我國考試法立法研究綜述

陳啟新

隨著考試在我國的規(guī)模、作用越來越大，各種考試違規(guī)和作弊現(xiàn)象層出不窮，愈演愈烈，給社會誠信帶來極大沖擊，嚴重破壞了我國人才考核和選拔機制的公正性與權威性。一些全國政協(xié)和人大代表多次提出制定專門的考試法議案，專家也對此進行了大量研究?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》已將制定教育考試法列入立法計劃，明確提出：“按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設進程……制定有關考試、學校、終身學習、學前教育、家庭教育等法律。”這表明，制定“教育考試法”已經(jīng)成為國家在2020年前的明確任務。在2012年全國政協(xié)十一屆五次會議教育界別聯(lián)組會上，教育部部長袁貴仁就有關委員們要求教育部答復考研泄題事件時說：“我表個態(tài)，查出的教育部門人員一律負法律責任，涉及領導的一切按法律辦事。同時，現(xiàn)已抓緊考試立法?！?/p>

事實上，關于《考試法》的立法準備工作早在2002年就開始了。2004年“兩會”期間，全國政協(xié)委員、安徽省政協(xié)副主席劉光復呼吁為抵制考試作弊立法，以規(guī)范各類考試行為。到2005年9月，《國家教育考試法》草案經(jīng)過6次反復修改后呈遞國務院法制辦，但該法的適用范圍只包括由國家教育部門組織的教育類考試，例如高考、研究生入學考試、大學英語等級考試、自考、成人高考等。其他部門和其他社會機構組織考試，如司法考試、會計師資格考試、托福、雅思等不包括在內，學校自己組織的種種考試也不在適用范圍內?！?〕但就是這樣一部數(shù)易其稿、內容謹慎的法律草案，遞交國務院法制辦已近9年，仍然沒有出臺，說明考試法的制定還有進一步深入研究的必要。筆者在中國知網(wǎng)檢索了國內考試立法的相關研究，共檢索到1995年以來的文獻20余篇，經(jīng)過梳理，發(fā)現(xiàn)我國考試立法的研究主要集中在立法的現(xiàn)狀與問題、立法的意義與可行性、考試法的內涵與立法宗旨、立法名稱與立法原則、考試法的調整對象與立法內容、考試機構設置與法律責任等多個方面。

一、考試立法的現(xiàn)狀與問題研究

我國是考試的故鄉(xiāng)，也是考試大國，但學者們一致認為我國考試立法滯后。綜合學者們的研究，我國有關考試的法律法規(guī)包括：1.法律類，僅有少數(shù)法律對考試事項的原則性規(guī)定，如《教育法》第20條和79條分別對“國家實行國家教育考試制度”及 “在國家教育考試中作弊和非法舉辦國家教育考試的給予行政處分”作出了原則性規(guī)定，《高等教育法》第19條和21條分別對“高中及以上受教育階段學生的考試錄取”及“國家實行高等教育自學考試制度”作出了原則性規(guī)定，其他一些法律如《教師法》等也只是原則性地涉及考試制度，我國尚無任何一部法律對考試進行較為全面而具體規(guī)定的。2.行政法規(guī)類，僅有國務院制定的《高等教育自學考試暫行條例》（國發(fā)（1988）15號）。3.部門規(guī)章類，主要為各種考試的違規(guī)處理辦法，包括 《國家教育考試違規(guī)處理辦法（2012年修正）》（教育部第33號令）、《注冊會計師全國統(tǒng)一考試違規(guī)行為處理辦法》（財政部令第57號）、《公務員錄用考試違紀違規(guī)行為處理辦法 （試行）》（人社部第4號令）、《專業(yè)技術人員資格考試違紀違規(guī)行為處理規(guī)定》（人社部第12號令）、《國家司法考試違紀行為處理辦法（試行）》（司法部第71號令）等，這些僅僅是“部委令”（部門規(guī)章），不具有國家法體系子法的法律效力。4.地方性法規(guī)類，如重慶市人民代表大會常務委員會制定的《重慶市國家教育考試條例》，這是我國首部關于國家教育考試的地方性法規(guī)，但并未引起其他省市的連鎖反應?！?〕5.地方政府有關部門頒布的行政規(guī)章，如江西省人事廳頒布的《江西省人事考試應試人員違紀處理辦法》及浙江省人事廳頒布的《浙江省人事考試應試人員違紀違規(guī)行為處理規(guī)定》等?？梢钥闯?，我國頒布的專門規(guī)范考試的規(guī)范性文件，其中由國務院頒發(fā)的條例1部，其余都是地方法規(guī)和行政規(guī)章。這些由省、市、自治區(qū)及國務院有關職能部門制定的考試規(guī)范性文件，全部為單行考試規(guī)定，不是由立法機關制定的法律，因部門職能所限，適用面窄，突出表現(xiàn)為“補丁”形式，缺乏統(tǒng)一性、連貫性和穩(wěn)定性，法出多門，各行其是?？荚嚵⒎ǖ默F(xiàn)狀突出表現(xiàn)為考試規(guī)范性文件無序、無據(jù)、隨意、滯后，立法層次低，權威性差，明顯缺少了一部統(tǒng)一適用的國家考試法?！?〕

