卡萊(梅州)橡膠制品有限公司計(jì)劃部企業(yè)戰(zhàn)略與品牌研究員。 黃志紅，男，陜西安康人，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

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1671-1696(2014)12-0046-07