關(guān)于建立土壤污染防治環(huán)境管理制度的幾點(diǎn)建議

殷 茵，李愛民

(1.江西省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境工程評(píng)估中心，330077，南昌；2.江西省工程咨詢中心，330046，南昌)

關(guān)于建立土壤污染防治環(huán)境管理制度的幾點(diǎn)建議

殷 茵1，李愛民2

(1.江西省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境工程評(píng)估中心，330077，南昌；2.江西省工程咨詢中心，330046，南昌)

土壤是人類賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)資源，建立健全土壤污染防治環(huán)境管理制度非常必要。從制定土壤污染防治專項(xiàng)法律、完善土壤污染的監(jiān)督管理體系、健全土壤污染公眾參與制度、強(qiáng)化土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)與考核制度、建立土壤污染監(jiān)測(cè)預(yù)警制度5個(gè)方面探討了土壤污染防治環(huán)境管理制度的健全。以期通過制度的健全和完善，從制度上更好的對(duì)土壤污染進(jìn)行預(yù)防和治理，促進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，提高我國(guó)居民的生活健康福利。

土壤污染；環(huán)境管理；制度；防治

0 引言

人類生活都是在土壤上進(jìn)行的，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和工業(yè)等生產(chǎn)都依賴于土壤，因此可以說土壤是人類賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)資源。在生產(chǎn)生活中，土壤一旦遭受污染，土壤的肥力和生產(chǎn)力會(huì)大幅降低，甚至失去功能。土壤污染具有隱蔽性，主要包括重金屬污染、有機(jī)污染物污染、放射性污染以及由于各類污染物富集在生物體內(nèi)而造成的土壤污染。當(dāng)前我國(guó)土壤污染的狀況是趨嚴(yán)峻，土壤污染的主要地區(qū)集中在我國(guó)的東部和中部比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，土壤污染嚴(yán)重的區(qū)域已經(jīng)達(dá)到500萬hm2之多，而耕地中約8.3%存在著污染現(xiàn)象，其中以重金屬污染最為普遍，建立健全土壤污染防治環(huán)境管理制度非常必要。我國(guó)有些學(xué)者對(duì)土壤污染防治的管理進(jìn)行了相關(guān)研究，如王宏巍[1]通過分析俄羅斯土壤污染相關(guān)立法狀況提出了對(duì)我國(guó)制定土壤污染防治法的啟示，葉露[2]等從法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政管理手段和技術(shù)保障等多方面分析了土壤污染防治體系的構(gòu)成和實(shí)施辦法，梁劍琴[3]等提出了土壤污染防治環(huán)境管理制度體系的建設(shè)應(yīng)以各國(guó)家的具體情況作為前提。本文從專項(xiàng)法律、監(jiān)督管理、公眾參與、評(píng)價(jià)與考核、監(jiān)測(cè)預(yù)警等方面探討土壤污染防治環(huán)境管理制度體系，以期通過土壤污染防治制度的健全和完善，從制度上更好的對(duì)土壤污染進(jìn)行預(yù)防和治理，促進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，提高我國(guó)居民的生活健康福利。

1 制定土壤污染防治的專項(xiàng)法律

我國(guó)為了治理環(huán)境污染，分別制定了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《中華人民共和國(guó)固體廢物污染防治法》等專門法規(guī)來防治水污染、大氣污染和固體廢物污染。而相對(duì)于水污染防治和大氣污染防治的廣泛普及，民眾對(duì)于土壤污染防治的重要性和危害認(rèn)識(shí)不足，這和土壤污染相關(guān)法律法規(guī)的缺失密不可分。當(dāng)前我國(guó)在土壤污染防治中沒有建立專門的法律，對(duì)土壤污染所造成的環(huán)境問題的治理目標(biāo)沒有在法律得到體現(xiàn)，缺少對(duì)使用土壤行為的強(qiáng)制性限制和規(guī)范，忽視了土壤污染對(duì)生態(tài)環(huán)境安全、人體健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)甚至國(guó)家安全所造成的巨大影響[4]。因此，需要建立土壤污染防治環(huán)境管理的法律體系。完善的土壤污染防治環(huán)境管理制度體系需要依靠于長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律制度的基礎(chǔ)上，而一個(gè)健全的土壤污染防治法律制度應(yīng)當(dāng)首先要制定《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》專項(xiàng)法律。

