土地整理與土地用途管制在耕地保護中的互補作用

王訓智

(賀州市國土資源局，廣西賀州542899)

1 土地整理與土地用途管制在耕地數(shù)量保護中的作用

1.1 耕地供給的關(guān)鍵途徑——土地整理

土地整理指為了使土地的利用變得科學化、合理化和有序化，從粗放型變?yōu)榧s型而對土地進行的深入改革、調(diào)整、加工和整治。一般而言，耕地供給的主要方法是開源，而我國適宜耕種的備用土地資源不到1 000 萬公頃，且集中在易受沙化、風蝕和鹽漬化影響的地區(qū)，開發(fā)利用難度高。同時我國城市土地的40%處在低效利用階段，鄉(xiāng)村土地在利用中存在著村落零散、耕地細碎、資源浪費等現(xiàn)象。因此，如果進行土地整理，可以有效增加我國土地的利用面積。一般土地整理包括如下幾種方式。

1)農(nóng)地整理。主要與農(nóng)田基本建設(shè)相結(jié)合來整理農(nóng)地。可以通過渠道整修、除田埂和填溝塘等方式來擴大耕地的面積，同時可以在丘陵、山地地區(qū)利用小流域綜合治理來集中平整土地，提高產(chǎn)出率。對于農(nóng)業(yè)內(nèi)部用地，可以適當調(diào)整其結(jié)構(gòu)，退園還耕、退林還耕，從而使得耕地面積增加。

2)村莊整理。利用村鎮(zhèn)規(guī)劃，來對村莊進行合并、搬遷，從而擴大農(nóng)業(yè)用地面積?？梢詫⒁恍└財?shù)量較少、自然條件差的村莊搬遷，將一些較分散的村莊合并為中心村，也可以本著挖潛、調(diào)整的原則來對一些村莊重新規(guī)劃，使得土地得到充分利用，增加耕地數(shù)量。另外，還可通過道路用地規(guī)模調(diào)整、墳地平整等來進行土地整理。

3)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地進行整理。由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在占地多、分布分散的情況，需要引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)朝著城鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)搬遷集中，防止基礎(chǔ)設(shè)施的重建，使用地規(guī)模得到壓縮。

1.2 減緩耕地占用速度的重要方法——土地用途管制

土地用途管制指的是國家按照土地使用規(guī)劃來規(guī)定土地使用限制、土地用途變化的限制、許可等，并利用行政手段或法律手段來強制實施。土地用途的管制可以說是我國人口和土地矛盾的產(chǎn)物，管制的目的是維護生態(tài)，保護耕地。土地用途的管制主要包括以下幾方面。

1)對農(nóng)業(yè)地區(qū)用地的管制。農(nóng)業(yè)用地區(qū)包括農(nóng)業(yè)非耕地和耕地區(qū)，非耕地區(qū)又包括牧草區(qū)、林地區(qū)和園地區(qū)。對農(nóng)業(yè)用地的管制，一方面要加強耕地非農(nóng)化管制，將耕地分為一般農(nóng)田和基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田是按照《基本農(nóng)田保護條例》所確定的農(nóng)田區(qū)，一般指哪些潛力較大、生產(chǎn)條件好，可以連片生產(chǎn)、具有較高產(chǎn)量的耕地。任何個人或單位不能擅自占用和改變基本農(nóng)田保護區(qū)。

2)對建設(shè)用地進行管制。建設(shè)用地包括農(nóng)村建設(shè)用地、城區(qū)建設(shè)用地以及工礦區(qū)等，不論是哪種建設(shè)用地，都分為建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)兩種。對建成區(qū)的管制，應(yīng)該將土地價格當做杠桿來優(yōu)化，引導產(chǎn)業(yè)的布局，禁止閑置土地，提倡節(jié)約用地;對規(guī)劃區(qū)的管制，應(yīng)該對用地數(shù)量進行嚴格確定，保證總規(guī)模和人均占地不超標，不得轉(zhuǎn)用未經(jīng)批準的耕地。

3)對未利用土地進行管制。嚴禁任何破壞生態(tài)，不按規(guī)劃進行的填土或挖土行為;嚴禁擅自侵占江河、圍湖造田;提倡多形式、多渠道利用開發(fā)荒蕪土地?；牡刂羞m宜耕種的，應(yīng)先開墾成耕地;葦?shù)亍┩康韧恋貞?yīng)該當做農(nóng)業(yè)土地備用資源，非農(nóng)建設(shè)時應(yīng)該限制。

2 土地整理與土地用途管制在耕地質(zhì)量保護中的作用

2.1 改造中低產(chǎn)田，提高耕地質(zhì)量

土地整理對耕地保護的作用，不但能增加耕地的面積，還能提升耕地質(zhì)量。尤其是我國目前的中低產(chǎn)田為60%左右，以中低產(chǎn)田為突破口來整理土地，具有重要意義。在一些耕地備用資源較少、土地墾殖率較好的地區(qū)，利用外延來促使耕地面積增大的可能性不大，應(yīng)該重點著手現(xiàn)有耕地的內(nèi)涵挖潛，利用澇洼地治理、中低產(chǎn)田改造來實現(xiàn)經(jīng)營的集約，從而促使土地產(chǎn)出率提高。事實說明，在對農(nóng)田基本設(shè)施改造的過程中，也可以提高耕地質(zhì)量，使得農(nóng)作物產(chǎn)量增加10% ～30%。對田塊進行規(guī)整，增大耕地面積，全面推廣機械化勞動，能使土地的生產(chǎn)成本減小15%左右。

