山區(qū)農(nóng)村災(zāi)后移民搬遷安置面臨的主要問題與對策建議

山區(qū)是我國泥石流、滑坡、崩塌、山洪等自然災(zāi)害最為集中的分布區(qū)和高發(fā)區(qū)。與山區(qū)城鎮(zhèn)相比，分布于山區(qū)的廣大農(nóng)村地區(qū)，由于居住分散，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，防災(zāi)意識差，抗災(zāi)能力低，面臨更多更嚴(yán)重自然災(zāi)害的威脅。隨著山區(qū)農(nóng)村自然災(zāi)害的日趨頻繁和受災(zāi)人口的增多，我國山區(qū)農(nóng)村將會有越來越多的受災(zāi)人口需要移民搬遷。然而，由于對該項(xiàng)工作的長期性和艱巨性認(rèn)識不足，我國現(xiàn)有農(nóng)村災(zāi)后移民搬遷工作仍面臨不少困難和問題，需要認(rèn)真加以研究。

一、災(zāi)后移民搬遷安置面臨的主要問題

（一）我國尚缺乏系統(tǒng)完善的災(zāi)后移民搬遷安置法律法規(guī)

災(zāi)害移民可分為“避險型”災(zāi)害移民和“受災(zāi)型”災(zāi)害移民［1］。避險型災(zāi)害移民屬于災(zāi)害風(fēng)險管理的范疇，在很大程度上是一種自愿移民，而受災(zāi)型災(zāi)害移民是受災(zāi)后被迫采取的一項(xiàng)應(yīng)對策略，是一種典型的非自愿移民（involuntary migration）［2］。對于同屬非自愿移民范疇的工程移民（尤其是大中型水電工程移民）和城市開發(fā)移民，我國均有相應(yīng)的法律和法規(guī)給予規(guī)范。然而對于受災(zāi)型災(zāi)害移民，我國至今沒有出臺針對性的法律法規(guī)來指導(dǎo)和規(guī)范我國的災(zāi)后移民搬遷與安置行為，勢必會造成受災(zāi)群眾基本生存與發(fā)展權(quán)益得不到保障［3－4］。同時，也給遷入地群眾和政府造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，影響了社會的安定和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以2008年汶川地震災(zāi)后有關(guān)移民搬遷的規(guī)定為例，《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》規(guī)定“鼓勵規(guī)劃區(qū)長期在外地務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村人口及其家庭成員，轉(zhuǎn)移到就業(yè)地安家落戶，就業(yè)地應(yīng)當(dāng)在就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療、社會保障等方面給予當(dāng)?shù)鼐用竦耐却觥?。但是，如何落?shí)這樣的政策，特別是如何在就業(yè)地（城市）安家落戶，如何保障受災(zāi)轉(zhuǎn)移居民在社會保障與福利方面享受與城鎮(zhèn)居民的同等待遇，這些問題都需要相關(guān)法律法規(guī)和制度加以規(guī)范。又如甘肅舟曲特大山洪泥石流發(fā)生后，大批人口被轉(zhuǎn)移到蘭州新區(qū)和距縣城十余公里外的峰迭新區(qū)，這部分人口在轉(zhuǎn)移后的生產(chǎn)生活和就業(yè)如何保障，他們的權(quán)益如何落實(shí)，這都需要相關(guān)法律法規(guī)給予規(guī)范和明確。

（二）農(nóng)村災(zāi)后移民搬遷安置政策面臨著諸多難以逾越的體制障礙和制度約束

受到我國現(xiàn)有戶籍制度和農(nóng)村土地經(jīng)營體制約束，我國農(nóng)村受災(zāi)移民搬遷安置面臨許多困難和障礙［5］。戶籍制度是我國特定歷史的產(chǎn)物，由于戶籍制度的存在，人口自由遷移受到一定的影響［6］。從理論上講，人們在受災(zāi)后無法在原地繼續(xù)生活時，出于生存的需要大都會選擇向外遷移，這是人口學(xué)“推拉”理論中“推力”作用的結(jié)果。但是，由于社會，經(jīng)濟(jì)，環(huán)境，人口和政治等多種制約因素的綜合作用，實(shí)際遷移行為難以發(fā)生。改革開放以后，雖然戶籍制度對人口遷移的阻力大大減少，但人們的遷移還沒有獲得完全的“自由”。沒有戶口地轉(zhuǎn)移，任何人在遷移后，不論居住的時間長短，只能算是“暫住人口”或“流動人口”。由于缺乏本地戶口，遷移者在遷入城市后難以享受城市居民同等的待遇，戶籍制度成為我國正在進(jìn)行的新型城市化的最大制度障礙。如果遷入地是農(nóng)村，遷移者無權(quán)分配屬于當(dāng)?shù)丶w所有的土地，也很難獲得期望的土地面積和理想?yún)^(qū)位來修建住房。在沒有基本生產(chǎn)資料和住房的前提下，遷移者難以在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活，更不用說“發(fā)展”了。

