地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與管理

北京航空航天大學(xué) 蔣 虹 李 沖

一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計(jì)，2004年我國(guó)地方政府債務(wù)至少在10 000億元以上，李建英(2008)指出“中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)金融風(fēng)險(xiǎn)，成為威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的頭號(hào)殺手”。2011年國(guó)務(wù)院決定，由審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行一次全面審計(jì)。根據(jù)《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(2011年第35號(hào))，截至2010年年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107 174.91億元，其中:政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67 109.51億元，占62.62%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23 369.74億元，占21.80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16 695.66億元，占15.58%。

從政府層級(jí)看，截至2010年年底，全國(guó)省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)余額分別為32 111.94億元、46 632.06億元和 28 430.91億元，分別占 29.96%、43.51%和26.53%。縣級(jí)政府債務(wù)占到1/4以上，與縣級(jí)財(cái)力普遍較弱的情況相比，縣級(jí)政府債務(wù)呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn):一是債務(wù)規(guī)模大，償還能力低?？h級(jí)政府債務(wù)主要包括為企業(yè)籌資借款和提供擔(dān)保形成的債務(wù)、中小學(xué)基建形成債務(wù)、行政事業(yè)單位基建形成的債務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的債務(wù)等，債務(wù)規(guī)模往往數(shù)倍于年度公共預(yù)算收入，債務(wù)償還給財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行帶來(lái)了很大的沖擊，加大了政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)比重較大，化解困難?？h級(jí)政府債務(wù)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)往往占2/3以上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沒(méi)有可靠的還款來(lái)源，把可用財(cái)力全部用于還債，還需幾年甚至十幾年，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了因債務(wù)連帶責(zé)任被法院凍結(jié)賬戶(hù)或財(cái)政資金被強(qiáng)制扣劃的現(xiàn)象，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)和政府信譽(yù)造成較大影響。三是中小學(xué)基建、行政事業(yè)單位基建、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等債務(wù)缺乏可靠的還款來(lái)源，加劇了單位辦公經(jīng)費(fèi)緊張，影響了預(yù)算的正常執(zhí)行。

二、地方政府債務(wù)形成的主要原因分析

(一)事權(quán)財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，財(cái)力緊張，導(dǎo)致地方政府過(guò)度舉債。

1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革以來(lái)，由于配套改革不完善，形成了財(cái)力日益向上集中、事權(quán)卻逐級(jí)下移的局面。一些應(yīng)由中央承擔(dān)或由中央和地方政府共同擔(dān)負(fù)的支出主要由基層財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)、教育、科技等各種法定支出需按規(guī)定比例逐年增長(zhǎng)，專(zhuān)項(xiàng)資金要求地方按比例配套，民生支出剛性增長(zhǎng)，都使縣級(jí)可用財(cái)力嚴(yán)重不足，不得不舉債。

(二)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中長(zhǎng)期積累的矛盾轉(zhuǎn)嫁為財(cái)政負(fù)擔(dān)，基層財(cái)政承擔(dān)過(guò)多的政策性資金缺口。

一段時(shí)期里，由于地方金融監(jiān)管不嚴(yán)、秩序混亂形成的不良資產(chǎn)，最后都不得不以“財(cái)政兜底”的方式投入大量資金，使地方政府背負(fù)了大量債務(wù)。在糧食流通體制改革中，地方財(cái)政要籌集資金，配套糧食風(fēng)險(xiǎn)基金和消化歷史遺留的糧食企業(yè)掛賬，直接加大了財(cái)政支出。同時(shí)，在社會(huì)保障制度改革中，各項(xiàng)社保資金征繳、籌集額出現(xiàn)缺口時(shí)，最終由地方財(cái)政兜底，成為地方財(cái)政負(fù)債的又一個(gè)主要原因。

(三)政企不分，國(guó)有企業(yè)的興辦和改制導(dǎo)致政府債務(wù)大量增加。

首先，政府為興辦、扶持國(guó)有企業(yè)，為企業(yè)貸款或擔(dān)保，企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，導(dǎo)致企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政部門(mén)。其次，國(guó)有企業(yè)改制需支付解除職工勞動(dòng)合同、補(bǔ)繳拖欠稅費(fèi)和個(gè)人保險(xiǎn)、發(fā)放拖欠工資等改制成本，這部分改制成本在企業(yè)無(wú)力支付時(shí)轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政部門(mén)，形成政府債務(wù)。

