礦山地質環(huán)境治理面臨的困境及對策

安守林，趙玉娟

（徐州市國土資源局，江蘇徐州 221006）

1 礦山地質環(huán)境恢復治理面臨的困境

我國是世界上第三礦業(yè)大國，礦山資源的開發(fā)利用對于我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步具有重要意義［1］。但與國外及先進地區(qū)相比，我國礦山地質環(huán)境治理工作還存在較大差距，突出表現(xiàn)在資金、技術、制度 3 大困境［2］。

1.1 資金困境

資金不足是我國礦山地質環(huán)境保護和恢復治理的最大瓶頸。目前，礦山地質環(huán)境治理資金來源主要依靠國家和省地勘資金的投入，地方政府只投入少量配套資金，還沒有形成分級負責的投入機制，資金投入渠道不暢。

1.1.1 歷史遺留環(huán)境問題無資金保障

長期的計劃經(jīng)濟體制，沒有建立起相應的保護和恢復治理制度，政府沒有收取專用資金，采礦企業(yè)也沒有在成本提留治理的費用，使礦山特別是老礦山遺留下沉重的地質環(huán)境包袱［1］。礦山地質環(huán)境問題歷史欠賬太多，而恢復治理是一項系統(tǒng)工程，需要投入的經(jīng)費巨大，治理壓力巨大。

1.1.2 采礦企業(yè)沒有專項治理資金

我國恢復治理保證金制度剛剛起步，而且標準低，遠遠沒有達到恢復治理費用的標準，對采礦企業(yè)基本沒有約束力。另外，由于沒有專門用于保護與恢復治理礦山地質環(huán)境的資金，這也導致礦山地質環(huán)境被破壞后，礦山企業(yè)沒有或缺少資金進行治理。

1.1.3 政府財政資金渠道不暢

由于受地方財政的限制，地方政府基本沒有關閉和廢棄礦山治理資金預算，除非出現(xiàn)威脅群眾生命財產安全的特大災害，政府不得已才被動投入資金進行治理。另外，地方政府沒有專項治理費用預算，保證金額外的定期利息不屬于市、縣政府支配，礦山地質環(huán)境保護與治理項目為公益性項目投入產出不成比例，地勘資金主要掌握在國家和省，且申請困難，這些都影響到地方政府地質環(huán)境治理的積極性。

1.1.4 社會資金投入渠道不暢

2009年，國土資源部出臺《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》，其中第六條規(guī)定：國家鼓勵企業(yè)、社會團體或者個人投資，對已關閉或者廢棄礦山的地質環(huán)境進行恢復治理。由于沒有出臺細化可操作的配套政策，且投入風險大，收益不高，因此社會資金參與關閉露采礦山治理極少。

1.2 技術困境

開發(fā)利用技術落后是造成礦山地質環(huán)境問題的主因［2］。另外，我國缺少礦山環(huán)境恢復治理的專業(yè)隊伍和人才也是環(huán)境整治進度緩慢和效果不好的原因之一。

1.2.1 開發(fā)利用技術落后

在計劃經(jīng)濟時代，地方政府為所謂的經(jīng)濟指標，許可了眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)及個體礦山企業(yè)，這些小企業(yè)經(jīng)濟實力差、生產規(guī)模比較小、設備陳舊、技術落后，再加上盲目開采，礦產資源利用率過低，很難對礦產資源進行綜合利用，造成了資源的破壞和浪費。另外，我國大型礦山企業(yè)也沒有采用分層臺階式開采、山體內部式、充填式開采、房柱式開采等先進工藝生產，也造成礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的大規(guī)模破壞。