2.2 保護環(huán)境質(zhì)量，提高耕地質(zhì)量

土地用途管制對耕地的另一關(guān)鍵作用是生態(tài)環(huán)境的維護。以前，因為對土地利用缺乏規(guī)范有效的管制，使得很多違背因地制宜原則而浪費土地的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，例如圍湖造田、毀林開荒等。根據(jù)研究，每年我國有大概600 多畝的林地因為缺乏管制而轉(zhuǎn)為非林地，很大部分被開發(fā)成耕地。這樣一來，會直接導致我國生態(tài)系統(tǒng)失調(diào)，使得泥石流、干旱、滑坡、洪澇和山崩等自然災(zāi)害不斷出現(xiàn)，對于我國農(nóng)業(yè)的正常有序生產(chǎn)造成了極大的阻礙，更為重要的是，會導致我國耕地質(zhì)量大大降低，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展造成負面影響。比如，因為我國水土流失嚴重，每年有大量的表土流失，損失的鉀、氮、磷等元素高達四千萬噸。因此，環(huán)境的改善和保護是保證耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)，而環(huán)境的改善和保護離不開土地用途的管制。

1)應(yīng)控制目前林地的總量，不能減少，只能增加。個人和單位都不能擅自占用林地，特殊情況在批準以后，應(yīng)該及時繳納附著物補償費和林木費、植被恢復費和安置補助費等。如果一些林地已遭到破壞，需按照破壞者賠償?shù)脑瓌t，在規(guī)定期限內(nèi)賠償。確實存在困難的，林業(yè)部門可以代償，毀林單位承擔費用。

2)對墾殖水土保護林、非農(nóng)建設(shè)用地和防固沙林和優(yōu)良草場的使用進行嚴格規(guī)定，對一般牧地園林的占用應(yīng)限制。接著，對于＞25°的坡地嚴禁開墾，清查現(xiàn)有耕地，＞25°的應(yīng)退耕，＜25°的應(yīng)該進行坡改梯，使得耕地逐漸符合水土保持相關(guān)標準。對于圍湖造田、過度圍墾和將河灘地侵占等行為要嚴厲禁止，按照情況的不同，逐步清障平垸，還湖退田。

3 土地整理與土地用途管制相輔相成，有效保護耕地

我國的土地用途管制與土地整理，二者從不同角度來對耕地的數(shù)量和質(zhì)量進行保護，二者缺一不可，相輔相成。

1)只進行土地整理，缺少土地用途管制，是行不通的。目前，因為人口的不斷增加和經(jīng)濟的迅速提升，加之相關(guān)方局部利益和短期利益驅(qū)動力的互相矛盾作用，倘若不使用土地用途管制來抑制我國的耕地占用速度，那么經(jīng)過土地整理而來的耕地的補給量，一定會比耕地占用量小，我國的耕地總量實現(xiàn)動態(tài)平衡的戰(zhàn)略目標也不可能完成。

2)如果缺乏土地用途管制，那么土地整理會出現(xiàn)動力不足的情況。一般而言，正式土地用途管制的作用，使耕地的使用有了占一補一的原則性要求，政府才會愿意花費財力、物力和人力來實施土地整理，使得耕地的損失能及時得到補充。同時，經(jīng)過土地整理的耕地能不能符合我國耕地的使用要求，也和土地用途管制息息相關(guān)。

3)只進行土地用途管制，缺乏土地整理也不能對耕地有效保護。不管土地用途管制多么嚴格，隨著社會的進步，一些耕地的占用是難免的，如果不進行土地整理，就不會有對應(yīng)耕地的補給，那么我國耕地總數(shù)的動態(tài)平衡就無法完成。土地用途管制一般是在生態(tài)環(huán)境維護的過程中來實現(xiàn)耕地質(zhì)量的穩(wěn)定的，但土地整理能利用內(nèi)部挖潛的大幅提高來促使耕地質(zhì)量提高。根據(jù)我國的實際情況，缺乏耕地質(zhì)量的提高，僅僅有耕地質(zhì)量的單一穩(wěn)定，是不能確保不斷增加的人口數(shù)量對糧食的大量需求的。

4 結(jié)語

對于我國耕地的有效保護，包括對其質(zhì)量和數(shù)量的雙向保護，數(shù)量是前提，而質(zhì)量是核心，沒有數(shù)量則質(zhì)量也無法實現(xiàn)，而質(zhì)量的提高和穩(wěn)定是數(shù)量增加的基礎(chǔ)。本文分別分析了土地整理和土地用途管制對我國耕地數(shù)量和質(zhì)量的保護作用，總結(jié)性地闡述了土地整理和土地用途管制在我國耕地保護中的互補作用，二者相輔相成，缺一不可，從而才能同時保證我國的耕地數(shù)量和質(zhì)量。

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