食品微生物檢測(cè)的意義。具體來(lái)講，食品微生物檢驗(yàn)指的是通過(guò)生理生化技術(shù)、質(zhì)譜技術(shù)等檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)，對(duì)食品中微生物的數(shù)量、種類(lèi)進(jìn)行檢測(cè)，科學(xué)評(píng)價(jià)食品質(zhì)量與加工過(guò)程的衛(wèi)生狀況。在食品安全檢測(cè)中，微生物檢測(cè)是一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，因?yàn)槭称焚|(zhì)量安全會(huì)直接受到微生物數(shù)量和性質(zhì)的影響，因此，通過(guò)微生物檢測(cè)，可以對(duì)食品衛(wèi)生質(zhì)量進(jìn)行有效衡量和評(píng)價(jià)。

(四)舉債項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益不同步，加大了政府償債壓力。

縣級(jí)政府通過(guò)利用金融機(jī)構(gòu)借款、世行轉(zhuǎn)貸資金以及國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等，實(shí)施市政設(shè)施改造、道路修建等項(xiàng)目建設(shè)，農(nóng)村和城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況有了較大改觀(guān)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化了全縣環(huán)境。但這些項(xiàng)目所產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益低或短期內(nèi)很難產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)效益，加大了政府償債壓力。

(五)舉債約束弱化，責(zé)任不清，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)。

在債務(wù)管理上，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，缺乏借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理機(jī)制，存在多頭融資、財(cái)政兜底、監(jiān)控不力的現(xiàn)象，舉債時(shí)忽視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目建設(shè)中貪大求洋，導(dǎo)致過(guò)度舉債和債務(wù)資金在使用中損失浪費(fèi)。

三、進(jìn)一步認(rèn)識(shí)地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不斷加強(qiáng)管理措施

地方政府性債務(wù)的形成有其歷史的、客觀(guān)的原因，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也起到了一定的積極作用，但在政府債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的問(wèn)題，使有的地方存在較大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)引起各級(jí)政府的高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

(一)通過(guò)深化行政管理體制和財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配。

要通過(guò)行政管理體制改革，明晰中央和地方政府的事權(quán);通過(guò)財(cái)政體制改革，明晰中央與地方政府與事權(quán)相配套的財(cái)權(quán)，構(gòu)建科學(xué)合理，與政府事權(quán)相配套、相協(xié)調(diào)的財(cái)政收入支出體系，是控制地方政府舉債規(guī)模不斷擴(kuò)大的重要舉措。

(二)適當(dāng)考慮允許地方政府自行發(fā)行債券。

允許地方政府發(fā)行債券，不僅可以為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)公共事業(yè)發(fā)展融通資金，還可以將地方融資平臺(tái)引發(fā)的大規(guī)模銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁出去。同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)地方發(fā)債的管理，將地方政府的融資納入預(yù)算管理，保證地方政府發(fā)行債券與國(guó)家的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控形勢(shì)相配合，與國(guó)家適當(dāng)控制相關(guān)的債券規(guī)模、合理調(diào)整結(jié)構(gòu)的要求相一致，還必須綜合考察地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險(xiǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)防控的預(yù)案，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)加強(qiáng)地方融資平臺(tái)管理。

從財(cái)政管理角度看，地方政府可建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，將融資平臺(tái)運(yùn)行情況納入本級(jí)預(yù)算管理。財(cái)政部門(mén)可以設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，以國(guó)有資產(chǎn)、資源、資金作為資本注入公司，以規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，建立利潤(rùn)持續(xù)增長(zhǎng)的盈利模式，促進(jìn)公司加快發(fā)展，同時(shí)加速公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(四)建立償債準(zhǔn)備金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)金。

防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高政府償債能力，增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)問(wèn)題和還款應(yīng)變能力，必須建立償債準(zhǔn)備金和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)金。償債準(zhǔn)備金每年可按地方政府可用財(cái)力的一定比例提取，多渠道籌集，提取額達(dá)到政府債務(wù)總規(guī)模的一定比例后可不再提取。償債準(zhǔn)備金應(yīng)由財(cái)政部門(mén)設(shè)立專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行監(jiān)督管理，資金用于經(jīng)批準(zhǔn)必須由財(cái)政承擔(dān)的債務(wù)，為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)。

(五)有序漸進(jìn)消化債務(wù)，實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

各級(jí)政府必須提早建立債務(wù)消化計(jì)劃，分塊落實(shí)債務(wù)消化任務(wù)，健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過(guò)度舉債，提高資金使用績(jī)效。