1.2.2 礦山環(huán)境監(jiān)測落后

煤、鐵、石膏等地下開采礦山采礦活動對地質環(huán)境的影響和破壞極大，主要體現(xiàn)在地面沉降誘發(fā)地質災害和嚴重的地質環(huán)境問題，此類問題專業(yè)性較強。由于監(jiān)管單位和礦山企業(yè)本身都沒有專業(yè)設備和人才，礦山環(huán)境監(jiān)測預警系統(tǒng)和評價體系建設往往流于形式，更不可能準確預測地下采空區(qū)和特大型坑礦可能出現(xiàn)的重大地質災害。有時，即使委托地質勘探專業(yè)隊伍開展了礦山地質環(huán)境監(jiān)理工作，但是大都沒有達到預期效果，實施礦區(qū)地質環(huán)境監(jiān)測工作依然任重道遠。

1.2.3 礦山環(huán)境恢復治理技術落后

礦山環(huán)境治理需要進行大量的科學技術研究，如借助現(xiàn)代技術手段，改進礦山環(huán)境破壞的治理技術，研究礦山開采造成的生態(tài)退化機理與修復技術，與地上景觀相關的物種選擇、配置和種植等方面的技術等。目前，我國的環(huán)境科學技術的研究起步較晚，雖然從20世紀70年代開始建立研究機構，目前已有200多個研究單位、近兩萬人從事這項工作，但仍不能滿足環(huán)保工作的需要［3］，地方更是缺乏相關技術人才。地方礦山地質環(huán)境恢復治理一般采取土地復墾、消除地災隱患和削坡覆綠等辦法，而不采取土地復墾、礦山資質災害、地下水污染、礦區(qū)含水層和礦區(qū)地貌景觀綜合治理方法。有些地方急功近利，在采礦企業(yè)還有資源開采，沒有閉坑、甚至沒有穩(wěn)沉的情況下就實施土地復墾，出現(xiàn)復墾又塌陷破壞的情況。有些治理項目不對污染地下水進行物理、化學處理，不對含水層頂?shù)装暹M行防滲處理，就簡單復墾和治理，致使原有的環(huán)境問題沒有得到徹底解決，新的環(huán)境問題又不斷涌現(xiàn)。

1.3 制度困境

法律制度是礦山地質環(huán)境保護的關鍵。法律制度不完善，就會造成監(jiān)管困難、資金保障不到位等系列問題。

1.3.1 法律分散不具體

礦山地質環(huán)境保護涉及土地管理法、礦產資源法、水土保持法、環(huán)境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等部門法，涉及土地復墾條例、地質災害防治條例等部門條例，但是這些法律過于分散不具體，沒有針對性。

1.3.2 權責不統(tǒng)一

當前我國的礦山治理處于不成熟的階段，有關礦山環(huán)境治理的部門之間出現(xiàn)職能交叉現(xiàn)象，這就導致了各部門都把責任推向其他部門，出現(xiàn)了“職能互推”的嚴重后果［4］。礦產資源開發(fā)和礦山環(huán)境執(zhí)法管理涉及到多個執(zhí)法部門，相互責任不清，在具體執(zhí)行和管理上存在推諉扯皮、有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象。

1.3.3 法律約束力不強

我國法律沒有賦予國土部門強制執(zhí)行權，由于缺少強力司法機構支持和其他職能部門配合，在采礦企業(yè)不履行礦山地質環(huán)境恢復治理義務時，國土資源主管部門無力采取有效措施促使采礦權人及時治理，造成礦山閉坑時土地復墾、生態(tài)修復工程不了了之。

1.3.4 《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》法律效力不高

《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》是部門規(guī)定，沒有上升為國家法律和法規(guī)，權威性不足。另外，有些規(guī)定不夠全面和細致，如沒有明確政府專項資金的來源；對采礦權人不申請辦理閉坑手續(xù)，不履行恢復治理義務或恢復治理仍達不到要求的，處罰力度就偏??；對采礦權人不定期報告礦山地質環(huán)境情況，不如實提交監(jiān)測資料的，就沒有處罰條款。