為使中國(guó)的土壤污染環(huán)境保護(hù)工作有章可循，可從土壤保護(hù)規(guī)劃制度、土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、土壤污染監(jiān)測(cè)管理制度、排污許可制度、土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度、土壤污染防治措施、土壤污染法律責(zé)任制度等方面建立專門的土壤污染防治法。通過土壤保護(hù)規(guī)劃制度對(duì)土壤用于生產(chǎn)生活前進(jìn)行合理安排，在投入使用后通過土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和土壤污染監(jiān)測(cè)管理制度對(duì)土壤狀況進(jìn)行評(píng)估，再以排污許可制度的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度作為依據(jù)來判斷生產(chǎn)單位是否違法，一旦出現(xiàn)問題則依據(jù)土壤污染法律責(zé)任制度和土壤污染防治措施追究生產(chǎn)單位的法律責(zé)任并責(zé)令其進(jìn)行治理[5]。

2 完善土壤污染的監(jiān)督管理體系

我國(guó)當(dāng)前的土壤環(huán)境監(jiān)督管理體系并不完善，多是以政府為主導(dǎo)，缺少各種團(tuán)體和社會(huì)組織力量的加入，沒有形成全社會(huì)參與的監(jiān)督管理機(jī)制[6]。因此，需要通過完善合理高效的土壤污染監(jiān)督管理體系對(duì)土壤污染加強(qiáng)預(yù)防和治理。

當(dāng)前我國(guó)土壤污染的監(jiān)督涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)保、國(guó)土資源等多部門，為此責(zé)任推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此土壤污染的監(jiān)督管理的主要職能應(yīng)通過《土壤污染防治法》規(guī)定相對(duì)完善的管理權(quán)力分配制度和責(zé)任義務(wù)，其中以環(huán)保部門為主體，其他部門配合環(huán)保部門進(jìn)行管理。在權(quán)力分配中，土壤污染防治總體控制和土壤污染狀況監(jiān)測(cè)應(yīng)由環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)；國(guó)土資源管理部門主要監(jiān)督職責(zé)為土壤監(jiān)測(cè)、改良和評(píng)級(jí)；農(nóng)業(yè)行政管理部門的監(jiān)督職責(zé)是農(nóng)業(yè)土壤改良、農(nóng)業(yè)用途土壤保持、農(nóng)田土壤檢測(cè)和農(nóng)業(yè)土壤安全管理；水行政管理部門的主要監(jiān)督職責(zé)水土保持、土壤侵蝕檢測(cè)；礦產(chǎn)資源管理部門主要職責(zé)為含礦土地規(guī)劃、開礦修復(fù)、土地復(fù)墾等。通過各部門土壤污染防治工作中明確的監(jiān)督分工，以完善土壤污染防治的監(jiān)督管理體系。

3 健全土壤污染防治的公眾參與制度

在土壤污染防治的過程中，一方面需要公眾參與到立法等一系列過程中來幫助政府建立合理的政策；另一方面，在土壤環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的執(zhí)行中也需要公眾的監(jiān)督參與其中。通過政府和公眾的相互作用，政府將公眾意見作為施政參考，公眾則依據(jù)政府的合理安排配合行動(dòng)。

一是建立土壤污染防治信息公開制度。信息公開制度是公眾參與到土壤污染防治的基本前提，關(guān)系到民眾能否真正參與土壤污染防治，信息公開的程度決定了公眾參與的程度。在土壤污染防治過程中需建立信息公開制度，除個(gè)別由于法律規(guī)定必保密的信息以外,凡是涉及到與土壤污染密切相關(guān)的公眾權(quán)利都應(yīng)當(dāng)由環(huán)境主管部門或政府積極向公眾公開。

二是建立土壤污染防治聽證制度。對(duì)與民眾權(quán)利密切相關(guān)的和存在重大利益的可能引起土壤污染的土壤使用行為應(yīng)啟動(dòng)聽證制度，以便民眾了解事實(shí)真相。在聽證后需要積極完善并采納公眾意見，對(duì)于不合理的建議也需要積極回應(yīng)并做出解釋。同時(shí)還需要規(guī)范聽證程序，為避免偏聽偏信的現(xiàn)象，杜絕既得利益者對(duì)聽證代表的影響，通過參與聽證會(huì)的代表對(duì)給出的證明以及審核結(jié)果進(jìn)行考證和詢問，保證聽證代表對(duì)聽證信息的理解并表達(dá)對(duì)聽證方案的意見，進(jìn)而做到在知情的基礎(chǔ)上平等表達(dá)意志。

