確立績效導(dǎo)向 強化支出管理
——確保河北財政平穩(wěn)運行的現(xiàn)實選擇

河北省財政廳

高志立*

績效管理

確立績效導(dǎo)向 強化支出管理
——確保河北財政平穩(wěn)運行的現(xiàn)實選擇

河北省財政廳

高志立*

本文在評估財經(jīng)形勢的基礎(chǔ)上，指出了當(dāng)前河北財政運行中存在的困難和問題，主要表現(xiàn)在：省級公共預(yù)算收支缺口越來越大，省、市、縣三級都很困難，資金使用管理有待規(guī)范，財政運行風(fēng)險需要防控。面對這些困難和問題，從收支潛力、現(xiàn)實基礎(chǔ)、發(fā)展趨勢和中央要求四個方面進行了分析，并研究提出工作思路：建立以績效為導(dǎo)向的支出管理新機制，將績效管理理念和方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理的全過程，實現(xiàn)預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用、績效缺失有問責(zé)。

財政運行；績效管理；支出管理；現(xiàn)實選擇

一、形勢評估：客觀認(rèn)識財政運行中的困難和問題

(一)省級公共預(yù)算收支缺口越來越大。

2010～2014年，省級公共預(yù)算收入由293.9億元增加到479億元，年均增幅12.9%。而同期省級公共預(yù)算支出卻由428.4億元增加到771.2億元，年均增幅為21.6%。省級公共預(yù)算收入與支出的缺口，相應(yīng)地由2010年134.5億元擴大到2014年的292.2億元。

造成缺口增大的原因，主要是近幾年財政收入總體上已由高速增長步入中低速增長階段(2011～2013年省級公共預(yù)算收入分別增長25.2%、13.4%、6.1%)，而支出卻延續(xù)了經(jīng)濟上升期的盤子基礎(chǔ)，仍然剛性增長(2011～2013年省級公共預(yù)算支出分別為505.8億元、619.5億元、723億元，分別增長18.1%、22.5%、16.7%)，致使收支矛盾空前尖銳。

(二)省市縣級財政都很困難。

省級主要是調(diào)控能力弱。一方面，受體制和經(jīng)濟增速的影響，省級正常財力增量有限。省級財政收入主要來源于流轉(zhuǎn)稅和所得稅分享，這兩類稅收的增幅與經(jīng)濟狀況關(guān)聯(lián)性更強。2012年和2013年省級收入預(yù)算增幅分別為13.4%和6.1%，分別相當(dāng)于全省收入預(yù)算增幅的67%、61%。另一方面，省級保障范圍寬、責(zé)任重。從保障范圍看，不僅要保省級，也要管全省。從保障責(zé)任看，國家對很多支出都要求省級兜底。比如，剛剛印發(fā)的國務(wù)院通知，明確省級政府為縣級基本財力保障機制的責(zé)任主體，負有保障縣級職工工資、維持正常運轉(zhuǎn)和落實國家統(tǒng)一民生政策的“托底”責(zé)任。對縣級基本保障由國家定范圍、定標(biāo)準(zhǔn)，省級政府只能擴大范圍、提高標(biāo)準(zhǔn)。

市級主要是債務(wù)負擔(dān)重，不少市債務(wù)率和償債率高于警戒線。

縣級主要是基本支出缺口比較大。2013年，河北省存在標(biāo)準(zhǔn)財政收支缺口的縣有105個、占77.8%，缺口總額達500億元。

(三)資金使用管理有待規(guī)范。

1.預(yù)算編制不科學(xué)。一是散。有的項目資金過于散碎，數(shù)額很小，使有限的資金發(fā)揮不了作用；有的單位內(nèi)部各自為政，相關(guān)資金不能整合安排。二是虛。在年初預(yù)算安排中，有的沒有具體項目，不少是打捆的概念性項目，導(dǎo)致難以執(zhí)行。三是粗。有的未能提出明確的績效目標(biāo)，或是績效目標(biāo)過粗，導(dǎo)致難以考核評價。

