對我國耕地逐年減少現(xiàn)狀的一些思考

閔 登，周 維

(成都理工大學(xué)旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，四川成都610059)

1 我國耕地面積現(xiàn)狀

第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國耕地面積為13 538.5萬 hm2，約合20.307 7 億畝。全國人均耕地 0.101 hm2(1.52畝)，不到世界人均水平的一半。數(shù)據(jù)顯示，從耕地總量和區(qū)位看，全國有996.3萬hm2(14 945萬畝)耕地位于東北、西北地區(qū)的林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)和25°以上陡坡，其中，相當(dāng)部分需要根據(jù)國家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整;有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種;還有一定數(shù)量的耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞、地下水超采，已影響正常耕種。全國耕地調(diào)查數(shù)據(jù)有所增加，主要是由于調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法的改進(jìn)和農(nóng)村稅費(fèi)政策調(diào)整等因素影響，但適宜穩(wěn)定利用的耕地也就是1.2億多hm2(18億多畝)，我國的糧棉油及其他農(nóng)產(chǎn)品就是這些實(shí)有耕地生產(chǎn)的。

2 耕地的重要作用

“土地是財富之母”，對于我國這樣一個人口大國和農(nóng)業(yè)大國，耕地還在社會、生態(tài)和精神等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。

2.1 耕地具有基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)價值

據(jù)測算，耕地提供人類88%的食物以及其他生活必需品，95%以上的肉、蛋、奶是由耕地提供的產(chǎn)品轉(zhuǎn)化而來的，以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工業(yè)產(chǎn)值占到輕工業(yè)產(chǎn)值的50%～60%。耕地直接或間接為農(nóng)民提供了40%～60%的經(jīng)濟(jì)收入和60%～80%的生活必需品。由此可見，耕地在我國農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中有著不可替代的基礎(chǔ)性作用。

2.2 耕地具有重要的社會價值

“民以食為天，地為糧之本”，耕地是糧食生產(chǎn)的載體，是糧食安全的根本保障。“為政之要，首在足食”，這是歷代治國安邦的經(jīng)驗(yàn)。在農(nóng)業(yè)科技還沒有重大突破的情況下，必須要有穩(wěn)定的一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地作保障，以穩(wěn)定和提高糧食生產(chǎn)能力，保證國家糧食安全。我國有13億人口，其中65%生活在農(nóng)村，耕地還擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老和發(fā)展問題，承擔(dān)著農(nóng)民的基本生存保障功能，因此，耕地是農(nóng)民穩(wěn)定、農(nóng)村發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定則是國家物價持續(xù)穩(wěn)定的重要前提，進(jìn)而促進(jìn)了全社會的穩(wěn)定。

2.3 土地具有精神價值

耕耘、收獲，既是農(nóng)民的物質(zhì)需要，也是農(nóng)民的精神寄托。馬克思認(rèn)為，未來社會勞動會成為第一需要，而不是謀生的手段。土地不僅是農(nóng)民的“泥飯碗”，而且在耕地上耕耘、勞作，寄托著千百萬農(nóng)民的幸福追求和勞動創(chuàng)造。“萬物土中生”，人類在耕作中不斷進(jìn)行著實(shí)踐和創(chuàng)新，延續(xù)和創(chuàng)造著人類的文明。從某種意義上說，耕地是人類物質(zhì)文明和精神文明的來源，是人類的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

3 造成近年來耕地數(shù)量減少的途徑分析

3.1 造成耕地數(shù)量減少的四種途徑

造成近年來我國耕地數(shù)量減少的主要途徑有四種:一是建設(shè)占用耕地;二是生態(tài)退耕占用耕地;三是災(zāi)毀耕地;四是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整耕地。災(zāi)毀耕地屬于自然因素，基本上不受人類的控制;生態(tài)退耕減少的耕地主要是坡耕地和旱地等劣等地，這部分耕地關(guān)系到生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，耕作的成本非常高，從社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展角度來看，這部分耕地退耕勢在必行，有利于防治水土流失和改善生態(tài)環(huán)境。農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)內(nèi)部的調(diào)整方向是雙向的，也就是說既可以由耕地向其他農(nóng)地流轉(zhuǎn)，也可以由其他農(nóng)地向耕地流轉(zhuǎn)。以上三個方面的耕地減少，對耕地保護(hù)和糧食安全不具有根本性的破壞力。