4 強(qiáng)化土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)與考核制度

目前我國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)沒有完善的行業(yè)導(dǎo)則，因此在進(jìn)行土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)的過程中，往往容易忽略對(duì)環(huán)境造成重大性影響的要素，為該地區(qū)土壤的質(zhì)量安全埋下隱患，而且土壤環(huán)境評(píng)價(jià)的結(jié)果也未能發(fā)揮作用。目前我國(guó)也沒有針對(duì)性的土壤環(huán)境質(zhì)量考核制度。因此需要強(qiáng)化土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)與考核制度。

由于污染物對(duì)土壤的影響會(huì)根據(jù)污染物種類和數(shù)量的不同而有所區(qū)別，因此可分為單一污染物的評(píng)價(jià)和多種污染物綜合評(píng)價(jià)，如土壤物理評(píng)價(jià)、土壤生物評(píng)價(jià)和土壤化學(xué)評(píng)價(jià)或有機(jī)污染物評(píng)價(jià)、重金屬污染評(píng)價(jià)、生物污染評(píng)價(jià)和放射性污染評(píng)價(jià)等，并應(yīng)在目前評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)增加基于人體健康風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、基于生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。土壤環(huán)境評(píng)價(jià)制度應(yīng)結(jié)合單項(xiàng)評(píng)價(jià)和綜合評(píng)價(jià)對(duì)土壤環(huán)境進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，以建立完善的土壤環(huán)境評(píng)價(jià)制度。同時(shí)針對(duì)土壤環(huán)境的長(zhǎng)期變化，還需要加強(qiáng)回顧評(píng)價(jià)、現(xiàn)狀評(píng)價(jià)和影響評(píng)價(jià)以確保土壤環(huán)境的穩(wěn)定[7]。土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)制度不僅僅是短期的評(píng)價(jià)，還可以對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)控。

與此同時(shí)，要加強(qiáng)土壤環(huán)境質(zhì)量的考核制度建設(shè)。首先要建立區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量考核內(nèi)容，可以將區(qū)域內(nèi)土壤的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)、企業(yè)達(dá)標(biāo)排放情況、區(qū)域內(nèi)的企事業(yè)單位實(shí)行的環(huán)保和減排措施、土壤環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建立、區(qū)域內(nèi)的土壤環(huán)境監(jiān)管和土壤防治能力建設(shè)等作為區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量考核的內(nèi)容。其次要簽訂土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任狀，并制訂規(guī)范的區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量考核辦法及其結(jié)果應(yīng)用，對(duì)未能達(dá)標(biāo)的進(jìn)行通報(bào)，在轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)重大土壤污染事故的和污染物減排不達(dá)標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)給予警告處分并追究相關(guān)責(zé)任人。同時(shí)對(duì)區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量考核優(yōu)秀的單位進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并將考核結(jié)果作為選拔任用的重要依據(jù)。

5 建立土壤污染監(jiān)測(cè)預(yù)警制度

由于土壤的特性決定了土壤污染具有復(fù)雜性和不可逆轉(zhuǎn)性，因此要想解決土壤污染問題應(yīng)該把“防”作為主要的方法。但目前我國(guó)對(duì)土壤污染突發(fā)性事件的預(yù)估性不足，土壤污染動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度目前還沒完全建立。因此需要建立土壤污染監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，準(zhǔn)確確定土壤污染源，并分析顯示土壤質(zhì)量的布局情況以及土壤污染物質(zhì)在時(shí)間和空間上的變化規(guī)律，更重要的是利用土壤污染監(jiān)測(cè)預(yù)警制度對(duì)土壤污染突發(fā)事件實(shí)行即時(shí)的預(yù)警來確保人民群眾的人身安全和社會(huì)的安穩(wěn)。

