新形勢下獨立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)探析

一、我國獨立學(xué)院的發(fā)展歷程

獨立學(xué)院是指實施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。它對緩解高校的招生壓力、補充高等教育經(jīng)費不足、探索中國特色高等教育發(fā)展道路做出了極大貢獻，成為了我國高等教育體系的重要組成部分。

（一）1999年至2002年借助母體高校辦學(xué)的“依附”期

我國獨立學(xué)院產(chǎn)生于1999年，一般由名牌大學(xué)和民營企業(yè)投資合辦，它的前身是公立民辦的二級學(xué)院，最先出現(xiàn)在江蘇、浙江兩省，這兩個省是全國市場化進程較快和經(jīng)濟發(fā)展迅速的省份。1999年7月，浙江大學(xué)試辦的獨立二級學(xué)院——浙江大學(xué)城市學(xué)院被教育部批準為我國首個“獨立學(xué)院”。從此，“獨立學(xué)院”作為公辦高校教育資源外延性擴張的一種特殊形式，發(fā)展勢頭強勁，短短幾年，就從沿海地區(qū)發(fā)展到全國的大部分省市。在創(chuàng)辦初期，獨立院校統(tǒng)稱為“二級學(xué)院”，后期則稱為“民辦二級學(xué)院”或“新制二級學(xué)院”，對申辦高校的“依附性”是它們與生俱來的基本特征。

（二）2003年至2008年增強辦學(xué)自主性的“獨立”期

2003年，全國獨立學(xué)院的本科在校生已經(jīng)超過40 萬人。然而，獨立學(xué)院快速發(fā)展的過程中，許多問題也紛紛浮出了水面，如文憑問題，產(chǎn)權(quán)問題，母體問題，教育質(zhì)量問題等等，而且獨立學(xué)院的設(shè)立始終未經(jīng)教育部審批，相當于是“黑戶”。為此，教育部于2003年4月頒布了《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》（以下簡稱8 號令），中國獨立學(xué)院開始在國家政策的支持下向自主辦學(xué)機構(gòu)過渡。2003年8月又下發(fā)了《關(guān)于對各地批準試辦的獨立學(xué)院進行檢查清理和重新報批工作的通知》，并組織力量根據(jù)8 號令的要求，對全國各地、各高校舉辦的360多所民辦二級學(xué)院的“校中?！?、以二級學(xué)院名義“雙軌收費”、產(chǎn)權(quán)不明晰、民辦機制不健全、不獨立發(fā)文憑等辦學(xué)失范行為進行了清理整頓，最后取消了100 多所，重新備案最終確認了249 所。在2004年7月，經(jīng)教育部審核，在全國范圍內(nèi)確認了233所獨立學(xué)院。到2005年4月，全國有獨立學(xué)院294所，截止2008年，全國有獨立學(xué)院313 所，并且絕大部分都實現(xiàn)了8 號令要求的七獨立。這些獨立學(xué)院，既克服了公辦大學(xué)辦學(xué)機制不靈活、缺乏效率的一些弊端，又避免了一般民辦高?？陀^存在的資源配置問題。