中國考試立法的問題比較突出，不少學者進行了論述，問題集中表現(xiàn)為：一是“亂”——現(xiàn)有的有關考試的規(guī)范性文件零散，在立法主體、內容規(guī)定等方面呈現(xiàn)無序狀態(tài)，法出多門，各自為陣，標準不一，松嚴 無 度 ， 缺 乏 一 部 統(tǒng) 一 的 規(guī) 范 考 試 的 法 律〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕。如有關法律文件中往往把考試“作弊”與“違紀”、“違規(guī)”等概念混為一談，有的叫“違規(guī)處理辦法”（如《國家教育考試違規(guī)處理辦法》），有的叫“違紀行為處理辦法”（如 《國家司法考試違紀行為處理辦法 （試行）》），但都包含作弊行為的處理；而且法律責任不統(tǒng)一，如對于考生的“抄襲或者協(xié)助他人抄襲”行為，《國家教育考試違規(guī)處理辦法》第9條規(guī)定該考生“所報名參加考試的各階段、各科成績無效”，而《國家司法考試違紀行為處理辦法（試行）》第6條則規(guī)定取消考生本場考試成績。二是“低”——現(xiàn)有法規(guī)立法層次低〔3〕〔5〕。沒有全國人大及其常委會制定的考試法，國務院僅僅制發(fā)了一部《高等教育自學考試暫行條例》，其他大多為行政規(guī)章，立法層次普遍偏低，影響法律權威性和執(zhí)法效果，難以有效打擊和遏制各種考試違法犯罪和“考試腐敗”。三是“輕”——對違規(guī)違法行為處罰過輕〔5〕〔6〕。 例如，對考生作弊行為多是宣布考試成績無效，只在情節(jié)較為嚴重時才給予一定年限或終生不得參加相關考試的處罰；對考試作弊者既不存在罰款、拘留等行政處罰，更不能直接追究刑事責任。四是“缺”——缺少相應的法律或規(guī)范導致“無法可依”或“于法無依”〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕。 其一是缺少一部對各種考試進行統(tǒng)一規(guī)范的考試基本法，使得整個考試法體系殘缺不全，嚴重影響依法治考的實施，也是導致目前考試法規(guī)、規(guī)章“亂”、“輕”、“低”的根源。其二是法律責任的設置缺位，如我國《刑法》沒有考試違法犯罪的相關規(guī)定，《刑法》中間接涉及考試作弊的罪名主要是泄漏國家機密罪、濫用職權罪、玩忽職守罪和招收公務員學生徇私舞弊罪，但這些罪名難以全面適用考試違法犯罪行為；又如《國家司法考試違紀行為處理辦法（試行）》第7條規(guī)定，考生找人代考的法律責任為當年成績無效及兩年內不得參加考試，但對代人考試者（槍手）的法律責任卻沒有任何規(guī)定；還有，考試紀律往往對考場外肆無忌憚的幕后“黑手”無能為力。五是“慢”——《考試法》的立法研究和制定進程緩慢、成效不足〔2〕〔3〕。 近20年來，政府機構、兩會代表、專家學者和民間關注考試立法逐漸增多，但《考試法》立法的研究及推進呈現(xiàn)民間熱政府冷的狀況，各項工作進展緩慢，突出表現(xiàn)為《國家教育考試法》草案從2005年公布至今已經(jīng)近9年現(xiàn)在仍在“休眠”。