首先要建立土壤污染監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制?？蓮念A(yù)警分級(jí)、預(yù)警發(fā)布、疏散群眾、封閉現(xiàn)場(chǎng)和預(yù)警調(diào)整5個(gè)方面設(shè)定土壤污染監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制；從一般、較重、嚴(yán)重和特別嚴(yán)重4個(gè)等級(jí)設(shè)定土壤污染預(yù)警分級(jí)，分別用綠色、藍(lán)色、黃色和紅色代表這4個(gè)污染嚴(yán)重程度等級(jí)。土壤污染預(yù)警信息發(fā)布建立在預(yù)警分級(jí)的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同程度土壤污染，依次由縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)和經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)人民政府進(jìn)行發(fā)布，土壤污染預(yù)警信息公布后，相關(guān)的應(yīng)急職能部門應(yīng)當(dāng)立刻做出回應(yīng)并進(jìn)入應(yīng)急工作狀態(tài)。其次要建立土壤污染合作預(yù)警制度。各職能部門的明確分工，土壤環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)和分析由環(huán)保部門總負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)部門和國(guó)土部門協(xié)助完成；環(huán)保部門和農(nóng)業(yè)部門、國(guó)土部門等一同展開環(huán)境土壤質(zhì)量報(bào)告和重大污染預(yù)警討論，共同宣告土壤污染預(yù)警信息。通過多部門采集監(jiān)測(cè)，綜合會(huì)商的形式來發(fā)布污染的時(shí)間、范圍、預(yù)警等級(jí)、污染的潛在走勢(shì)，并為公眾提供有效的防護(hù)措施等。

6 結(jié)束語(yǔ)

本文從制定土壤污染防治專項(xiàng)法律、完善土壤污染的監(jiān)督管理體系、健全土壤污染公眾參與制度、強(qiáng)化土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)與考核制度、建立土壤污染檢測(cè)預(yù)警制度五個(gè)方面探討了土壤污染防治環(huán)境管理制度的構(gòu)建，當(dāng)然還可以包含土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度、土壤排污收費(fèi)制度、土壤污染限期治理制度等需要探討。通過多個(gè)制度的協(xié)調(diào)作用和管理以達(dá)到預(yù)防土壤污染、促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的作用。

在5個(gè)制度體系里，通過專項(xiàng)法律的強(qiáng)制性來約束土壤污染行為的發(fā)生并給予相關(guān)責(zé)任方法律制裁，通過監(jiān)督管理體系來監(jiān)督和調(diào)查土壤污染防治的運(yùn)行和管理情況，通過公眾參與制度確保土壤污染防治的普遍性和公開性；通過土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)與考核制度來評(píng)判土壤防治工作的方式和成效；通過土壤污染監(jiān)測(cè)預(yù)警制度來預(yù)警土壤污染時(shí)空變化和應(yīng)對(duì)突發(fā)性土壤污染事件。

[1] 王宏巍.俄羅斯土壤污染防治立法研究及其對(duì)構(gòu)建我國(guó)《土壤污染防治法》的啟示[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境,2009,4(4):326-330.

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[7]何忠俊,梁社往,洪常青.土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究現(xiàn)狀及展望[J].云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2004,19(6):701-703.

SomeSuggestionsonEnvironmeantalManagementSystemforSoidPollutionPrevention

YIN Yin1,LI Aimin2

(1.Environmental Protection Department of Jiangxi Province.Environmental Engineering Assessment Center,330077,Nanchang,PRC;2.Engineering Consulting Center of Jiangxi Province,330046,Nanchang,PRC)

Soil is the basis resources for the development of human survival.So it is necessary to establish and improve the environmental management system of soil pollution prevention system.The five environmental management systems were probed into the soil pollution prevention,which including special legal of soil pollution prevention,supervision and management system of soil pollution prevention,public participation system of soil pollution prevention,evaluation and assessment system of soil environment quality,and soil environmental monitoring and warning system.By the way of establishing and improving the system of soil pollution prevention,it will hope to help our country perform better in the prevention and control of soil pollution through system,but also to accelerate the pace of ecological civilization construction and improve the health and welfare of our residents live.

soil pollution;environment management;system;prevention

2014-10-11;

2014-11-17

殷 茵(1982-)，女，江西武寧人，碩士，從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)審查工作。

10.13990/j.issn1001-3679.2014.06.039

X53

A

1001-3679(2014)06-0923-04