健全我國(guó)農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度體系的措施

秦紅松

為建立健全我國(guó)農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度體系，我國(guó)應(yīng)在以下領(lǐng)域加快建設(shè)或完善步伐：

其一，明晰農(nóng)民土地權(quán)能，健全農(nóng)林土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，對(duì)農(nóng)地、林地的所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行明晰的界定，包括享有和實(shí)施這些權(quán)利的合格主體是誰(shuí)、權(quán)利的具體內(nèi)容(包括范圍、期限以及后續(xù)處理、實(shí)施條件及限制、行使領(lǐng)域等)、權(quán)利設(shè)立和轉(zhuǎn)移等都應(yīng)一一厘清，而且采用統(tǒng)一具有公示效力的權(quán)利憑證將權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容記載上去，進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地權(quán)能。建立農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，搭建政策咨詢、確權(quán)登記、價(jià)格評(píng)估、爭(zhēng)議調(diào)解或仲裁、處置拍賣(mài)等服務(wù)平臺(tái)，規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序，促進(jìn)農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合理、有序流轉(zhuǎn)，以使農(nóng)林土地價(jià)值和農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)益最大化地發(fā)揮。

其二，建立基于用益物權(quán)的農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度。對(duì)農(nóng)林土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵、外延及行使明確劃分后，著重發(fā)揮其用益物權(quán)特性，使農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為抵押標(biāo)的，為農(nóng)民融資增加擔(dān)保手段。立法機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)條款進(jìn)行適當(dāng)修改，允許農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押。國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門(mén)可出臺(tái)“農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款條例”，對(duì)農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的相關(guān)政策和程序進(jìn)行規(guī)定。為防止農(nóng)林土地的性質(zhì)和用途在實(shí)施抵押過(guò)程中可能發(fā)生改變，有關(guān)法律法規(guī)可對(duì)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)對(duì)象、土地用途等作出約束性規(guī)定，使農(nóng)林土地在不影響農(nóng)村土地基本制度并得到嚴(yán)格保護(hù)的前提下積極發(fā)揮其用益物權(quán)價(jià)值。

其三，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，引導(dǎo)農(nóng)民分工分流，逐步減輕農(nóng)民對(duì)農(nóng)林土地的依附。我國(guó)應(yīng)加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化、規(guī)?；l(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)民在農(nóng)村的生產(chǎn)勞動(dòng)收益不斷提高。國(guó)家出臺(tái)政策支持農(nóng)民就地從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)收入來(lái)源多元化。合理引導(dǎo)農(nóng)民分工分流，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或創(chuàng)業(yè)給予幫扶，在國(guó)家層面出臺(tái)系列政策，進(jìn)一步保障農(nóng)民進(jìn)入城市就業(yè)后在戶籍、薪酬、住房、子女入學(xué)、就醫(yī)等方面的基本權(quán)益和福利待遇。

其四，加快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。我國(guó)應(yīng)盡快打破城鄉(xiāng)二元懸殊格局，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，覆蓋農(nóng)民的失業(yè)、養(yǎng)老、就醫(yī)等基本生活需要。通過(guò)制度建設(shè)，保證農(nóng)民均能實(shí)現(xiàn)“居者有其房”、“老有所養(yǎng)”、“病有所醫(yī)”等保障，使農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度逐步推行后對(duì)農(nóng)民生活的負(fù)面影響降到最低。有條件的地區(qū)可以建立破產(chǎn)、失地農(nóng)民救助制度，對(duì)因?qū)嵤┺r(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押而導(dǎo)致生活困難的農(nóng)民，采取相應(yīng)救濟(jì)保護(hù)措施，給予最低生活保障。

(田風(fēng)摘自《西南金融》2013年第11期《我國(guó)農(nóng)林土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的現(xiàn)實(shí)困難和可行性探討》)