二、考試立法的意義與可行性研究

考試立法意義重大，不少學者從懲治考試作弊維護考試公正的角度進行了論述。綜合學者們意見，主要表現(xiàn)在以下多個方面：1.考試立法是實行考試制度的基本保障，有利于維護考試的權威性和可信度〔3〕〔5〕。 考試制度可以視為一種崇尚“程序正義”的考核和選才機制，適用法律維護這種“程序正義”才能維護現(xiàn)代考試制度的權威性和可信度。2.有利于依法治考的實施〔3〕〔5〕。 傳統(tǒng)的行政治考管理模式已捉襟見肘，通過考試立法，可將考試機構的考試權力與考生的考試權利這種特殊關系予以法律規(guī)范，避免行政治考的隨意性。3.有利于完善社會主義法制〔5〕。目前我國的各種升學考試、水平考試、資格考試、就業(yè)考試和晉升考試就有100多種，每年考生上億人，考試涉及面極廣，卻沒有一部可操作的法律對之進行調整，這個缺陷必須通過考試法的制定予以彌補。 4. 有利于打擊各種考試違法犯罪活動〔5〕〔6〕〔8〕〔9〕?？荚囎鞅兹找娌保鞣N違法助考、冒名替考、集體作弊、通訊作弊、考題泄漏、索賄受賄等等層出不窮，必須要有考試法提供執(zhí)法依據(jù)。5.有利于規(guī)范現(xiàn)有各種考試行政法規(guī)、規(guī)章、制度和辦法〔5〕〔8〕。 目前我國有關考試的行政規(guī)章制度“法出多門，各行其是”，必須有一部考試法來對它們進行規(guī)范，同時也為相關部門制定行政規(guī)章制度提供法律依據(jù)。6.有利于規(guī)范考試主體行為、提高考試效率和打擊非法舉辦考試行為〔5〕。目前只要有權力的部門幾乎都設有名目不同的等級考試、資格考試，甚至對同一知識、同一技能，不同部門設立了形式不同的考試，有必要通過考試立法規(guī)范考試主體資格，合并相應考試提高考試效率。7.考試立法還具有更深遠的社會意義，有利于強化考試制度在國家與社會功能中的正面效應。〔3〕〔8〕〔10〕〔11〕。 第一，對考試內容規(guī)范，能增強國家在意識形態(tài)和公民行為上的調控能力；第二，可以突出考試法律的權威性和全面適用性，實現(xiàn)與其他部門法律配套銜接，減少考試執(zhí)法程序中的漏洞；第三，以法規(guī)范考試市場的各方行為，推進考試產(chǎn)業(yè)化和市場化進程，制約政府機關在考試中的商業(yè)傾向、行業(yè)壟斷和各行其是等行為；第四，有利于維護國家公權力的權威。