1.3.5 責任主體不明確

我國法律規(guī)定的原則是“誰破壞、誰治理”，那么這些責任主體——排放污染、環(huán)境破壞的企業(yè)，就應該是環(huán)境問題的主要責任人。但是，大部分企業(yè)目前已沒了蹤影。按照公司法，已經(jīng)倒閉、破產的公司已經(jīng)在法律上消滅了責任主體，沒有承擔民事責任的能力，“誰破壞、誰治理”的原則只會成為一紙空文，這些企業(yè)遺留下來的環(huán)境責任并沒有得到相應的承擔。究竟誰來為礦山地質環(huán)境問題買單？是中央政府，還是地方政府，急需明確。

1.3.6 保證金制度不合理

2009年5月1日，國土資源部頒布實施的《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》中規(guī)定：采礦權人應當在辦理采礦許可證時繳存保證金，保證金的繳存數(shù)額不得低于礦山地質環(huán)境治理恢復所需費用。至此，保證金制度建設才全面到位。由于保證金制度剛剛起步，為了順利推進，各地在調研的基礎上，確定了能讓企業(yè)承擔得起的最低水平［5］，恢復保證金遠遠沒有達到恢復治理費用的標準。由于恢復治理保證金制度出臺晚、標準低、收繳困難，不足以制約采礦企業(yè)，就導致采礦企業(yè)恢復治理缺乏主動性，拒不進行恢復治理的現(xiàn)象普遍存在。

1.3.7 分類分級管理

目前，所有煤礦、鐵礦、鹽礦、石膏礦、礦泉水及大型采石企業(yè)采礦許可證均由部省發(fā)放。按照這種監(jiān)管制度，部省發(fā)證礦山環(huán)境恢復治理保證金由省國土資源廳負責認定收繳，礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案審查備案在發(fā)證機關。因此，地方在對上述企業(yè)礦山地質環(huán)境保護與治理恢復情況進行監(jiān)管時，缺乏必要的法律依據(jù)和行之有效的約束手段［6］。

2 礦山地質環(huán)境恢復治理的對策

要擺脫礦山地質環(huán)境恢復治理工作面臨的困境，就要學習借鑒國外先進經(jīng)驗和國內成熟的案例，把好的理念、好的做法充分吸收，并付諸實踐、對癥下藥，這樣才能徹底把我國礦山地質環(huán)境保護和恢復治理工作做好。

2.1 拓展投融資渠道，建立長效的多元化投入機制

2.1.1 要建立分級投入機制

對于計劃經(jīng)濟體制和恢復治理保證金收取前的老礦山環(huán)境恢復治理，要建立國家、省、市、縣分級投入機制，國家和省要拿大頭。同時，國家要對資源枯竭城市提供更多資金支持。

2.1.2 要開辟穩(wěn)定的資金渠道

進行礦山治理恢復，解決“老賬”問題，就得拓展資金渠道。一是建立礦山恢復治理基金，從礦產資源采礦權價款和補償費中拿出一定比例，集中農發(fā)資金、農重金，地方財政從礦山土地出讓金中預留一定比例；二是征收礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展金，標準不低于采礦權價款的5%，此項資金計入企業(yè)成本；三是提高恢復治理保證金標準，由地方政府征收，利息也由地方政府支配。

2.1.3 要創(chuàng)新投融資體制

礦山地質環(huán)境恢復治理的資金在加大政府投入的基礎上，很有必要引入市場機制，創(chuàng)新投融資體制［7］。按照“誰投資、誰受益”的原則，出臺相應的配套政策，明確投資主體條件、實施單位、監(jiān)管流程、驗收標準、收益分配和優(yōu)惠政策等，如在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，給予投資者一定年期內擁有被恢復治理土地的利用權；如可以實施修復式開采整治，以開采余量資源的收入作為礦山環(huán)境綜合整治的資金，并可免交礦產資源補償費用。

