推進投融資公私合作的突破點

溫來成 蘇 超

根據現(xiàn)階段我國經濟社會發(fā)展階段特點，在推進投融資公私合作過程中，可選擇加強法律建設、明確監(jiān)管主體，加大監(jiān)管力度、加強技術政策指導，規(guī)范投融資公私合作行為，以及提高地方政府信用等方面，進行重點突破，推動投融資公私合作，服務于地方經濟社會發(fā)展，降低財政債務風險。

1.加強和完善法制建設。改革開放以來，在市政公用設施領域的公私合作已取得了積極進展，相關法制建設已初具規(guī)模。我國已經頒布實施了《招標投標法》、《政府采購法》、《合同法》等法律，在一定程度上，規(guī)范公私合作行為，并為其提供堅實的法律依據。部分省市也出臺了公用事業(yè)特許經營條例，例如貴州、山西、深圳等省市，出臺了市政公用事業(yè)特許經營管理條例等。但是，我國缺乏政府投融資公私合作的專門法律。需要通過制定《民間投融資法》、《公私合作法》等更具有規(guī)范、引領、統(tǒng)籌作用的法律法規(guī)，將民間資本進入公共服務領域的公私合作行為，上升到法律層面，進一步明確民間私人資本參與政府基礎設施建設的法律依據。地方政府可以根據本地區(qū)實際，制定和實施相應的地方性法規(guī)。這樣，有利于清晰地界定各方權利、義務、責任和風險，暢通民間資本參與公私合作的渠道。

此外，各地要進一步制定和完善相應的配套制度和措施，制定相應的合作指南等，為吸納民間資本參與政府投融資提供具體政策支持，從法律制度層面推動公私合作邁上新臺階。

2.明確監(jiān)管主體。在投融資公私合作中，需要明確監(jiān)管主體，構建行之有效的監(jiān)管體制，采取靈活多樣的方式監(jiān)管公私合作項目。首先，監(jiān)管主體必須具備獨立性。監(jiān)管主體要區(qū)別于政府其他部門，獨立執(zhí)行各項監(jiān)管政策措施。其次，必須合理配置監(jiān)管權，政府對公用事業(yè)的直接管理模式轉變?yōu)榻⒃谑袌鰴C制基礎上的獨立、間接監(jiān)管模式。監(jiān)管主體與其他政府部門及監(jiān)管機構間各自行使自身的監(jiān)管權力，形成監(jiān)管合力。最后，明確監(jiān)管主體監(jiān)管的內容，應主要體現(xiàn)在市場準入、產品定價和公共服務等方面，確保民間資本為社會提供豐富的公共產品和公共服務。

在我國，目前發(fā)展改革部門與財政部門可以作為公私合作項目的監(jiān)管主體，這將有利于兩者利用職能分工，對使用財政預算投資、專項建設資金、創(chuàng)業(yè)投資引導資金，以及國際金融組織貸款和外國政府貸款等政府性資金的項目進行監(jiān)督檢查，有利于同等對待包括民間投資主體在內的各類投資主體，督促各類投資主體認真執(zhí)行政府性資金管理的各項規(guī)定，確保政府性資金使用的規(guī)范、安全、有效。

3.推行技術政策指導和監(jiān)管創(chuàng)新。在公私合作技術政策指導方面，高度重視合同的簽訂和履行。在合作合同的簽訂、履行過程中，行政主體與相對人之間也存在著一定的不對等，例如信息不對稱、公權力干預等，需要在雙方充分溝通、意思一致的基礎上達成協(xié)議內容，防止出現(xiàn)公權力可能造成合同內容扭曲的情況。公私合作的合同，必須對基礎設施建設及公共服務供給的標準，進行明確的定義及監(jiān)管。需要在不確定環(huán)境中，對長期的合作關系進行有效的協(xié)調和修正，確保收益高于交易成本。要合理控制公私合作的成本，高度關注合同風險，在保障民間資本合理盈利的情況下，實現(xiàn)公共福利最大化，只有這樣，政府才能在公私合作中取得成功。

4.加強地方政府信用建設，提高公私合作中地方政府公信力。在投融資公私合作過程中，公私雙方講信譽、守合同至關重要。由于公私合作建設項目主要為城鎮(zhèn)基礎設施等公共工程，地方政府信用建設更為重要。通過地方政府機構、醫(yī)院學校等公共部門的信用評價、失信懲戒等信用制度建設，有效約束公共部門及其負責人的行為，不得隨意撕毀合同、違約，提高地方政府公信力，吸引更多的私人資本參與公共項目建設，彌補政府財政資金的不足，提高投融資效率，為居民提供優(yōu)質的公共服務。

(成林摘自《地方財政研究》2013年第12期《新型城鎮(zhèn)化建設中推進投融資公私合作的迫切性、可行性與突破點》)