依法治考，不但必要，而且可行。有學者對考試立法的可行性進行了專門研究認為：1.立法依據(jù)充分。我國《憲法》第5條第1款和《立法法》第56條分別提供了憲法依據(jù)和立法條件，現(xiàn)有一些法律和各種考試條例規(guī)章經(jīng)過多年運行實踐為考試立法提供了法律內容。2.立法基礎較好。我國已經(jīng)實施的眾多考試規(guī)章制度和辦法，以及長期的考試實踐積累了大量的治考經(jīng)驗和教訓，為考試法體系建立提供了較好的立法基礎。3.公民依法治考的法制觀念在逐步樹立和加強。4.現(xiàn)代技術尤其是信息技術的飛速發(fā)展，如網(wǎng)絡技術、攝像技術、防偽鑒定技術等，為考試法規(guī)的快速廣泛宣傳以及有效實施和監(jiān)督提供技術支持?！?〕學者們還對“依法治考”或考試立法持爭議的觀點進行了批駁，包括：1.考試立法會否進一步助長應試教育?？荚嚥贿^是一種手段而已，應試教育源于人們對考試的內容、方式和管理在理解和操作中的偏差，《考試法》正是對考試手段具體運用的規(guī)范，可以通過立法確立考察素質和能力的目標，這與解決應試教育并不相悖?！?〕2.考試作弊應該屬于道德范疇，大可不必動用法律。這是“依法治考”與“依德治考”雙方爭論的焦點。有些考試違規(guī)和作弊行為的惡劣程度已然超出了道德的范疇，其嚴重的社會危害性使得本來屬于道德范疇的東西有轉化為法律進行嚴懲的必要，必須“依法治考”?！?〕〔7〕3.有人擔心考試立法后可能出現(xiàn)“法不責眾”的結果，最終褻瀆了神圣的法律?！?2〕實際上，違法行為不會因為違法的人多了而變成合法行為，“槍手”等作弊現(xiàn)象泛濫正是鉆了相關法律缺位以及規(guī)章規(guī)制不力的空子，以專門法的方式加大其責任符合責罰相適應的法律責任原則?！?〕4.有人擔心未成年人是我國考試領域的大軍，他們有關考試作弊的法律責任將很難追究。其實，未成年人的法律責任承擔問題在考試作弊領域只是一個技術問題，《考試法》只需依據(jù)《民法》和《刑法》的基本原則專門規(guī)定本領域的特殊情形即可，這和《考試法》的適用對象并不沖突?！?〕5.考試法即使制定出來，也極有可能會被束之高閣派不上用場?？荚嚿婕暗椒椒矫婷娴睦?，執(zhí)法可能會很難，但如果沒有法可以“執(zhí)”，就更沒辦法解決問題了。這要求立法者在制定法律時明確有關部門的權責，明確法律定性的標準和范圍，高瞻遠矚，充分考慮廣大考生的利益，提高其可操作性和執(zhí)行性〔4〕。6.考試法治標不治本，不過是權宜之計。有人說，制止作弊的根源在于杜絕考試的功利性目的，但通過考試促進發(fā)展和改變命運是人之常情，不可杜絕。有考試就會有作弊，有考試就應該有制度予以規(guī)范?！犊荚嚪ā凡皇菣嘁酥?，它是順應社會發(fā)展前瞻性要求的必由之路?！?〕

三、考試法的內涵與立法宗旨研究

就考試法的內涵，專家們從考試法的定義、地位與性質等不同角度進行了論述。王海、丁俊麗、李光泉認為，國家考試法是指在調整考試實施過程中發(fā)生的各種權利義務關系的行為規(guī)范。無論是教育考試，還是職業(yè)資格考試，更不論是何種考試機構包括境外考試機構在我國組織的考試，只要是對我國公民實施的考試，都應該遵守我國統(tǒng)一考試法律，不能因為參加的考試科目不同，考生權利受到的保障和約束就不相同?！?〕蔣極峰認為，考試法是國家規(guī)范考試活動的專門法，是調整各考試主體在考試活動中形成的考試關系，為考試關系的各主體規(guī)定權利與義務，使之具有考試法律關系的法律形式，并運用國家強制力依法保障各自的權利，依法監(jiān)督各自的義務，依法懲治徇私舞弊行為，依法弘揚鼓勵維護考試尊嚴和考試公信力的良性行為。就其法律地位而言應是居于憲法之下的一部統(tǒng)籌規(guī)范國家考試活動的根本法?！?3〕于林洋根據(jù)考試的競爭性、規(guī)模性、效率性、利益性以及社會性等特征以及對我國古代的科舉立法的分析認為，較之其他法而言，考試法對于秩序有著更為強烈的價值訴求，內含著公平、正義、自由、安全、效率等諸多價值因子，并以上述價值因子作為判斷考試秩序優(yōu)劣的主要標準；考試法不屬于私法，考生的整體性權益保護應成為其立法基礎?！?4〕楊戩認為，教育考試法，究其根本性質而言，是屬于行政法范疇，但考試法調整的法律關系的內容不僅僅局限于行政管理，有相當一部分是規(guī)范平等主體之間的關系。〔15〕還有學者認為作為規(guī)范考試行為的基礎性法律應屬于基本法?！?〕

明確考試法的立法宗旨是制定考試法的基礎，學者們在論述考試法律的制定時大多會先談立法宗旨。王彥認為，我國考試法的立法宗旨應當根據(jù)我國現(xiàn)行憲法，建立能夠真正實現(xiàn)公平競爭、擇優(yōu)錄取、具有中國特色的考試制度，使有真才實學、德才兼?zhèn)涞娜瞬疟贿x拔出來，得到重用，從而推動我國各項事業(yè)健康高效地發(fā)展?！?6〕程春榮認為，制定考試法的主旨不僅體現(xiàn)在依法規(guī)范國家級考試的秩序，同時還可以為維護廣大考生的合法權益提供有力的法律保障和司法救濟?！?7〕王健認為，《考試法》的立法宗旨為：規(guī)范考試過程及每一方當事人的權利和義務，充分實現(xiàn)考試程序的公開、公平與公正，維護考生的合法權益和國家、集體的共同利益，最大限度地發(fā)揮考試的社會意義?！?〕蔣極峰認為，考試法應保障參與考試各主體的合法權益，規(guī)范優(yōu)化考試活動保障考試公平、公正、科學、規(guī)范運行，促進和諧社會的建設和發(fā)展?！?3〕