3.2 建設(shè)占用耕地分析

建設(shè)占用耕地，特別是城鎮(zhèn)建設(shè)用地是造成我國近年耕地數(shù)量減少的主要原因。這些占用耕地中其中有相當(dāng)一部分屬于未批先用、非法占用。據(jù)10個省、市的統(tǒng)計，在458.1萬畝園區(qū)實(shí)際用地中，未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地達(dá)到314.6萬畝，占68.7%。大量被圈占的耕地并沒有真正開發(fā)，有多達(dá)43%的耕地被長期閑置、撂荒。數(shù)量眾多、面積驚人的開發(fā)區(qū)，占用的耕地量不容小視。重慶市撤銷了50多個開發(fā)區(qū)，海南省撤銷了67個開發(fā)區(qū)。而全國人均耕地最少的浙江省有742個開發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積4000多km2，相當(dāng)于全省現(xiàn)有城市和建制鎮(zhèn)面積的3.6倍。另一個大規(guī)模占地的就是大學(xué)城。近年來，各地?zé)嶂杂陂_發(fā)大學(xué)城，用地一個比一個多。陜西的西部大學(xué)城占地400 hm2;山東菏澤大學(xué)文化城占地466.67 hm2;南京宣布投入50億元巨資，打造全國最大的仙林大學(xué)城，其規(guī)劃面積達(dá)70 km2，相當(dāng)于目前26個北京大學(xué)的面積。據(jù)調(diào)查，已經(jīng)批準(zhǔn)和正在申請的大學(xué)城用地，絕大部分為耕地，征地數(shù)量巨大。遼寧的大學(xué)城用地543.4 hm2，大多來源于征地;浙江的5個大學(xué)城規(guī)劃用地面積2 240 hm2，其中70%以上為耕地。隨意占用土地導(dǎo)致土地面積持續(xù)不斷減少的勢頭當(dāng)前仍然沒有得到完全遏止。

4 我國耕地資源保護(hù)中存在的一些問題

4.1 部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)依法行政的意識不強(qiáng)

有的地方政府為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，只關(guān)注于地方財政收入和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的增長，對耕地保護(hù)只停留在簽訂責(zé)任狀、應(yīng)付上級檢查等表面上，缺乏耕地保護(hù)的積極性，這是耕地銳減勢頭得不到遏制的直接原因。

4.2 農(nóng)民缺乏耕地保護(hù)動力

耕地的主要利用方式是種植糧食作物，由于種糧效益低下，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，農(nóng)民缺乏耕地保護(hù)的動力。

1)種植業(yè)經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)低于征地收益，土地被征用獲得的補(bǔ)償相當(dāng)于農(nóng)民30～40年種地的收入，因此很多農(nóng)民對于征地表現(xiàn)出了很高的積極性，對保護(hù)耕地沒有概念。

2)種植經(jīng)濟(jì)作物收益高于種糧收益，農(nóng)民主動將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)閳@地或林地，這是耕地減少的另一個重要原因。

4.3 部分法律法規(guī)不利于耕地保護(hù)

1)建設(shè)占用耕地成本低，耕地數(shù)量保護(hù)壓力大。

2)基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定模糊，耕地質(zhì)量保護(hù)無保證。

3)土地執(zhí)法權(quán)不配套，制止破壞耕地行為無力度。

4)土地違規(guī)違法查處不力。

5 對保護(hù)耕地的措施的一些思考

5.1 樹立耕地保護(hù)戰(zhàn)略觀

耕地保護(hù)事關(guān)國家糧食安全和社會穩(wěn)定，盡管現(xiàn)在的各類戰(zhàn)略研究很多，但真正將耕地納入國家發(fā)展全局考慮的綜合研究還不多。因?yàn)楦乇Ｗo(hù)工作沒有納入社會整體規(guī)劃，致使耕地保護(hù)指導(dǎo)思想經(jīng)常搖擺不定;耕地資源消費(fèi)戰(zhàn)略不明朗，對社會各類用地方式和規(guī)模缺乏應(yīng)有的調(diào)控和評價，致使耕地保護(hù)工作對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反應(yīng)滯后，缺乏整體性應(yīng)對策略。