（三）2008年以來向民辦普通高?！稗D(zhuǎn)設(shè)”的發(fā)展期

2008年，教育部下發(fā)《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡稱26 號令），提出將于2013年完成獨立學(xué)院的改革，并指出了獨立學(xué)院繼續(xù)作為獨立學(xué)院存在、轉(zhuǎn)民辦高校、撤銷或合并的3 條“出路”。根據(jù)教育部部署，對于那些以民間資本為主體的獨立學(xué)院，教育部將有一個5年的過渡期，推動其逐步轉(zhuǎn)設(shè)為獨立建制的民辦普通高校。獨立學(xué)院“轉(zhuǎn)設(shè)”為民辦普通高校，將會開創(chuàng)出中國高等教育發(fā)展的新局面，這既是國家宏觀政策的價值導(dǎo)向，也是多數(shù)獨立學(xué)院求生存、謀發(fā)展的必然選擇。事實上，由于獨立學(xué)院具有本科起點的明顯優(yōu)勢，因而它更應(yīng)該成為中國民辦普通本科高校的“孵化器”。在此之前，中國只批準設(shè)置了27 所民辦普通本科高校。而2008年10月，教育部就一次性批準4 所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通本科高校;2009年6月又有一所獨立學(xué)院實現(xiàn)了成功轉(zhuǎn)設(shè)，其力度之大實屬罕見。如河南省原有的10 所獨立學(xué)院中，原河南財經(jīng)政法大學(xué)成功學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為鄭州成功財經(jīng)學(xué)院，原河南農(nóng)業(yè)大學(xué)華豫學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為商丘學(xué)院，全國現(xiàn)有獨立學(xué)院292 所。

二、新時期獨立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題

（一）獨立學(xué)院產(chǎn)權(quán)歸屬不明確

獨立學(xué)院在起步階段，產(chǎn)權(quán)相對是明確的，即公辦高校的無形資產(chǎn)和合作方投資的有形資產(chǎn)，問題是舉辦若干年后獨立學(xué)院繼續(xù)辦，財產(chǎn)仍屬獨立學(xué)院，而一旦停辦或中途更換舉辦者，需要清算時，則對所形成的積累資產(chǎn)歸誰所有未加明確。《民辦教育促進法》第59 條規(guī)定:民辦學(xué)校終止并進行財產(chǎn)清算時，在清償“應(yīng)退受教育者學(xué)費、雜費和其他費用”、“應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會保險費用”、“償還其他債務(wù)”后，“剩余財產(chǎn)，按有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。在此，該法并未明確的規(guī)定對投資者投入資產(chǎn)的最終歸屬。而26 號令也只是規(guī)定投資方在獨立學(xué)院存續(xù)期間不得挪用或抽逃資金，可以從獨立學(xué)院辦學(xué)結(jié)余中獲得合理回報，獨立學(xué)院終止時，按照民辦教育促進法的有關(guān)規(guī)定進行財務(wù)清算和財產(chǎn)清償。以上兩項法規(guī)均未對獨立學(xué)院投資方投入學(xué)校的原始資產(chǎn)及在辦學(xué)過程中積累資產(chǎn)的最終歸屬做明確規(guī)定。由于法律法規(guī)的漏洞，產(chǎn)權(quán)不明晰，責權(quán)利不明確，有可能降低了對投資方的約束力度，導(dǎo)致獨立學(xué)院的投資方通過控制獨立學(xué)院的資產(chǎn)管理來抽逃資金，對獨立學(xué)院投入資金不足，在辦學(xué)過程中過分注重經(jīng)濟效益，產(chǎn)生公司化傾向，背離教育規(guī)律，影響?yīng)毩W(xué)院健康持續(xù)發(fā)展。隨著獨立學(xué)院辦學(xué)規(guī)模的擴大，尤其是現(xiàn)在經(jīng)過五年過渡期后，開始步入轉(zhuǎn)設(shè)成民辦高校的道路，產(chǎn)權(quán)的歸屬問題更加尖銳，極易在政府、舉辦高校、投資方之間形成一些財產(chǎn)糾紛問題。