2.2 鼓勵新技術應用，做好技術支撐和服務

2.2.1 嚴格準入條件

實行礦山開發(fā)“六個禁止，三個限制”的準入條件。將地質環(huán)境資源消耗費用、地質災害損失費用、污染損失費用與礦山生產經(jīng)濟效益、社會效益進行綜合評價，并作為是否頒發(fā)采礦許可證的重要指標。新建礦產資源開采項目必須進行地質災害危險性評估和礦山環(huán)境影響評價，采取生態(tài)環(huán)境保護及預防和治理地質災害的措施，避免或減少環(huán)境的影響和破壞。堅持“誰開發(fā)，誰保護；誰污染，誰治理；誰破壞，誰恢復”的原則，礦產資源開發(fā)利用方案必須包括水土保持方案、土地復墾實施方案、礦山地質災害防治方案和環(huán)境影響評估報告，并按照規(guī)定程序報經(jīng)有關部門審批。

2.2.2 加大新技術推廣應用

鼓勵采礦企業(yè)礦山加大對開采技術的研究投入，鼓勵企業(yè)采取國內外已取得明顯效果的露采礦山臺階式開采、灰?guī)r內部開采技術，地下礦山充填式開采、房柱式開采等新技術的應用。對因采用新技術增加的成本，建議由市、縣財政予以補貼，切實保護地質環(huán)境。

2.2.3 組建專業(yè)治理公司

國家組建礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)修復專業(yè)公司，一方面，替代礦山企業(yè)進行礦山地質恢復治理，資金從采礦企業(yè)繳納的恢復治理保證金、政府征收的可持續(xù)發(fā)展金中支付，不足部分從礦山恢復治理基金和恢復治理保證金利息中撥付；另一方面，加強礦山環(huán)境保護和生態(tài)恢復治理的科學研究，加強礦山環(huán)境保護新技術、新工藝的開發(fā)與推廣，促進資源綜合利用和環(huán)境保護。

2.2.4 編制技術規(guī)程

國家和省組織高校、科研單位技術力量和國外專家，編制《礦山環(huán)境監(jiān)測指南》和《礦山環(huán)境恢復治理技術規(guī)程》，以指導環(huán)境監(jiān)測和恢復治理工作。

2.2.5 培養(yǎng)專業(yè)人才

重點培訓地質勘探專業(yè)隊伍和礦山企業(yè)的技術人員，以便使礦山企業(yè)和地質勘探專業(yè)隊伍能正常開展礦山地質環(huán)境監(jiān)測工作，及時發(fā)現(xiàn)礦山開采形成的地質環(huán)境問題。

2.3 完善制度設計，提高法律約束力

2.3.1 制定出臺《礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法》［8］

借鑒發(fā)達國家礦山環(huán)境治理的經(jīng)驗，需強化立法形式管理礦山環(huán)境治理的思路，主要包括：盡快出臺完善的礦山環(huán)境治理規(guī)程標準和在法規(guī)中體現(xiàn)對礦山環(huán)境治理科技創(chuàng)新的鼓勵［9］。應在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎上，整合《礦產資源法》《環(huán)境保護法》《水土保持法》《土地復墾條例》《地質災害防治條例》《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》的相關內容，制定《礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法》，將“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰治理、誰投資誰收益”上升為法律原則。建立礦山環(huán)境審查評價制度、礦山環(huán)境許可證、環(huán)境恢復治理保證金制度和礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展金制度。要落實各項制度，制定礦山地質環(huán)境質量等級標準，部省要定期開展等級評定，并向社會發(fā)布評定結果；恢復治理保證金由礦山所在地地方政府征收，利息可由地方政府支配；礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展金按比例由地方政府留存；建立礦山地質環(huán)境恢復補償機制，制定礦山環(huán)境保護的優(yōu)惠政策，充分調動礦山企業(yè)對礦山環(huán)境保護與治理的主動性和積極性。有立法權的省市也可以出臺《地質環(huán)境保護條例》，進一步細化以上規(guī)定和標準。

2.3.2 明確責任主體

首先，中央政府應承擔環(huán)境遺留問題的主體責任。因為，資源低價是中央控制的，財政稅收最終收歸中央，區(qū)域發(fā)展不均衡是中央政府的宏觀布局所導致的，另外，也只有國家財政能承擔得起。具體建議是：中央政府應承擔更多的財政支持；應從宏觀上提供更多的政策支持；應提供更多的環(huán)境治理的技術支持；應完善與資源相關立法，重點進行礦產資源稅費體制的改革，為礦業(yè)乃至整個經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力；應建立生態(tài)區(qū)域補償制度，重點扶持資源枯竭城市［6］。