四、考試法的立法名稱與立法原則研究

綜合學者們的表述，對于考試法的正式名稱有以下幾種說法：一是稱為《國家教育考試法》〔7〕〔11〕〔14〕，2004年教育部委托重慶法學及教育專家起草我國第一部規(guī)范國家教育考試的法律草案即用此名，該草案僅僅適用于由國家教育部門組織的教育類考試（如高考、研究生入學考試、大學英語等級考試、自考），其他部門和社會機構組織的考試（如司法考試、會計師資格考試），托福、雅思等不包括在內，所以不少文章中將其簡稱《考試法》或考試法實際上是不嚴謹?shù)?，會讓人產(chǎn)生誤解擴大其適用范圍；二是直接稱為《考試法》〔6〕〔8〕〔9〕〔18〕或考試法〔13〕〔16〕，這是絕大多數(shù)學者使用的表示法（不含《國家教育考試法》簡稱）；三是稱為《中華人民共和國考試法》〔19〕，作為規(guī)范考試的基本法律；四是稱為《考試管理法》〔5〕，梁小揮認為考試法體系應由考試基本法、各種考試實體法及其具體實施辦法構成，考試基本法具體可命名為《考試管理法》，定性為程序法，對各種考試管理進行規(guī)范；五是稱為《國家考試法》〔20〕。

立法原則是指立法主體據(jù)以進行立法活動的重要準繩，是立法指導思想在立法實踐中的重要體現(xiàn)，綜合王彥〔16〕、梁小揮〔5〕、蔣極峰〔13〕三者的觀點，考試法的基本原則包括：1.符合考試規(guī)律原則，鼓勵考試科研使考試按其規(guī)律組織和運作；2.公平原則，包括考試資格和考試過程公正平等對待；3.公開原則，包括考試要求、考試成績和招錄結果等都要向社會公開；4.擇優(yōu)錄取原則，不得無故不錄符合條件的成績在前者；5.統(tǒng)一性與靈活性相結合原則，考試行為既要強化國家的統(tǒng)一意志和基本標準一致，又要考慮各地實際讓考試適度靈活，便于各地因地制宜積極主動創(chuàng)造性地開展考試工作；6.處罰堅持違法犯罪成本不低于收益的原則，這樣才能震懾遏制考試作弊違法行為；7.與相關法律協(xié)調原則，包括考試基本法與其他法律相協(xié)調以及考試法體系內部各規(guī)范相協(xié)調。

五、考試法的調整對象與立法內容

關于考試法的調整對象，學者大多認為考試法的調整范圍要超越國家教育考試的范疇，有學者認為應當包括各類以國家名義組織的考試〔6〕或全國性統(tǒng)一考試〔21〕或國家承認考試結果的各種考試?！?〕歸納各種觀點，適用考試法的考試大致包括：1.各種職業(yè)資格考試〔9〕〔13〕〔16〕〔21〕，如律師、會計師、公務 員、法官、醫(yī)師、機動車駕駛人等全國通用的資格考試；2.國家機關或事業(yè)單位招錄工作人員的考試〔13〕〔16〕〔22〕；3.企業(yè)單位向社會公開招錄工作人員的考試〔16〕，企業(yè)單位（包括三資企業(yè)）自己有用人權，但如通過向社會公開招考的方式則必須按考試法的規(guī)定來進行；4.各種學歷考試〔9〕〔13〕〔16〕；5.各種技術水平級別考試〔9〕〔13〕〔16〕〔21〕，如外語、計算機、音樂、普通話等級別考試、技術職稱晉升考試；6.中考、高考、研究生入學考試〔9〕〔13〕〔16〕；7.有關法律規(guī)定的其他考試〔13〕〔16〕。 不適用考試法的考試應包括以下幾類：1.大學、中學、小學內的學科考試〔8〕〔16〕〔22〕；2.國家機關、企事業(yè)單位內部的業(yè)務水平考試〔16〕；3.有關法律規(guī)定不適用考試法的其他考試?！?3〕〔16〕對于社會機構組織（包括企業(yè)）的考試主要包括托福、雅思、公司（企業(yè)）招錄考試等，也有學者不主張用國家的統(tǒng)一立法對其加以約束，畢竟市場的發(fā)展是迅速的、靈活的，而立法又是相對滯后的，如果硬要將其納入其中，為了應對其變化，勢必導致立法的規(guī)定過于泛泛，而這無疑會降低《考試法》的功能?！?2〕