（二）獨立學(xué)院決策機制不健全不完善

首先，董事會人員構(gòu)成不合理。26 號令規(guī)定理事會或董事會由參與舉辦獨立學(xué)院的普通高校代表、社會組織或個人代表、獨立學(xué)院院長職工代表等人員組成。很多獨立學(xué)院董事會成員結(jié)構(gòu)不合理，有的獨立學(xué)院董事會成員全部由母體高校任命，甚至全部由母體高校校領(lǐng)導(dǎo)兼任，缺乏合作方和社會代表;有的獨立學(xué)院董事會成員則由社會投資方?jīng)Q定，企業(yè)色彩和家族色彩很濃，缺乏必要的高等教育管理專家。這不符合獨立學(xué)院作為公共產(chǎn)品提供者的特殊發(fā)展要求。其次，董事會運行程序不規(guī)范。雖然多數(shù)獨立學(xué)院都建立了董事會制度，但相當一部分學(xué)校的董事會，運行程序極不規(guī)范，在管理形式的科學(xué)化、制度化、績效化方面還不完善。一方面，有的學(xué)校董事會只是為了應(yīng)對政府的要求而設(shè)，盡管機構(gòu)健全，但既不開會議事，也無職無權(quán)決策，沒有發(fā)揮任何實際作用;另一方面，有的學(xué)校董事會職能越位，董事長兼任校長，領(lǐng)導(dǎo)一切，包辦一切，對學(xué)校內(nèi)部人事、財務(wù)、學(xué)生管理等具體工作過多干預(yù)，用企業(yè)管理的辦法來管理學(xué)校，不符合獨立學(xué)院自身的特點和管理要求，違反教育規(guī)律。

（三）獨立學(xué)院執(zhí)行機構(gòu)管理不科學(xué)

獨立學(xué)院的執(zhí)行機構(gòu)一般包括:財務(wù)部、教學(xué)部、人事部、招生就業(yè)部、后勤部和學(xué)生工作部、團委等一級管理職能部門和各系部的二級管理部門。獨立學(xué)院開辦初期受辦學(xué)規(guī)模的限制，管理、教學(xué)、甚至基礎(chǔ)設(shè)施基本依托舉辦學(xué)校，整體組織架構(gòu)比較粗放，只有少數(shù)管理人員負責財務(wù)、招生和綜合性的管理事務(wù)，專職教師也大多為剛畢業(yè)的本科生或碩士生，其它管理工作和大量授課任務(wù)都由舉辦高校支持。然而，隨著獨立學(xué)院辦學(xué)規(guī)模越來越大，辦學(xué)水平越來越好，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越完善，管理越來越規(guī)范，獨立學(xué)院的基本組織架構(gòu)趨于完善，但是由于資本的逐利性，獨立學(xué)院仍然普遍存在高層次人才缺乏、人力資源過度使用、師資隊伍結(jié)構(gòu)比例失衡、教師流動性大等問題。

除了機構(gòu)設(shè)置外，獨立學(xué)院內(nèi)部的管理運行機制也極為重要，根據(jù)管理層次幅度成反比的原理，為提高效率，降低成本，盡可能適當加大管理幅度，降低管理層次，但是也不能盲目加大管理幅度，降低管理層次，要根據(jù)實際工作的需要兩方面兼顧。當前大部分獨立學(xué)院由原來的集中管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾Ｏ祪杉壒芾?，目的是實現(xiàn)學(xué)校管理重心向系轉(zhuǎn)移，逐步擴大系級辦學(xué)自主權(quán)。分級管理的實質(zhì)是責權(quán)利相結(jié)合的授權(quán)，其中資源分配和控制是核心，在實際的管理過程中，獨立學(xué)院仍然采用行政主導(dǎo)的計劃模式進行資源的二次分配，這就產(chǎn)生了獨立學(xué)院決策層與系級基層辦學(xué)組織的矛盾，降低了基層辦學(xué)組織的積極性，違背了二級管理的初衷，造成決策層的官僚主義和行政效率不高的問題，管理專業(yè)化、科學(xué)化水平不高。