2.預(yù)算執(zhí)行約束剛性不強。從審計、專員辦和財政監(jiān)督的情況看：一是財經(jīng)制度遵守不嚴(yán)格。2012年17個被審計部門查出管理不規(guī)范及違規(guī)問題資金38億元，涉及違規(guī)擴大開支范圍、超預(yù)算支出、預(yù)算收支不完整等方面。二是執(zhí)行中預(yù)算調(diào)整較大。2012年省級部門調(diào)整預(yù)算項目近40億元。同時，也存在擠占、挪用、滯留、虛列專項資金問題。三是“三公經(jīng)費”核算不規(guī)范。有的部門為縮減實際支出，將“三公”支出化解到會議費、差旅費、業(yè)務(wù)費和其他費用等科目中列支，導(dǎo)致“三公經(jīng)費”支出會計信息失真。

3.資金使用效益不高。一是錢不著急花。2012年部門預(yù)算支出進度92.7%，省級123個部門中有42個支出進度沒有達到時間要求。二是錢花不出去。2012年省級部門實際支出383.6億元，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)30.3億元。截至2013年10月底，省本級2012年累計結(jié)轉(zhuǎn)資金中仍有543個項目未支出。三是花錢效果差。在預(yù)算執(zhí)行和資金管理中，滯撥資金、績效偏低、損失浪費問題有時比較突出。

(四)財政運行風(fēng)險需要防控。

債務(wù)風(fēng)險總體可控，但部分地區(qū)和行業(yè)存在的結(jié)構(gòu)性、層級間風(fēng)險需要高度重視。同時，也有其他方面的風(fēng)險向財政集中，基層的風(fēng)險向省級集中的趨勢。

綜上所述，河北省當(dāng)前財政困難和問題，既具有經(jīng)濟發(fā)展到中等收入階段國家的一般特征，也具有我國轉(zhuǎn)軌時期特性；既有全國共性的矛盾，也有河北特殊的情況；既是歷史矛盾積累的結(jié)果，也是改革和發(fā)展中遇到的現(xiàn)實困難。當(dāng)然，也要看到黨中央、國務(wù)院十分關(guān)心河北發(fā)展，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，環(huán)渤海地區(qū)正在成為我國最具潛力的新的增長極。可以講，當(dāng)前河北省正面臨著十分重要的關(guān)口，挑戰(zhàn)固然前所未有，機遇同樣千載難逢，需要全面辯證地看待形勢，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，用改革的思路和方法來分析問題、解決問題。

二、路徑選擇：探索建立以績效為導(dǎo)向的支出管理新機制

提出建立以績效為導(dǎo)向的支出管理新機制，主要基于以下幾個方面考慮：

從收支潛力看，緩解日益尖銳的收支矛盾，出路不外乎收入和支出兩個方面。從收入看，目前河北省財政收入增速回落，中低速增長將成為常態(tài)，而且發(fā)行地方債必然受到封頂限制，同時難以無限增長。因此，未來財政收入和財力增長空間不大，單純以增收來緩解支出壓力不現(xiàn)實。即使是加強收入征管，實現(xiàn)較快增長，但與剛性增長的支出需求和防范化解風(fēng)險的巨大潛在需要相比，也是難以匹配的。從支出看，情況卻大不相同。2014年全省支出預(yù)算盤子，公共預(yù)算支出3382億元，政府性基金1500億元，社會保障基金1224億元，三項合計6106億元；省級公共預(yù)算支出608億元，加上政府性基金、社保基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，合計1144億元。這么大的支出盤子，為財政提供了很大的空間，通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加強管理、提高資金績效，來相對滿足各項事業(yè)發(fā)展的需求，大有文章可做。