在廣大農(nóng)村，土地屬于集體所有，農(nóng)民個人無權(quán)對自己所承包的土地進(jìn)行買賣，雖然可以轉(zhuǎn)讓，但轉(zhuǎn)讓的對象不能是外村人，而且必須得到村集體組織的同意。在我國現(xiàn)行農(nóng)地制度下，外地農(nóng)民遷入本村后，雖然可通過承包權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得集體土地的經(jīng)營權(quán)，但由于自己并不是該地集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，對土地經(jīng)營權(quán)的處置十分有限。由于沒有本地戶口和土地承包權(quán)，外來農(nóng)民難以在當(dāng)?shù)卦?，融入?dāng)?shù)厣鐣埠茈y成為“本地人”［7］。因此，在無特殊政策或沒有上級政府安排協(xié)調(diào)的情況下，受災(zāi)農(nóng)戶自身很難從一個村遷移到另一個村居住，更不用說大范圍的遷移了。

（三）農(nóng)村災(zāi)后移民搬遷安置面臨著遷入地土地資源稀缺和人地關(guān)系緊張的現(xiàn)實(shí)困境

在我國廣大山區(qū)農(nóng)村，隨著人口的增加和氣候變化及其產(chǎn)生的生態(tài)功能下降，耕地后備資源減少，耕地和水資源越來越稀缺［8］。雖然大量農(nóng)村人口外出務(wù)工導(dǎo)致山區(qū)農(nóng)村常住人口減少，土地大面積拋荒（例如，在四川盆地周邊山區(qū)和盆中丘陵和寧夏南部山區(qū)的農(nóng)村土地拋荒比例達(dá)到35% 左右），但是，在缺乏基本生活保障或保障不足的情況下，許多農(nóng)戶并不愿將自家的承包土地調(diào)劑出去。同時，隨著中央各種惠農(nóng)政策的貫徹和實(shí)施，遷入地居民越來越珍惜自己的承包地，許多農(nóng)戶也不愿出讓自家的土地。這就意味著山區(qū)受災(zāi)人口在異地搬遷安置后，愈來愈難獲得能夠保障其基本生活的土地資源。即使在當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)和支持下，外來受災(zāi)移民通過調(diào)劑的方式，獲得了一定數(shù)量的耕地，但隨著遷入地人口的增加，當(dāng)?shù)氐耐恋刭Y源變得更加稀缺，人地關(guān)系也將日趨緊張。不僅如此，隨著外來人口的增加，就業(yè)競爭，基礎(chǔ)設(shè)施和社會職能（醫(yī)療、學(xué)校及社區(qū)服務(wù)）的供需壓力無疑增大。如果不創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會，不增加社會資源的供給，移民與原住居民間必然會產(chǎn)生矛盾，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，最終不利于新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

（四）受災(zāi)農(nóng)戶搬遷安置后普遍面臨著較為嚴(yán)重的可持續(xù)生計(jì)問題和心理適應(yīng)問題

在我國農(nóng)村耕地資源缺乏和人地矛盾突出的大背景下，受災(zāi)農(nóng)戶搬遷后，普遍存在著生計(jì)資本下降的現(xiàn)象，其中最嚴(yán)重的就是可利用的土地資源大不如以前。搬遷前，除了耕種自家的承包地外，許多農(nóng)戶還可利用原有的山林、魚塘、荒山荒坡以及其它村社資源從事生產(chǎn)勞動，獲得一定的家庭收入。搬遷后，由于土地資源稀缺，許多農(nóng)戶不得不改變他們原有的生產(chǎn)和生活方式［9］。對于長期與土地打交道、習(xí)慣于在地里干活的農(nóng)民而言，要改變他們的生產(chǎn)方式和生活方式，無疑是困難的，也是短時間難以適應(yīng)的。根據(jù)我們的實(shí)際調(diào)查，我國不少地方受災(zāi)農(nóng)戶搬遷后的最初3－5年債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，就業(yè)困難，生計(jì)來源渠道不多，家庭收入減少，日常生活支出增大，生活水平有所下降。移民搬遷后，除了因收入下降和支出增加導(dǎo)致的生計(jì)困難外，不少農(nóng)戶還面臨著原有社會關(guān)系解體帶來的巨大社會和心理適應(yīng)問題。