（四）外部監(jiān)督機制不健全

獨立學(xué)院作為一個公益性的法人，應(yīng)當滿足大眾對教育多樣化的需求，保障教育的公平和普惠性，保障全社會的公民接受教育的基本權(quán)利，充分履行應(yīng)承擔的社會責任，而不是單純滿足投資方或者舉辦高校的利益。政府和社會大眾作為社會利益的代表，應(yīng)當具備對獨立學(xué)院的財務(wù)管理、自身發(fā)展及公益性辦學(xué)的履行方面的監(jiān)督權(quán)力。但現(xiàn)階段，政府通過立法和行政手段對獨立學(xué)院的監(jiān)管還很薄弱，而社會大眾作為單獨的個體顯然沒有能力和渠道實現(xiàn)對獨立學(xué)院的監(jiān)督。而且，在大多家族式管理的獨立學(xué)院中，諸如招生、財務(wù)、資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)建設(shè)等部門都由投資方或其家屬、親信直接管理，獨立學(xué)院教師、家長和學(xué)生因?qū)W校沒有建立工會組織等而沒有被納入獨立學(xué)院內(nèi)部的決策和監(jiān)督機構(gòu)中，獨立學(xué)院的黨團組織建設(shè)也較薄弱，不能很好反映學(xué)生利益。另外，獨立學(xué)院學(xué)生和教師監(jiān)督作用發(fā)揮不充分也有其自身原因，獨立學(xué)院教師隊伍結(jié)構(gòu)不合理，高層次人才較少，中青年教師居多，且流動性較大，因此更多關(guān)注自身福利待遇和職業(yè)發(fā)展，對獨立學(xué)院內(nèi)部治理和長遠發(fā)展缺乏興趣;而學(xué)生群體缺乏主人翁和建設(shè)者的意識，且參與管理的能力有限，雖然對于獨立學(xué)院師資、硬件建設(shè)、內(nèi)部管理等有諸多需求，也只是通過微博、網(wǎng)上信箱等形式予以表達，形不成對學(xué)院的有力監(jiān)督和約束。

三、完善我國獨立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)的若干舉措

（一）必須堅持高等教育的公益性

我國《教育法》《民辦教育促進法》和26 號令都明確指出了民辦教育事業(yè)的公益性。獨立學(xué)院作為我國民辦高等學(xué)校的一種類型和國民教育體系的一部分，其所從事的高等教育活動及其向社會提供的公共產(chǎn)品，并不因獨立學(xué)院辦學(xué)主體的民營性質(zhì)而改變，其也同樣具有公益性，這種公益性辦學(xué)是獨立學(xué)院完善其法人治理結(jié)構(gòu)必須遵循的基本原則，獨立學(xué)院應(yīng)遵循高等教育規(guī)律和民辦教育發(fā)展規(guī)律，堅持非營利性公益辦學(xué)方向，提高教育資源配置效率，并以實現(xiàn)全社會總體福利的最大化為目的，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，服務(wù)師生發(fā)展需求。

（二）從立法上明確獨立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)

明晰的產(chǎn)權(quán)制度不僅可以為獨立學(xué)院實行新機制面向社會獨立、自主辦學(xué)提供法律保障，也可以使獨立學(xué)院承擔建設(shè)和發(fā)展過程中的民事責任和債權(quán)、債務(wù)有法律依據(jù)。明晰獨立學(xué)院產(chǎn)權(quán)，首先，要制定明確可操作的、能鼓勵獨立學(xué)院健康發(fā)展的相關(guān)政策和法規(guī)，明確獨立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)歸屬，細化對獨立學(xué)院權(quán)益分配、資產(chǎn)核算的界定，規(guī)范合作辦學(xué)各方的責權(quán)利，從制度設(shè)計入手，有效規(guī)避辦學(xué)者與合作者之間的產(chǎn)權(quán)糾紛，促進合作雙方不斷增加獨立學(xué)院建設(shè)和發(fā)展所需資金的投入，改善獨立學(xué)院的硬件建設(shè)，提升辦學(xué)實力。其次，應(yīng)該完善監(jiān)事會制度，強化對獨立學(xué)院內(nèi)部財務(wù)管理、資產(chǎn)管理的監(jiān)督，制定相關(guān)的管理規(guī)定，防止出現(xiàn)學(xué)校資產(chǎn)管理混亂導(dǎo)致的資產(chǎn)流失，鼓勵社會資金資源投入教育，在保障投資者合法權(quán)益的前提下明確辦學(xué)收益必須優(yōu)先保證學(xué)校發(fā)展。再次，給予院長更多的支持和信任，充分發(fā)揮院長在學(xué)院管理上的作用，使其能夠擔當類似公司中職業(yè)經(jīng)理人的角色。