從現(xiàn)實基礎(chǔ)看，20世紀(jì)90年代末，河北省在全國率先推行了部門預(yù)算改革，截至目前，已建立起五類預(yù)算管理制度體系。第一，預(yù)算管理的基本制度，主要用以確定預(yù)算管理的基本模式、機制、方式和方法，包括以省長令形式頒行的《河北省省級預(yù)算管理規(guī)定》等；第二，預(yù)算管理的程序性制度，主要對預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的運作程序做出規(guī)定，涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、項目、績效等多個方面，共16項；第三，資金預(yù)算管理制度，主要對各項財政專項資金的使用、管理做出制度規(guī)范，包括經(jīng)濟建設(shè)類、社會保障類、事業(yè)發(fā)展類、行政管理類及其他專項資金管理辦法等近30項；第四，預(yù)算管理的監(jiān)督制度，主要對預(yù)算管理活動各個方面的監(jiān)督，包括《財政部門監(jiān)督辦法》、《河北省財政監(jiān)督規(guī)定》等；第五，績效管理制度，2004年就制定改革方案，開始探索開展預(yù)算績效管理改革試點。2010年河北省政府印發(fā)了《關(guān)于深化推進預(yù)算績效管理的意見》，對預(yù)算績效管理的主要任務(wù)和內(nèi)容作了基本規(guī)定。2012年省財政廳印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃2013-2015》。經(jīng)過近幾年的改革實踐，河北省在建立預(yù)算績效管理制度框架、編制績效預(yù)算、開展績效評價、實施績效問責(zé)等方面取得了積極進展?？梢哉f，河北省在財政預(yù)算和資金管理方面具備了比較好的制度基礎(chǔ)，使通過盤活存量資金、挖掘現(xiàn)有潛力來緩解收支矛盾成為可能。

從發(fā)展趨勢看，20世紀(jì)80年代初，受經(jīng)濟全球化沖擊，西方各國先后啟動了以提高效率為目的的政府管理改革，政府績效評估運動興起，將績效管理作為預(yù)算改革的重要手段，并作為推進政府改革的關(guān)鍵點。20世紀(jì)90年代以來，世界范圍內(nèi)公共管理改革的目光都集中在如何有效提升政府施政績效上來。從發(fā)達國家推行績效管理改革的實踐來看，績效管理在提高公共資金使用效率和公共服務(wù)水平方面取得了顯著成效。

從中央要求看，黨中央、國務(wù)院多次提出要完善預(yù)算制度，推進績效管理，提高財政資金使用效益和政府工作效率。黨的十八大報告提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理?！崩羁藦娍偫碓?013年新一屆國務(wù)院第一次全體會議上強調(diào)，要注重“花錢換機制”，把有限的錢花在建機制、增效益上。十八屆三中全會決定明確將“提高效率”作為建立現(xiàn)代財政制度的一項重要內(nèi)容。

中央新一輪財政支出管理改革的主要思路歸納起來有五個方面：在預(yù)算控制方式上，審核重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，建立跨年度預(yù)算平衡機制，實行三年中期財政規(guī)劃管理。在支出范圍上，處理好政府與市場的關(guān)系，真正做到有所為有所不為，不該管的堅決不管，該管的要管好，讓市場發(fā)揮作用。在支出結(jié)構(gòu)上，改變以往固化僵化狀態(tài)，清理規(guī)范重點支出與年度財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，清理規(guī)范有關(guān)?？顚Ｓ靡?guī)定。在支出管理上，厲行勤儉節(jié)約，嚴(yán)控“三公經(jīng)費”等一般性支出，預(yù)算執(zhí)行中原則上不出臺新的增支政策，同時加強結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，騰出資金重點用于保障改善民生。在支出監(jiān)督上，實施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度，深入推進政府和部門預(yù)決算公開，同時，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，規(guī)范地方政府性債務(wù)管理。

從上述分析可以看出，建立以績效為導(dǎo)向的支出管理新機制，既是市場經(jīng)濟國家成功實踐，也是公共管理的本質(zhì)要求；既是建立現(xiàn)代財政制度的需要，也是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)績效政府的有效途徑。

借鑒國內(nèi)外績效管理的經(jīng)驗做法，結(jié)合河北省財政管理實際，確立以績效為導(dǎo)向的支出管理新機制的基本思路是：將績效管理理念和方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理的全過程，目標(biāo)是強化支出管理，優(yōu)化資源配置，控制行政成本，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。

支出管理新機制的核心思想和主體內(nèi)容概括講就是“五有”：預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用、績效缺失有問責(zé)。

——預(yù)算編制有目標(biāo)。年度預(yù)算必須有績效目標(biāo)。編制預(yù)算時，要根據(jù)省委、省政府決策部署、部門職能及事業(yè)發(fā)展計劃，編制績效計劃，制定具體、可量化、可考核的績效目標(biāo)，作為預(yù)算安排的主要依據(jù)。