對于考試法的立法內容，學者也有多種觀點。陳瑞英、趙月霞認為，作為規(guī)范考試的基本法律，主要內容應該包括基本原則、高考、社會性考試、法律責任等，并提出制定行政法規(guī)《中華人民共和國考試法實施條例》，細化《考試法》的有關內容，增強其可操作性?！?9〕武振鈞、王雪蓮認為，主要內容應包括考試過程、考試方法和成績評定等，如考試大綱的編制、命題人員的資格、命題的方式、試卷的印刷運輸和管理、考場的設置、監(jiān)考人員選擇、閱卷、考試成績評定、錄取等諸多環(huán)節(jié)，以及考試信息檔案管理、考場安全保密與監(jiān)督、相應的法律責任等。此外，還應明確考生申辯、申訴、申請復議、申請補償?shù)纫?guī)定，以維護考生的應有權益?！?〕蔣極峰認為，考試法是關于規(guī)范考試活動的法律，其主要內容應包括：立法宗旨、基本原則、調整范圍、組織與管理、考試的形式與條件、考試管理者的權利與義務、考試者的權利與義務、考試的法律責任和法律救濟、考試的其它法律規(guī)定?！?3〕梁小揮認為，考試基本法的主要內容包括：考試管理模式；考試主體資格審查制度；考試管理機構的設立及職責；考試實施機構及其相關工作人員的資格和考試規(guī)章制度；界定考試基本法的適用范圍；界定考試法律關系主體；規(guī)定考試法律關系各主體享有的權利和應履行的義務；界定考試法律關系客體，應包括應考者條件，考試范圍、方法內容、程序，試卷設定、印制、保管，答卷，評卷，成績公布，成績應用等內容規(guī)定?！?〕周佑勇認為《國家教育考試法》的內容主要包括：明確考試舉辦者、組織管理者的地位，以及各個主體的職責劃分；設計一套包括說明理由、聽取利害關系意見等在內的正當程序制度；建立一套多元化的法律責任體系，尤其應當強化對考試管理、監(jiān)考人員的失職、瀆職及其它違法行為的責任追究；系統(tǒng)規(guī)定應試主體的權利和義務，以及相應的法律救濟措施，保障考試管理中的應試人員及管理、監(jiān)考人員的合法權益，強化對考試管理的司法監(jiān)督?！?1〕2005年制定的《國家教育考試法》草案有200多條法條，基本框架包括總則；教育考試法的調整范圍；考試方法和成績認定等內容；涉及考試大綱，命題組織、命題人員的資格、命題的方式、考試的方式等問題；試題管理等問題；考試成績評定與考試信息管理；考試安全保密與監(jiān)督；法律責任等〔1〕。