（三）完善獨立學(xué)院的決策機制

（1）豐富董事會成員構(gòu)成。無論是在公司還是在獨立學(xué)院，高效率的董事會在人員構(gòu)成上往往具有廣泛社會階層和多樣化的特點，這既有利于增強學(xué)校與現(xiàn)實社會的聯(lián)系，便于籌集學(xué)校發(fā)展所需的資金，提高學(xué)校的良好聲譽，又有利于保證學(xué)校內(nèi)部的充分自主權(quán)，幫助獨立學(xué)院更好的在競爭中求發(fā)展。據(jù)此，筆者認為獨立學(xué)院的董事會應(yīng)由以下人員構(gòu)成:舉辦高校和投資方的代表;獨立學(xué)院內(nèi)部的管理者、普通教師和學(xué)生代表;教育界、金融界、法律界、工薪階層等對高等教育感興趣、正直負責、信譽良好的社會各界人士等，以此保證獨立學(xué)院的健康高效運轉(zhuǎn)。

（2）明晰院長與董事會之間的關(guān)系。理順兩者的關(guān)系最根本的方法是實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責制。簡言之，董事會是最高決策機構(gòu)，董事會聘任院長，院長對董事會負責。董事會遵循教育規(guī)律和國家的教育方針，制定獨立學(xué)院發(fā)展規(guī)劃和其它重大決策，主要職責是戰(zhàn)略管理，具有最高決策權(quán);院長執(zhí)行董事會的決策，負責學(xué)校的日常教學(xué)管理和行政事務(wù)，具有最高管理權(quán)。董事會和院長之間是分工合作的關(guān)系，而不是上下級管理，董事會不應(yīng)干預(yù)院長的具體工作，董事會與院長職責明晰，才能有效避免院長有權(quán)無責或有職無權(quán)的現(xiàn)象。

（3）建立獨立董事制度。在獨立學(xué)院的法人治理結(jié)構(gòu)中引入獨立董事，一要保證獨立董事的獨立性。二是作為獨立董事，必須是高等教育管理方面的專家，且具備豐富的實踐經(jīng)驗，以保證獨立董事所做判斷的專業(yè)性和可靠性;三要對獨立董事制定科學(xué)的激勵約束機制，給予獨立董事適當?shù)膱蟪?，激發(fā)其工作的積極性，可以根據(jù)學(xué)校情況考慮引入國外的聲譽機制，加強精神層面的激勵。

（四）完善獨立學(xué)院的執(zhí)行機制

完善獨立學(xué)院的執(zhí)行機制，最重要的是完善對擁有獨立學(xué)院最高行政管理權(quán)的院長的激勵和約束機制。首先是對院長的激勵。激勵主要有物質(zhì)激勵和精神激勵。董事會應(yīng)明確院長的權(quán)責，制定切實可行的考評辦法和績效目標，對于能很好履行職權(quán)、保證學(xué)校較高辦學(xué)水平、達到辦學(xué)目標、提高學(xué)校辦學(xué)聲譽的院長給予獎勵。其次是對院長的監(jiān)督和約束。第一，明確院長的職權(quán)，讓職權(quán)監(jiān)督制度能有依據(jù)可循。明確的職權(quán)應(yīng)該包括細化的職權(quán)內(nèi)容、職權(quán)操作的公開化。尤其要注意職權(quán)和職責的對等，以免出現(xiàn)權(quán)大于責，造成獨立學(xué)院院長濫用職權(quán)，或者有責沒權(quán)，院長的施政方針難以推進，最終導(dǎo)致高層管理的混亂。第二，增加院長職權(quán)操作的透明度。對獨立學(xué)院各項工作的流程、完成情況、各類公文通知等進行公示，保證獨立學(xué)院各利益相關(guān)者的知情權(quán)。第三，通過董事會、新聞媒體、教職員工、上級部門、社會輿論等多種渠道強化對院長的監(jiān)督。使其能夠有所約束，依法依規(guī)發(fā)揮自身的職權(quán)效用。