——預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控。建立支出績效運行監(jiān)控機制，跟蹤管理績效目標(biāo)運行情況，發(fā)現(xiàn)偏離目標(biāo)時，及時采取措施予以糾正，暫緩或停止預(yù)算執(zhí)行。

——預(yù)算完成有評價。預(yù)算執(zhí)行終了，對預(yù)算績效目標(biāo)實現(xiàn)情況進行評價，對重點支出政策和事項績效進行評價，對部門預(yù)算執(zhí)行績效進行總體評價。

——評價結(jié)果有應(yīng)用。評價結(jié)果與下年度預(yù)算安排掛鉤，預(yù)算優(yōu)先支持績效好的，取消無績效或低績效資金安排；通過績效評價發(fā)現(xiàn)問題，完善制度，改進管理；評價結(jié)果向社會公開，主動接受群眾監(jiān)督。

——績效缺失有問責(zé)。按照“誰用款、誰負責(zé)”原則，對支出績效未達到目標(biāo)的單位及其相關(guān)責(zé)任人，實行績效問責(zé)。

建立支出管理新機制，財政財務(wù)工作需要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變。一是預(yù)算審核重點由技術(shù)性向效果性轉(zhuǎn)變，用績效管理要求來審視項目的可行性、資金的科學(xué)性、實現(xiàn)績效目標(biāo)的現(xiàn)實性和績效指標(biāo)的合理性。二是財務(wù)管理的重點由資金賬務(wù)處理向促進績效目標(biāo)實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，以財務(wù)管理牽引業(yè)務(wù)工作，由出納變?yōu)樨攧?wù)總監(jiān)。三是財政財務(wù)監(jiān)督工作重點由合規(guī)性向績效性轉(zhuǎn)變，將財政監(jiān)督工作的重點轉(zhuǎn)向?qū)︻A(yù)算資金使用績效的監(jiān)督，對預(yù)算支出績效目標(biāo)完成情況進行評價。

三、主要舉措：當(dāng)前強化支出管理的八個著力點

(一)著力抓好公共資源統(tǒng)籌。

完善全口徑預(yù)算體系，加強公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算的銜接與統(tǒng)籌，避免交叉重復(fù)，提升政府財力配置的科學(xué)性。建立將政府性基金中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金及基金結(jié)余調(diào)入公共財政預(yù)算的機制。加大對機關(guān)事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入的管控力度，將其全部納入預(yù)算管理，擴大預(yù)算統(tǒng)籌公共資源范圍。推進財政專項資金整合預(yù)算安排。采取規(guī)劃整合、項目整合、板塊整合的方式，推進公共預(yù)算與基金預(yù)算、中央資金與地方資金、部門之間和部門內(nèi)部的專項資金整合，統(tǒng)籌安排用于優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重點區(qū)域和重大項目。

(二)著力抓好績效預(yù)算編制。

一是建立專項績效目標(biāo)、指標(biāo)。每個發(fā)展性項目都要列明績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，達到可審核、可監(jiān)控和能夠直接支付的程度，不能落實到具體項目的資金和沒有按要求細編的項目將不能列入部門預(yù)算中。二是細化項目預(yù)算編制。項目支出全部要分解落實到基層單位和具體用途，切實提高年初預(yù)算到位率；規(guī)范“打捆”項目，除同一項目在不同區(qū)域分散實施或由幾個緊密相關(guān)的具體項目組成外，一律不得將零星散碎項目“包裝”成大項目；不能落實到具體項目的資金不得列入部門年初預(yù)算，沒有明晰支出內(nèi)容的項目不得立項。三是實行零基預(yù)算。對所有支出事項全部按照重要性和緊迫性程度統(tǒng)籌安排，對專項資金項目實行年度審核與清理制度，適時調(diào)整預(yù)算額度，取消不合時宜的項目。四是實行滾動預(yù)算。建立跨年度平衡機制，將一些重大項目納入中期規(guī)劃，以部門事業(yè)中期發(fā)展規(guī)劃及分年度的滾動實施計劃為基礎(chǔ)，科學(xué)論證、逐年滾動，與年度預(yù)算有機銜接，發(fā)揮其對年度預(yù)算的約束作用。