二、改善災(zāi)后移民搬遷安置效果的對策建議

（一）制定和完善災(zāi)后移民搬遷安置的相關(guān)法律法規(guī)

災(zāi)后移民搬遷既是人類應(yīng)對自然災(zāi)害的重要生存策略，也是保障災(zāi)區(qū)群眾在失去基本生存條件后謀求生存和發(fā)展的重要手段。人口搬遷轉(zhuǎn)移既涉及搬遷移民自身的利益保障和可持續(xù)生計(jì)問題，又牽涉到與遷入地原住居民的因資源和就業(yè)競爭以及社會穩(wěn)定問題產(chǎn)生的權(quán)益沖突和遷入地政府的管理職責(zé)。因此，我國應(yīng)當(dāng)在總結(jié)過去的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定和完善災(zāi)后移民搬遷安置的相關(guān)法律法規(guī)，從政策層面上規(guī)范災(zāi)后移民搬遷行為，促使災(zāi)后移民搬遷工作順利展開。

由于人口遷移受我國現(xiàn)有戶籍制度，社會保障制度和農(nóng)村土地制度的影響，災(zāi)后移民搬遷面臨許多障礙，為此，國家在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，需要對受災(zāi)移民搬遷實(shí)施特殊的人口遷移政策和戶籍，社會保障和土地政策。例如，針對西部山區(qū)耕地資源稀缺而土地調(diào)劑日趨困難的現(xiàn)實(shí)，國家可以出臺相關(guān)政策將因人口外流而撂荒的土地進(jìn)行征用，出讓給在自然災(zāi)害中喪失耕地和宅基地的農(nóng)戶，保障搬遷居民對土地資源的基本需求。

（二）充分尊重移民意愿，因地制宜確定災(zāi)后移民安置模式

山區(qū)農(nóng)村地域范圍廣，各地自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大。各地應(yīng)根據(jù)移民搬遷安置需求和土地資源供給潛力，因地制宜確定受災(zāi)移民安置模式。在遷入地耕地后備資源相對豐富或土地調(diào)劑難度較小的地方，可采取“有土安置”的方式安置受災(zāi)居民，確保受災(zāi)居民所獲得的耕地面積不低于當(dāng)?shù)鼐用竦钠骄?。目前，我國西部山區(qū)不少地方還有一定數(shù)量的耕地后備資源可供開發(fā)。只要加大資金投入力度，加強(qiáng)道路等配套設(shè)施建設(shè)，原有的荒山荒坡和廢棄地能夠通過技術(shù)改造變成可供利用的耕種，為遷入的受災(zāi)居民“有土安置”創(chuàng)造條件。

在耕地后備資源缺乏或土地調(diào)劑難度較大的地方，隨著新型城市化進(jìn)程的加快，可通過"城鎮(zhèn)安置"，“貨幣補(bǔ)助”和“購買社?！钡确绞竭M(jìn)行“無土安置”，鼓勵受災(zāi)群眾通過投親靠友或在城鎮(zhèn)購房進(jìn)行自主安置。對有就業(yè)需求和就業(yè)能力的居民，通過勞務(wù)輸出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和移民自主創(chuàng)業(yè)的形式，安置受災(zāi)群眾;對就業(yè)困難群眾，政府要扎實(shí)開展針對勞動力市場需求的技能培訓(xùn)，安排公益崗位或其它特殊就業(yè)扶持方式幫助其就業(yè)。鼓勵災(zāi)區(qū)青壯年外出務(wù)工經(jīng)商，在務(wù)工地長期或永久定居，結(jié)婚和生育。年輕人是人口再生產(chǎn)最活躍的群體，將年輕人轉(zhuǎn)移出山區(qū)，既可以減輕災(zāi)區(qū)人口壓力，也可從根本上降低山區(qū)人口的脆弱性和災(zāi)害風(fēng)險。

（三）切實(shí)做好災(zāi)后移民安置與發(fā)展規(guī)劃

移民搬遷安置規(guī)劃是成功實(shí)施移民搬遷計(jì)劃的前提。在制定移民搬遷規(guī)劃時，首先需要對遷出地和遷入地的人口、資源和環(huán)境狀況進(jìn)行全面調(diào)查，然后對當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載力、災(zāi)害風(fēng)險和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿M(jìn)行科學(xué)評估，確定需要遷出的人口數(shù)量，異地搬遷安置的人口容量、安置方式和安置地點(diǎn)。對新的安置點(diǎn)，必須進(jìn)行災(zāi)害環(huán)境調(diào)查和災(zāi)害風(fēng)險評估，做好安置點(diǎn)的建設(shè)規(guī)劃，避免將安置點(diǎn)和房屋布局在災(zāi)害隱患點(diǎn)和高風(fēng)險區(qū)上。在住房設(shè)計(jì)上，要充分考慮受災(zāi)移民傳統(tǒng)文化習(xí)俗以及生產(chǎn)和生活等多方面需求，避免農(nóng)村房屋城市化和空置化傾向。制定生產(chǎn)恢復(fù)與生計(jì)發(fā)展規(guī)劃，在幫助受災(zāi)移民盡快適應(yīng)遷入地生活的同時，允許受災(zāi)農(nóng)戶在一定的寬限期內(nèi)返回原地從事生產(chǎn)勞動。