5.2 強(qiáng)化耕地資源資產(chǎn)觀

耕地資源是一種重要的資產(chǎn)。隨著大規(guī)模的耕地資源利用，耕地資源稀缺性日益凸現(xiàn)。耕地既是資源，又是重要的資產(chǎn)，資源很珍貴，資產(chǎn)要珍惜。實(shí)行耕地資源資產(chǎn)化管理不僅是一種管理觀念和管理方式的變化，而且涉及整個資源管理體制的變化和制度變遷;資產(chǎn)化管理造成強(qiáng)烈的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，促使人們節(jié)約耕地，合理利用耕地，努力提高耕地資源的使用效率，有效地改變了人們利用耕地的行為規(guī)則;資產(chǎn)化管理要求培育發(fā)達(dá)的資源市場體系，通過公平、公正、公開的市場競爭，實(shí)現(xiàn)耕地資源的優(yōu)化配置，要求運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)耕地資源的開發(fā)和利用，因而能有效地克服單純以行政方式管理資源的弊病，大大加強(qiáng)了對耕地資源的管理，提高了整個社會的福利水平。

5.3 堅(jiān)持耕地有效需求觀

當(dāng)前，耕地保護(hù)工作的主角是政府，耕地保護(hù)很大程度上是政府的一廂情愿，農(nóng)民缺乏耕地保護(hù)的基本動力。究其原因，除了耕地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，沒有賦予農(nóng)民基本的財產(chǎn)權(quán)保障外，更多的是農(nóng)業(yè)利益太低，農(nóng)民缺乏對耕地的基本有效需求，導(dǎo)致耕地資源被棄荒和其他不合理利用。要在保障糧食綜合生產(chǎn)能力的前提下，允許一定程度的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，允許農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，以增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益，使耕地成為農(nóng)民的真正資產(chǎn)，能獲取一定的收益，從而形成自發(fā)的保護(hù)耕地的內(nèi)在動力。

5.4 引入耕地征用市場觀

對耕地保護(hù)影響最大的問題是農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用。由于征地制度改革滯后，對農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償采取的還是原來計劃經(jīng)濟(jì)下的以土地衍生物價值(土地產(chǎn)出)補(bǔ)償?shù)姆绞?，?biāo)準(zhǔn)很低，造成農(nóng)民長期生活缺乏基本保障。征用后的土地出讓采用的則完全是市場經(jīng)濟(jì)方式，造成了征用補(bǔ)償和土地出讓收益之間的巨大利差。在利益驅(qū)動下，很多地方政府置耕地保護(hù)責(zé)任于不顧，大量亂征濫用耕地，以至造成嚴(yán)重的社會問題。因此，必須盡快制定農(nóng)民分享出讓收益的辦法，如在土地出讓收益中切出一定的比例，用于失地失業(yè)農(nóng)民的社會保障支出。

5.5 革新耕地資源責(zé)任觀

實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度的出發(fā)點(diǎn)不是阻礙經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，而是為了更好地為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)，因此不能站在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的對立面去談實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。最嚴(yán)格的土地管理制度不是管死土地資源，而是要管好、用活土地資源，建立規(guī)范的土地市場，盤活土地資產(chǎn)，節(jié)約利用，高效利用土地資源;實(shí)行最嚴(yán)格的土地制度不是國土資源部一家的事，是關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)、社會各個階層、國家政府各個部門的大事，必須全民總動員;最嚴(yán)格的土地制度的實(shí)施范疇不應(yīng)局限于國土資源部職責(zé)范圍內(nèi)的土地資源，要將草原、濕地、林地等資源通盤考慮。要建立耕地保護(hù)地方行政首長負(fù)責(zé)制，既要將數(shù)量保護(hù)納入到對行政首長的責(zé)任考核中，又要拓寬考核范圍，將耕地質(zhì)量和耕地環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)納入到首長責(zé)任考核中去。

［1］宋戈.中國城鎮(zhèn)化過程中土地利用問題研究［D］.哈爾濱:東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2004.

［2］楊銘.我國耕地資源現(xiàn)狀令人擔(dān)憂［J］.河南國土資源，2003(S1).

［3］紀(jì)純.近年來我國耕地數(shù)量變化及其途徑和原因分析［J］.現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，2005(10).