（五）完善獨立學(xué)院的監(jiān)督機制

（1）強化獨立學(xué)院的監(jiān)事會職能。監(jiān)事會是獨立學(xué)院內(nèi)部監(jiān)督的核心機構(gòu)，它對獨立學(xué)院的發(fā)展負責并進行監(jiān)控，確保各利益相關(guān)者的權(quán)益不受損害。根據(jù)獨立學(xué)院的實際情況和辦學(xué)模式，應(yīng)明確監(jiān)事會的職責，對于董事會和院長違反法律、行政法規(guī)和學(xué)院章程，對獨立學(xué)院造成損害的，應(yīng)當責令其停止并予以糾正;監(jiān)事會成員可列席董事會會議，并對所討論的議程提出質(zhì)詢和建議，調(diào)查獨立學(xué)院發(fā)生的異常情況;同時還具備對違紀的董事會和院長提出訴訟的權(quán)利。此外，還應(yīng)規(guī)范監(jiān)事會的運行程序，確保監(jiān)事依法依規(guī)履行職責，至少應(yīng)選任一名執(zhí)行監(jiān)事，由他負責獨立學(xué)院日常工作監(jiān)督。

（2）健全獨立學(xué)院外部監(jiān)督機制。獨立學(xué)院實行教育股份制之后，其資產(chǎn)運作除了有獨立學(xué)院的內(nèi)部監(jiān)督外，還需建立外部監(jiān)管制度，重點是對法人財產(chǎn)運行狀況進行監(jiān)管。政府應(yīng)出臺一系列配套的法律法規(guī)來對獨立學(xué)院做出具體的監(jiān)管，以保證獨立學(xué)院能夠達到教育政策所規(guī)定的社會功能。教育主管部門應(yīng)當加強對獨立學(xué)院資產(chǎn)的管理，加強在獨立學(xué)院的辦學(xué)過程中對校產(chǎn)進行監(jiān)督，并讓獨立學(xué)院定期上報資產(chǎn)運行情況，接受有關(guān)部門的檢查和審計。教育主管部門可以考慮設(shè)立省級專門的獨立學(xué)院資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，有專業(yè)能力較強的人員負責本地區(qū)獨立學(xué)院資產(chǎn)的監(jiān)管工作。要嚴格按照相關(guān)法律的規(guī)定，加強對獨立學(xué)院獲取、回報等行為的監(jiān)管。

（3）完善教職工代表大會制度。一所學(xué)校教師教學(xué)水平的高低直接影響辦學(xué)質(zhì)量的高低，獨立學(xué)院的教師在學(xué)校的建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，他們工作在教學(xué)第一線，承擔著教書育人的重擔，是獨立學(xué)院發(fā)展的骨干力量，理應(yīng)參與到獨立學(xué)院的決策和管理中去，通過教職工代表大會的構(gòu)建維護教師自身的合法利益，保障教師參與民主監(jiān)督的權(quán)利。教職工代表大會在完善獨立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)中能起到關(guān)鍵的作用，獨立學(xué)院要更好的完善教職工代表大會各項制度，恰當處理各利益相關(guān)者的關(guān)系，促進學(xué)校依法治校，進一步深化和提升自身辦學(xué)實力和育人水平，促進學(xué)校上水平上臺階。

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