六、考試機構設置與法律責任研究

我國現(xiàn)行考試體制中，一般考試是由業(yè)務主管行政機關管理并組織本部門或本業(yè)務范圍內的考試，考試機構設置較為混亂，學者們從規(guī)范考試管理的角度對考試機構設置提出了一些建議。王海、丁俊麗、李光泉認為，當前國家級考試管理機構多家并存，尤其是資格考試，各行其是形成了多家縱向平行的管理模式。他們建議，在加強考試立法工作的同時，要改革現(xiàn)行考試管理機構設置狀況，盡快成立國家考試中心，統(tǒng)一管理全國各行各業(yè)的各種考試，理順各級管理層之間的關系，使目前各種縱向平行的考試管理模式到中央有個匯合點?！?〕李長城認為，為了使全國的考試都納入統(tǒng)一的法制軌道，可設立國家考試中心，統(tǒng)一管理全國范圍內各行各業(yè)的各種形式的考試。在政府中一些需要設立考試管理機構的部（委），設二級考試中心，受所在的部委和國家考試中心的雙重領導。這樣可以在國家教委之下設教育考試中心，在國家人事管理部門之下設公務員考試中心、專業(yè)技術人員考試中心。?。ㄖ陛犑校⒌兀ㄊ校?、縣（市）均可仿此設立機構?！?3〕王彥認為，不應由業(yè)務主管部門來管理并具體組織相關考試，而應設立專門的考試主管機關，由其管理各種考試。各省級可以設置xx省（市、自治區(qū)）考試委員會或xx?。ㄊ?、自治區(qū)）考試管理委員會，下設各種考試相應的管理機構?！?6〕程春榮認為，通過立法的形式改革考試管理體系，在中央設立專門負責考試的職能部門，而具體實施考試的部門與政府機構脫離，成為獨立的社會辦考實體，實現(xiàn)考試的管理者、實施者、考試結果的使用者完全分離的現(xiàn)代考試機制?！?7〕王健提出，通過國家考試立法，組建國家級統(tǒng)一管理考試的部門，可以以法律的效力闡明考試的決定權、執(zhí)行權、管理權?！?〕梁小揮提出，實行考試管理機構與考試實施機構相分離的管理模式，依法規(guī)定考試實施機構的資格；各級教育主管部門設立考試管理機構獨立行使除軍隊系統(tǒng)以外的各種考試管理職權，軍隊系統(tǒng)各種考試單獨設立考試管理機構行使管理職權。考試管理機構的職責應包括對考試實施機構及其相關工作人員的資格和考試規(guī)章制度的審查，考試方法、目的審查，從試卷制作、考生資格到考試結果使用的全過程實施監(jiān)督管理?！?〕

依法從嚴從重懲治考試作弊等違規(guī)行為是學者們較為一致的觀點，學者們對于考試法的法律責任也進行了研究。宗志翔認為，建議在《考試法》中應增加對考試舞弊者處以罰款、拘留等行政處罰；對于考試舞弊情節(jié)特別嚴重者應直接予以刑事處罰，與此對應，建議修改《刑法》增設考試舞弊罪。在具體操作方面建議作如下規(guī)定：對一般考試舞弊者，由考試組織者予以行政處分；對于嚴重考試舞弊者，由公安機關予以行政處罰；對于特別嚴重的考試舞弊者，由司法機關予以刑事處罰?！?〕張維提出，責任主體包括國家機關和國家考試領導、指導機關，考試主辦單位及其工作人員，考試承辦單位及其個人，考生及其家長和所在單位，出題單位或個人，閱卷單位或個人等；責任形式包括民事責任、行政責任、經(jīng)濟責任、刑事責任、國家賠償責任；法律制裁包括消除影響、恢復名譽、賠禮道歉、賠償損失、更換與重做、自由刑、生命刑、資格刑、財產(chǎn)刑，行政處罰、勞教、行政處分等?！?4〕梁小揮提出，分別規(guī)定考試管理機構及其工作人員、考試實施單位及相關人員、考生及與考試有利益關系人員（如親屬）、涉及考試過程和考試結果利用的機構、部門、單位、團體和個人的違法責任，依情節(jié)輕重規(guī)定不同處罰，重者應追究刑事責任；在《刑法》中設立（涉嫌）考試舞弊罪?！?〕雷振岳提出，《國家教育考試法》草案認定的法律責任從一般的教育處理到行政處分。如果觸犯了刑法，就會按照刑法的法律責任標準來認定，最高可以判處三年以上、七年以下有期徒刑。對于后果特別嚴重的極個別案件可以追加刑期。也就是說，考試違規(guī)不僅是一種單純的教育違規(guī)，而且成了違法犯罪行為，甚至要追究刑事責任，違規(guī)成本加大了，違規(guī)者鋌而走險的動機就會受到遏制。這樣一來，人們對于考試規(guī)則、考試尊嚴的敬畏感就會提高。〔25〕廖偉偉提出，懲罰考試作弊并非單純的行政管理問題，從《刑法》和《保守國家秘密法》規(guī)定看，嚴重的考試作弊是侵害國家秘密、擾亂考試秩序、破壞考試安全的犯罪行為，必須從立法層面嚴懲考試舞弊行為，加強對國家教育考試安全的保障。他認為，已納入“六修五立”規(guī)劃的“考試法”可能會設置“國家考試安全”專章，將嚴重的考試作弊這類破壞國家考試安全的行為納入刑事法律規(guī)制的范疇?！?6〕