其次，地方政府也要承擔起相應的環(huán)境治理責任。雖然資源型城市的地方政府已步入財政困境，無力承擔所有環(huán)境恢復治理的資金，但是，為避免引發(fā)更多深層次的社會矛盾，加快城市產業(yè)轉型，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必須要進行環(huán)境治理。具體建議是：要制定和實施礦山地質環(huán)境保護規(guī)劃，多方籌集資金，分期分批解決現(xiàn)有的環(huán)境問題；要建立完善的應急機制，排查隱患點、危險點，并落實防控措施；要對資源開發(fā)和利用過程中的環(huán)境影響評價和地質災害危險性評估，實施動態(tài)監(jiān)測。另外，對于雖有責任人，但因經(jīng)濟困難無力承擔治理費用的的原國有礦山企業(yè)，要積極協(xié)調上級配套資金，協(xié)助企業(yè)共同治理。

第三，現(xiàn)有礦山企業(yè)要履行環(huán)境保護和治理責任。對于生產礦山和新建礦山，要遵照“誰開發(fā)、誰保護”“誰破壞、誰治理”的原則，實行邊開采、邊治理，確保新出現(xiàn)的地質環(huán)境問題得到及時治理。

2.3.3 創(chuàng)新監(jiān)管模式

一是進行聯(lián)合執(zhí)法。積極發(fā)揮國土、環(huán)保、林業(yè)、農業(yè)、水利、計劃、財政等職能部門的作用，做到分工負責，協(xié)同作戰(zhàn)，齊抓共管。要形成政府推動，國土、環(huán)保監(jiān)督，礦山企業(yè)負責，社會各界參與，全方位治理整頓的良好管理體制。二是進行全過程管理。將礦山地質環(huán)境保護貫穿勘察、基建、生產、閉坑等礦業(yè)活動的始終，改變過去的末端治理為及時治理［10］。三是開展動態(tài)巡查。重點檢查落實礦山地質環(huán)境評價制度、環(huán)境監(jiān)測體系、保護方案執(zhí)行情況、恢復治理和土地復墾進度、質量和效果。對礦山地質環(huán)境破壞嚴重的的采礦企業(yè)實行限期整改、停產整頓和關閉的措施。四是實行信息化管理。積極建設礦山地質環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫及信息系統(tǒng)，促進政府與企業(yè)之間的信息交流，確保國土資源管理部門動態(tài)掌握礦山信息，分析礦山現(xiàn)狀，加強宏觀管理和正確決策。

2.3.4 改變土地利用方式

一是把礦山治理與土地開發(fā)利用相結合，充分發(fā)揮土地與礦產管理合一的優(yōu)勢，以廢棄礦山治理推進土地開發(fā)，在消除廢棄礦山安全隱患并進行綠化后，把平整后的土地作為工業(yè)、農業(yè)或房地產開發(fā)用地，為礦山地質環(huán)境恢復治理籌措資金。二是礦山治理與礦山公園、地質公園建設相結合，發(fā)展礦山旅游經(jīng)濟，提升環(huán)境恢復治理經(jīng)濟價值［6］。

3 結論

中國礦業(yè)的快速發(fā)展，在為經(jīng)濟社會發(fā)展提供重要物質保障的同時，也累積了大量的地質環(huán)境問題。目前，礦山環(huán)境在治理方面存在著資金、技術和制度3大困境。要擺脫礦山環(huán)境治理的困境，必須從這3個困境入手，拓展投融資渠道，建立長效的多元化投入機制，鼓勵新技術應用，做好技術支撐和服務。同時，完善制度設計，提高法律約束力，以加快和推進礦山地質環(huán)境保護工作的進一步開展。

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