(三)著力抓好財政支持方式改革。

對公益性項目，改變財政直接投入的傳統(tǒng)方法，實行以獎代補、先建后補、獎補結(jié)合、績效掛鉤等新的資金補助方式，增強資金使用者的責(zé)任意識；對準(zhǔn)公益性項目，放寬投資準(zhǔn)入，降低限制門檻，引入社會資本，實施公私合營，拓寬資金來源；對符合政策的競爭性項目，實行股權(quán)投資、貸款貼息、風(fēng)險補償?shù)荣Y金投放機制，放大財政資金支持效果。

(四)著力抓好政府向社會購買服務(wù)。

凡適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，爭取通過市場購買方式解決，實現(xiàn)“政府花錢買服務(wù)，少辦機構(gòu)少養(yǎng)人”。同時加強績效評價，篩選出質(zhì)優(yōu)價低的承接主體，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量和財政資金使用績效。

(五)著力抓好支出控制。

預(yù)算確定后，應(yīng)按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，不能隨意調(diào)整，改變支出用途。執(zhí)行中新增事項要嚴(yán)格控制追加預(yù)算，除救災(zāi)等應(yīng)急支出外，原則上不能出臺新的增支政策，確需出臺的通過以后年度預(yù)算安排。建立均衡財政支出管理機制，按項目進度及時撥付資金，禁止為達到進度要求采取預(yù)撥款和超撥款，防止年底突擊花錢。加強機關(guān)經(jīng)費管理，嚴(yán)格執(zhí)行“三公經(jīng)費”預(yù)算。

(六)著力抓好預(yù)決算公開。

按照中央要求，2014年省市兩級、2015年省市縣三級全部公開本級預(yù)決算信息，與人民群眾利益密切相關(guān)的民生項目加快預(yù)決算公開進度。加快推進財政預(yù)決算信息公開制度建設(shè)，不斷完善公開工作機制，擴大政府和部門預(yù)決算公開范圍，細化政府和部門預(yù)決算公開內(nèi)容。

(七)著力抓好績效評價。

開展預(yù)算部門績效自評，建立績效報告制度，每年度終了，對上年度預(yù)算執(zhí)行績效情況進行自評。建立常態(tài)化的財政重點評價機制，推進重大民生支出項目績效評價，逐步將涉及“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等重大支出項目全部納入績效評價范圍；推進涉企資金績效評價，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、節(jié)能環(huán)保、科技創(chuàng)新等相關(guān)財稅政策作為評價重點。建立多元化績效評價體系。引進和實行績效管理第三方評價，不斷健全績效評價專家?guī)?、中介機構(gòu)庫和預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)。建立預(yù)算資金分配與績效評價結(jié)果相掛鉤機制，將績效評價結(jié)果作為預(yù)算資金分配的重要依據(jù)。建立績效信息公開制度，將部門預(yù)算安排情況和績效評價結(jié)果通過部門內(nèi)網(wǎng)、張貼公告等形式在本部門內(nèi)部公示，對社會關(guān)注度高、影響力大的民生項目和重點項目支出績效情況，依法向社會公開。

(八)著力抓好風(fēng)險防控。

加強政府性債務(wù)管理，積極推進政府性債務(wù)由分散舉借到集中管控改革，嚴(yán)格債務(wù)舉借程序，加強舉債核準(zhǔn)和風(fēng)險等級控制。主要措施是四個字：控、調(diào)、停、拓。控——控制債務(wù)總量、規(guī)模，使之與河北財政經(jīng)濟狀況相適應(yīng)。調(diào)——調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，長短結(jié)合、高低適宜，增加長期的、低息的、政策性的、開發(fā)性的、借貸靈活的融資，減少短期的、高息的、操作不便的融資。?！Ｖ鬼椖繜o效益、還款無來源、籌資無保障的債務(wù)融資。拓——拓展引資融資渠道，爭取利用世行、亞行、國際金融組織和外國政府貸款等，用好市政債、清潔發(fā)展基金等融資工具。

F812.7

A

2095-3151(2013)52-0004-10

*作者為河北省財政廳黨組書記、廳長。