注釋：

全國人大常委會教育立法的重中之重為 “六修五立”，即：修改《教育法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《教師法》、《學位條例》、《民辦教育促進法》，制定《學校法》、《考試法》、《學前教育法》、《家庭教育法》、《終身教育法》（教育部現(xiàn)為《終身學習法》）。

〔1〕趙王月.考試法草案完成 國家教育類考試作弊最高判7年〔N〕.北京晨報，2005-9-14（A 03）.

〔2〕馮用軍.科舉法學視野下的中國考試法立法初探——基于科舉和高考立法的分析〔J〕.湖北招生考試，2008（12）：51-56

〔3〕王海，丁俊麗，李光泉.從考試制度現(xiàn)狀論國家考試立法的迫切性〔J〕.天津大學學報（社會科學版），2003（4）：362-365

〔4〕王蘊哲，翟子羽.中國應該早日出臺《考試法》〔J〕.理論觀察，2005（6）：84-85.

〔5〕梁 小 揮.考 試 法 體 系 建 設 初 探〔J〕.教 育 科 學 ，2004（2）：49-52.

〔6〕宗 志 翔.考 試 舞 弊 的 法 津 抑 制〔J〕.理 論 導 報 ，2005（8）：32-33.

〔7〕于林洋，牟森.論“依法治考的必要性與可行性——以槍手”現(xiàn)象為例〔J〕.玉溪師范學院學報，2006（6）：1-4.

〔8〕王健.談《考試法》的缺位及其制定〔J〕.無錫教育學院學報，2005（2）：32-34.

〔9〕武振鈞，王雪蓮.依法治考是公正選人的根本保證〔J〕.職大學報，2012（4）：98-101.

〔10〕王海，周煥芝.從法律視角看考試規(guī)章制度〔J〕.河北建筑科技學院學報（社科版），2003（2）：10-12.

〔11〕周佑勇.政府公信力期待《國家教育考試法》出臺〔J〕.湖北招生考試，2004（24）：38-40.

〔12〕付瑞雪.爭鳴：考試作弊視為犯罪值得商榷〔EB/OL〕〔2014-02-08〕.http：//news.xinhuanet.com/comments/2005-09/04/content_3440885.htm.

〔13〕蔣極峰.構建考試法的思考〔J〕.法學雜志，2006（1）：118-120.

〔14〕于林洋.論考試法的秩序訴求——對“私權優(yōu)位”熱的冷思考〔J〕.法學論壇，2010（4）：124-130.

〔15〕楊戩.司法視角下的行政法〔J〕.中國考試，2006（9）：15-16.

〔16〕王彥.關于制定我國考試法的幾點構想〔J〕.河北法學，1997（6）：40-42.

〔17〕程春榮.期待考試法出臺〔N〕.人民日報，2004-11-10（民主和法制周刊）.

〔18〕宋凡金，吳安新.建構我國的《考試法》——對我國教育改革的思考〔J〕.教學與管理，2003（1）：68-71.

〔19〕陳瑞英，趙月霞.給高考穿上法律“盔甲”〔N〕.光明日報，2012-7-16（16）.

〔20〕胡樂樂.泄題追責呼喚有法可依〔N〕.光明日報，2012-4-5（3）.

〔21〕劉武俊.拿立法拯救你，考試危機〔N〕.中國經(jīng)濟導報，2012-4-19（B06）.

〔22〕楊璐，吳圣.考試法規(guī)制范圍之探討——以教育平等權為視角依法治考〔J〕.考試研究，2009（3）：35-45.

〔23〕李長城.我國考試立法芻議〔J〕.徐州師范學院學報（哲學社會科學版），1995（1）：122-124.

〔24〕張維.對制定考試法律法規(guī)的思考〔J〕.河北職技師院學報（職業(yè)教育版），2001（3）：87-88.

〔25〕雷振岳.考試法“難產(chǎn)”怎治“槍手”泛濫〔N〕.人民法院報，2012-6-12（2）.

〔26〕廖偉偉.教育法律一攬子修訂是重大立法創(chuàng)新〔N〕.安徽日報，2013-11-18（7）.