中國農(nóng)村集體所有土地出租制度研究

彭 嚴(yán)

(西華大學(xué)人文學(xué)院，四川成都610039)

0 引言

隨著時(shí)代的發(fā)展，無論是在中國還是世界上其他的國家，由于生產(chǎn)資料不足等原因，三大產(chǎn)業(yè)已由原來的農(nóng)業(yè)促進(jìn)工業(yè)變成了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展落后于其他產(chǎn)業(yè)的狀況。然而，農(nóng)業(yè)對(duì)于一國的重要性并未由于其在產(chǎn)業(yè)中的落后性而有任何的下降，反而因?yàn)槿丝诘脑龆喽@得日益重要。也正是由于土地的重要性，我們才不得不對(duì)土地加以合理高效的利用，以便更好地發(fā)揮其效用。《土地管理法》第2條規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。《物權(quán)法》第128條:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！蓖恋亓鬓D(zhuǎn)在法律制度和現(xiàn)實(shí)生活中都廣泛存在，是加強(qiáng)土地利用的重要方式之一，是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將自己承包的土地上的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移給他人的行為。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)越來越普遍，但也顯現(xiàn)出越來越多的問題。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的根源

在確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初，農(nóng)民對(duì)土地具有極大的依賴性，因此農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象極少。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性逐漸減弱，各種各樣的土地流轉(zhuǎn)方式興起，土地出租的方式越來越受到大家的追捧。但土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的具體原因，值得我們探討。

原因一:青壯年勞動(dòng)力的輸出。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民已不再為溫飽問題煩惱，從農(nóng)村進(jìn)入城市務(wù)工，形成了俗稱的“農(nóng)民工”。真正具有強(qiáng)大勞動(dòng)力的中青年農(nóng)民常年工作在外，留在家里的幾乎都是無勞動(dòng)能力的老人和兒童，無力耕種田地。

原因二:農(nóng)村地形結(jié)構(gòu)。中國地形種類豐富，而農(nóng)村大多依山。這樣的地形導(dǎo)致了農(nóng)村土地客觀上就極難實(shí)現(xiàn)集中化、機(jī)械化生產(chǎn)，生產(chǎn)效率低下，產(chǎn)能不高。農(nóng)民深感在農(nóng)村無法有效地獲得大量財(cái)富，所以就以合理有效的流轉(zhuǎn)方式將土地流轉(zhuǎn)出去。

2 出租土地流轉(zhuǎn)方式及存在的缺陷

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，土地作為人類生存和發(fā)展最重要的資料和資源，其利用日益重要，產(chǎn)生了許多的流轉(zhuǎn)利用方式，比較常見的當(dāng)屬土地出租。所謂的農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)出租是指以土地的使用權(quán)作為標(biāo)的進(jìn)行租賃交易，租賃方以在一段時(shí)間內(nèi)取得土地使用，出租方收取一定的費(fèi)用的行為。在我國租用農(nóng)村集體所有土地的行為依據(jù)法律規(guī)定分為合法與非法兩種。合法出租是指符合中國現(xiàn)今法律規(guī)定的土地出租行為。相比于集體土地的非法出租來說，其社會(huì)危害性要小許多。非法出租集體所有土地伴隨城市化進(jìn)程的推進(jìn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，近年來在許多城鎮(zhèn)，尤其是城郊交接處日益興盛。具體情況有以下幾種:第一，農(nóng)民個(gè)人把自己承包的土地以出租的方式租賃給房地產(chǎn)開發(fā)商以修建商品房，自己則獲得相對(duì)高額的出租費(fèi)。開發(fā)國有建設(shè)用地成本高昂，再加上城市空氣質(zhì)量差，城市居民喜愛到郊區(qū)居住等原因，房地產(chǎn)開發(fā)商冒著法律風(fēng)險(xiǎn)從農(nóng)民手中租用土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)。第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從農(nóng)民手中回租承包地，然后再以較高租金轉(zhuǎn)租給他人進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。此種土地出租與第一種出租方式的區(qū)別在于土地的出租方不再是農(nóng)民個(gè)人，而是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。第三，農(nóng)民個(gè)人出租或變賣自己的住房，一同把住房下的土地出租給房屋購買者。在我國，民事法律上實(shí)行的是房地一體主義，房隨地走或者地隨房走。因此，如果出租或者變賣住房的，房屋所占土地必須一并處理。

根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)建設(shè)”，以上三種農(nóng)村集體土地的出租方式皆為違法。這種違法的出租方式危害極大。農(nóng)村集體土地的非法出租不符合有關(guān)法律的規(guī)定，與國家的土地利用規(guī)劃相背離，也嚴(yán)重?cái)_亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)的交易秩序，給國家和社會(huì)造成了嚴(yán)重的危害，加劇了房地產(chǎn)開發(fā)的緊張局勢(shì)也破壞了農(nóng)業(yè)根基。因此，我們不得不依據(jù)中國現(xiàn)狀，及時(shí)有效地治理現(xiàn)有的非法出租的集體土地，預(yù)防形勢(shì)的加劇。

首先，當(dāng)事人協(xié)商解決。出租人與承租人之間的租賃協(xié)議因違反法律的規(guī)定而自始無效。結(jié)合中國當(dāng)前的現(xiàn)狀，此種土地出租涉及范圍廣，社會(huì)影響較大，如果一味地直接讓政府介入強(qiáng)制解決，會(huì)給社會(huì)的穩(wěn)定帶來一定的危害。因此，應(yīng)該讓當(dāng)事人協(xié)商解決，解除非法租賃協(xié)議，把已承租的土地狀況還原到出租前。

其次，政府介入解決。在當(dāng)事人不積極主動(dòng)解決土地非法承租問題或者是拒不解決的情況下，政府可以運(yùn)用行政手段強(qiáng)制解決。此種情況可以借鑒《土地管理法》第73條的規(guī)定，非法租用土地的，由縣級(jí)以上人民政府行政主管部門沒收違法所得;對(duì)已經(jīng)在建的或已建成的非法建筑物及其附屬設(shè)施的，限期予以拆除，恢復(fù)土地原狀;組織出租或者承租的，對(duì)其直接責(zé)任人員或者相關(guān)主管人員予以行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

［1］王利明．民法［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2006:223．