在我國災(zāi)后移民搬遷安置工作中，普遍存在著重“物質(zhì)要素”的重建，輕移民“非物質(zhì)要素”建設(shè)的現(xiàn)象。這些物質(zhì)要素主要指移民住房和安置地基礎(chǔ)設(shè)施等，非物質(zhì)要素主要包括移民職業(yè)技能、可持續(xù)生計(jì)來源和安置地產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。移民搬遷后，住房條件，基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境大大改善，但生產(chǎn)條件和就業(yè)環(huán)境往往大不如從前。因此，未來移民安置應(yīng)選擇條件相對較好的地方就近轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)群眾，避免大規(guī)模出市跨縣外遷安置。“就近安置”可以不讓農(nóng)戶脫離原有的生產(chǎn)和生活環(huán)境。搬遷后的農(nóng)戶可以繼續(xù)耕種原有的土地，從事原有的生產(chǎn)活動，同時，搬遷不會影響農(nóng)戶原有的人際關(guān)系和社會網(wǎng)路。對于安置受災(zāi)人口較多的集中安置點(diǎn)，在做好安置點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃的同時，必須考慮移民今后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)問題，配套編制移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和移民就業(yè)發(fā)展規(guī)劃，保障災(zāi)后移民安置的可持續(xù)性。

（四）加強(qiáng)因?yàn)?zāi)移民的技能培訓(xùn)、就業(yè)扶持和社會救助

堅(jiān)持以人為本的原則，根據(jù)搬遷農(nóng)戶人力資本和知識技能儲備情況，結(jié)合農(nóng)戶自身意愿和需求開展各種實(shí)用技術(shù)和技能培訓(xùn)。鼓勵和幫助移民在遷入地利用當(dāng)?shù)刭Y源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，開展創(chuàng)業(yè)和就業(yè)活動。對家庭土地資源減少，而外出就業(yè)困難群眾，遷入地政府應(yīng)當(dāng)給予就業(yè)扶持和幫助。對因?yàn)?zāi)陷入貧困而脫貧困難的家庭，應(yīng)當(dāng)將其納入“農(nóng)村低?！狈秶o予照顧。對因?yàn)?zāi)失去親人的家庭，除了在經(jīng)濟(jì)和生活上給予幫助外，還需要在心理上給予更多的撫慰，幫助他們重建生活的信心。

［1］陳勇.對災(zāi)害與移民問題的初步探討［J］.災(zāi)害學(xué)，2009，24（2）:138－144.

［2］Krishnamurthy，P.K.，Disaster－induced migration:assessing the impact of extreme weather events on livelihoods，Environmental Hazards，2012，11（2）:96－111.

［3］申欣旺，中國災(zāi)害移民成非自愿移民主力軍，專家呼吁立法規(guī)范，中國新聞網(wǎng)，2011－05－27.

［4］施國慶，鄭瑞強(qiáng)，周建，災(zāi)害移民權(quán)益保障與政府責(zé)任——以5.12 汶川大地震為例，社會科學(xué)研究，2008，（6）:37－43.

［5］沈茂英，汶川地震災(zāi)區(qū)受災(zāi)人口遷移問題研究，社會科學(xué)研究，2009，（4）:1－7.

［6］王躍生，中國當(dāng)代人口遷移政策演變考察——立足于20世紀(jì)50－90年代，中國人民大學(xué)學(xué)報，2013，（5）:103－111.

［7］白金燕，張體偉，西部民族地區(qū)自發(fā)移民搬遷利弊與發(fā)展探討:以云南為例，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，25（5）:88－91.

［8］Millennium Ecosystem Assessment （MA），2005 Ecosystem and Human Well－Being:Synthesis Report （Island Press，Washington，DC）.

［9］何路路，陳勇，茆長寶，張琴，我國西部山區(qū)受災(zāi)搬遷農(nóng)戶生計(jì)狀況研究——基于四川綿竹市清平鄉(xiāng)受災(zāi)農(nóng)戶的調(diào)查研究，西北人口，2012，33（6）:45－49，54.